MAO:298/15

ASIAN TAUSTA

Mikkelin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.10.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Mikkelin seudun vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten hankinnasta ajalle 1.1.2014–31.12.2016 sekä mahdolliselle optiovuodelle 1.1.–31.12.2017.

Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tuotantolautakunta on 11.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 129 muun ohella valinnut puitejärjestelyn sopimustoimittajat esteettömillä tila-autoilla Mikkelin kaupungissa tehtävien kuljetusten (kohde 1 B) osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo kaikki kohteet huomioon ottaen on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 5.500.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

ATX-Palvelu Oy sekä A, Taksi A -nimisen toiminimen haltijana, ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut syrjivä. Tarjouspyynnössä on moottoriajoneuvojen energiatehokkuuden ja ympäristövaikutusten osalta ilmoitettu, että linja-auton/pienoislinja-auton on tullut täyttää vähintään Euro 2 -luokan vaatimukset, kun taas henkilöauton/tilataksin on tullut täyttää vähintään Euro 4 -luokan vaatimukset. Lisäksi linja-auton/pienoislinja-auton energiakulutuksen ja hiilidioksidipäästöjen osalta on edellytetty polttoaineenkulutuksen seurantaa sekä pyrkimystä energiakulutuksen vähentämiseen, kun henkilöauton/tilataksin on taas tullut täyttää energiamerkinnän luokan D vaatimukset. Pienoislinja-autot ja suuret tilataksit kilpailevat osittain samoista kuljetuksista, joten niitä olisi tullut kohdella keskenään yhdenvertaisesti.

Tarjouspyynnössä on lisäksi asetettu tarjoajat perusteettomasti erilaiseen asemaan ajoneuvoon liittyvien ikävaatimusten vuoksi. Tarjouspyynnön mukaan henkilöauto on saanut olla enintään seitsemän vuotta vanha, kun taas esteettömät tila-autot ovat saaneet olla enintään kahdeksan vuotta vanhoja. Tarjouspyynnön mukaan esteettömät tila-autot ajavat kaikkia lähtöjä eli ne kilpailevat myös henkilöautojen kanssa samoista kuljetuksista.

Edelleen tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut sitoutua hankkimaan tarvittavat laitteet. Tilausvälitys on ollut tarkoitus järjestää ajalla 1.1.–28.2.2014 Mikkelin Ulataksi Oy:n kautta ja 1.3.2014 lukien Kuopion matkojenyhdistelykeskuksen (MYK) toimintana. Toimijoilla on ollut käytössään erilaiset järjestelmät ja ne ovat vaatineet erilaiset laitteet toimiakseen. Tarjoajalta on siten edellytetty kallista laitehankintaa vain kahdeksi kuukaudeksi. Osalla tarjoajista on kuitenkin jo valmiiksi ollut Mikkelin Ulataksi Oy:n laitteet, mikä on asettanut tarjoajat erilaiseen asemaan.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan MYK tulee toimimaan vain arkisin kello 7–17. Muina aikoina tilaukset on ollut tarkoitus tehdä suoraan päivystävältä sopimusautoilijalta. Ehto, jonka mukaan yksi liikennöitsijä hoitaa päivystyksen, on ollut syrjivä ja on asettanut tarjoajat perusteettomasti erilaiseen asemaan. Lisäksi se, että matkat tilattaisiin päivystävältä sopimusautoilijalta, tarkoittaisi tilausvälitystoimintaa. Tätä hankintayksikkö ei ole voinut sopimusautoilijalta edellyttää.

Tarjouspyyntö on ollut myös epäselvä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoushinnan alennusprosentin oletetaan olevan vähintään 9 prosenttia ja että kaikki, jotka tarjoavat vähintään 9 prosenttia tai enemmän, pääsevät mukaan sopimusautoilijoiksi. Sopimusautoilijat on kuitenkin tarjouspyynnön mukaan valittu alennusprosentin mukaisessa järjestyksessä, mikäli kohteiden kokonaisautomäärä ei ole täyttynyt odotusarvoprosentilla. On epäselvää, onko kyseessä ollut niin sanottu kattohinta vai ei, ja miten sitä tullaan toteuttamaan.

Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että taksiasema/päivystyspaikka vaikuttaa ajoneuvovalinnan logiikkaan matkojen välityksessä. Toisaalta tarjouspyynnön mukaan kohteiden 2 A ja B sekä 3 A ja B osalta asiakkaille on suositeltu tilausjärjestystä ilman, että kunnat olisivat sitoutuneet asiakkaiden tilauskäyttäytymiseen. Tarjouspyynnössä on todettu, että henkilökunta ohjeistetaan tilaamaan kuljetukset ensisijaisesti kohteen edullisimmalta autolta. Kuitenkin tarjouspyynnön liitteessä 1 on ilmoitettu, että autovalinnassa on tilanteita, joissa kaikkia reittejä ei ajeta siinä järjestyksessä, jonka alennusprosentin suuruus tuottaisi, vaan lähtökohtaisesti järjestykseen vaikuttavat liikennöitsijöiden kustannustaso, palvelutaso sekä ajoneuvon asemapaikka ja status. On epäselvää, miten tilattava auto tullaan valitsemaan ja millainen hankinta on todellisuudessa kysymyksessä.

Tarjouspyynnön mukaan ratkaisuperusteena on ollut alin hinta. Kuitenkin tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vertailuperusteet pisteytetään kohderyhmittäin. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska siinä ei ole ilmoitettu selkeästi sitä, millä perusteella hankintapäätös tullaan tekemään.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös perusmaksun soveltamisalueen osalta. Tarjouspyynnön mukaan taksamittarin käytön perusmaksun soveltamisalue on 5 kilometriä. Toisaalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että mittarin käytön tulee tapahtua taksiliikenteen kuluttajahinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti, ja että kilpailuttaminen perustuu aina viimeisimpään vahvistettuun taksaan. Kilpailutukseen sovellettavan taksa-asetuksen mukaan perusmaksun soveltamisalue on ollut 2,5 kilometriä, joten tarjouspyynnön ehdot ovat olleet keskenään ristiriitaiset.

Tarjouspyyntö on myös ollut ristiriitainen sen suhteen, onko tarjouksen voinut jättää yhteenliittymänä. Tarjouspyynnön kohdan 3 "Hankinnan kohde" mukaan yhteenliittymiä ei sallita, mutta tarjouspyynnön liite 2 "Ostoliikenteen ehdot" on sisältänyt määräyksiä koskien yhteenliittymän osakkaiden velvollisuuksien täyttämistä ja mahdollisia vahinkoja.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet epäselviä myös sen osalta, että tarjouspyynnön mukaan ostajalla olisi ajamatta jääneiden kyytien vuoksi oikeus vähentää laskennallinen osuus korvauksesta. Ehdossa ei kuitenkaan ole määritelty sitä, kuka on vastuussa kuljetuksesta usean sopimusautoilijan tilanteessa. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjojen kuljettajaohjeistusta koskeva maininta autoilijan valmiudesta ottaa ajotilauksia vastaan myös illalla, yöllä ja viikonloppuna on ollut epäselvä.

Vastine

Vaatimukset

Mikkelin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut syrjivä. Tarjouspyynnössä on sovellettu Motiva Oy:n julkaisemia suosituksia päästörajojen huomioon ottamisesta kuljetuspalveluiden kilpailutuksessa. Suosituksen mukaan vähimmäisvaatimuksina edellytettäisiin henkilöautoille/tilatakseille Euro 4 -normin mukaista päästövaatimusta sekä linja-autolle Euro 4 -normin päästötasoa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin sovellettu Motivan suositukseen verrattuna löyhempää päästövaatimusta pienoislinja-autojen osalta. Päästörajojen lieventämisellä on pyritty siihen, että tarjoajilla on ollut mahdollisuus tarjota kalustoa laajemmin. Tarjoajien mahdollisuuksia ei siten ole rajoitettu, vaan laajennettu. Kaluston vaatimusten määrittely kuuluu hankintayksikön harkintavallan piiriin, eikä päästörajojen määrittely ole ollut syrjivää.

Myös kaluston ikään liittyvien vaatimusten määrittäminen on kuulunut hankintayksikön harkintavallan piiriin. Henkilöauto ja esteetön tila-auto ovat eri käyttötarkoitukseen tarkoitettuja, joten hankintayksiköllä on ollut oikeus määritellä niille eri hankintakriteerit. Esteettömien tila-autojen investointihinta on usein suurempi, mikä saattaa johtaa pidempään käyttöaikaan. Tämä on haluttu ottaa huomioon tarjouspyynnössä, joten ikävaatimusten määrittäminen ei ole ollut syrjivää.

Myöskään Ula-välityslaitteiden hankkimisen edellyttäminen ei ole ollut tarjoajia syrjivää, koska niiden hankinta- ja käyttökustannukset ovat kohdistuneet kaikkiin tarjoajiin.

MYK:n toiminta-ajan (kello 7–17) ulkopuolinen välitystoiminta tullaan kilpailuttamaan erillisellä hankintamenettelyllä. Tarjouspyynnössä ei ole päätetty välitysjärjestelmän toimintamallia, eikä tämän järjestelmän järjestämistapa ole liittynyt kyseessä olevan taksikilpailutukseen. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu matkojen yhdistelytoiminnan aloittamisesta tarjousaikana. Tarjoajia on pyydetty sitoutumaan yhdistelytoiminnan aloittamiseen sopimusaikana. Toiminnan käynnistymisellä ei ole ollut olennaista vaikutusta tarjoajien asemaan.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä tarjousten valintaperusteen tai hintavertailun suhteen. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut halvin hinta. Jokainen kohderyhmä on pisteytetty halvimman hinnan mukaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinnan alennusprosentin on oletettu olevan yhdeksän. Pääsääntö tarjousvertailussa on ollut se, että sopimustoimittajat valitaan alennusprosentin mukaisessa järjestyksessä, eikä tässä ole asetettu sitovaa kattohintaa. Tarjouspyynnössä on kuvattu myös se, miten taksamittarin käytön perusmaksun soveltamisalue määrittyy.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, miten tarjoajien valinnat tehdään sopimuskaudella. Tarjouspyynnön liitteessä 1 on mainittu, että kohteisiin 1 tarjoavien tulee sitoutua liittymään matkojen yhdistelytoimintaan. Matkojen yhdistelytoiminnan alueella kyytien välittämiseen vaikuttavat liikennöitsijän kustannustaso, palvelutaso, ajoneuvon kulloinenkin sijaintipaikka ja status. Autovalinnassa on tilanteita, jolloin kaikkia reittejä ei tarjota siinä järjestyksessä, jonka alennusprosentin suuruus tuottaisi.

Tarjouspyyntö ei ole ollut muutoinkaan epäselvä. Tarjouspyynnössä on mainittu, että yhteenliittymät eivät ole sallittuja. Yhteenliittymistä on mainittu tarjouspyynnön liitteessä "ostoliikenteen ehdot", joita sovelletaan yleisesti kuljetuspalvelun kilpailutuksissa. Kyseisissä liitteissä voi olla yleisesti laajempiakin ehtoja, jotka eivät liity tarjouskilpailuun ja tarjouspyyntö määrittää sen, millä tasolla yleiset ehdot otetaan huomioon. Myöskään edellä mainitun liitteen kohtaa, joissa on viitattu muun ohella liikennekorvauksen vähentämiseen, ei sovelleta tarjouskilpailussa. Liitteessä on ilmoitettu, että ehtoja noudatetaan ostoliikenteen järjestämisessä, jollei ostoliikennesopimuksessa ole erikseen toisin sovittu. Samoin myöskään tarjouspyynnön kohta, jossa on mainittu tarjoajan valmiudesta ottaa vastaan kyytejä illalla ja yöllä, ei ole ollut epäselvä.

Kuultavien lausunnot

A1-palvelukuljetus Oy, B, Taksibussi B -nimisen toiminimen haltijana, C, Taksi C -nimisen toiminimen haltijana, D, Taksiautoilija D -nimisen toiminimen haltijana, E, Taksibussi E -nimisen toiminimen haltijana, F, Taksi F -nimisen toiminimen haltijana, Kuljetuspalvelu G kommandiittiyhtiö, Kuljetus H Ky, Mikkelin Invataksi Ky, Mikkelin Palvelutaksit Oy, Nina’s Erikoistaksipalvelut Oy, I, PTH Taksi-palvelu -nimisen toiminimen haltijana sekä Taksipalvelu Star Cab Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa asiassa.

Vastaselitys

Valittajat ovat yhteisessä vastaselityksessään muun ohella esittäneet, että tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että tilausten välittäminen matkojen yhdistelykeskuksen aukioloaikojen ulkopuolella tullaan kilpailuttamaan erikseen. Tilausten välitys matkojen yhdistelykeskuksen ulkopuolella vaikuttaa olennaisesti koko hankintaan.

Tarjouspyynnössä olisi tullut mainita, mitä ostoliikenteen ehtoja ei noudateta, jos tarkoituksena on ollut, etteivät ehdot tule kokonaisuutena noudatettaviksi.

Lisäkirjelmät

Valittajat ovat yhteisessä lisävastaselityksessään esittäneet, että Mikkelin kaupunginhallitus on 3.3.2014 kumonnut aiemmat päätöksensä, jotka koskivat matkojenyhdistelytoiminnan hankkimista Kuopion kaupungilta. Mikkelin kaupunginhallituksen päätöksen mukaan matkojen yhdistelytoimintaan liittyvän ohjelmiston hankinnasta tullaan järjestämään tarjouskilpailu. Matkojen välittämistä ja yhdistelemistä koskevan toiminnan järjestämistapa on siten vielä avoin, eikä toimintaa tulla välttämättä järjestämään tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla. Matkojen yhdistelytoiminnan järjestämistä koskevat muutokset muuttavat hankintaa olennaisesti, minkä vuoksi hankintayksikön tulisi järjestää valituksen kohteena olevasta hankinnasta uusi kilpailutus.

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan sopimuskauden 2014 aikana perustetaan matkojen yhdistely- ja välityskeskus ja että tässä hyödynnetään Kuopion kaupungin matkojen yhdistelykeskuksen välitysjärjestelmää. Edelleen tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että matkojen yhdistelytoiminta käynnistyy 1.3.2014, mutta käynnistyminen saattaa viivästyä suunnitellusta päivämäärästä. Matkojen yhdistelytoiminta ei toteudu tarjouspyynnössä mainitulla tavalla, koska Kuopion kaupungin sijasta toiminnan tuottaa Mikkelin kaupunki. Tarjouspyynnön liiteasiakirjoissa kuvattu yhdistelytoiminnan toimintatapa ei ole riippuvainen siitä, kuka välitystoiminnan suorittaa, ja kuvaus on sovellettavissa sekä Kuopion että Mikkelin kaupungin toimintatapaan. Yhdistelytoiminnan siirtäminen Mikkelin kaupungin omaksi toiminnaksi ei ole muuttanut hankinnan luonnetta lainkaan. Lisäksi, toisin kuin tarjouspyynnössä on mainittu, välitystoiminnassa ei käytetä Mobisoft Oy:n järjestelmää. Hankintayksikkö on kilpailuttanut järjestelmätoimittajan ja toimittajaksi on valittu Semel Oy. Ohjelmisto on kilpailutettu sellaisin vaatimusmäärittelyin, joiden mukaan tarjouspyynnön liitteen 1 mukainen toimintakuvaus täyttyy. Valitun järjestelmätoimittajan kustannus autoilijalle kiinteän ajoneuvolaitteen osalta on tarjouspyynnössä arvioidun mukainen. Ohjelmistotoimittajan vaihtuminen ei myöskään vaikuta autoilijoiden kustannuksiin merkittävästi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö ja valittajien tarjous

Mikkelin kaupunki on pyytänyt 14.10.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Mikkelin seudun vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten hankinnasta ajalle 1.1.2014–31.12.2016 sekä mahdolliselle optiovuodelle 1.1.–31.12.2017. Tarjouspyyntö on koskenut Mikkelin matkojen yhdistelykeskuksen käyttöön tulevan kuljetuspalvelun hankintaa joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla.

Hankinta on koskenut yhteensä seitsemää kohdetta. Tarjoukset on tullut jättää kohteittain kohdennettuna. Yhdistelmätarjoukset sekä autoilijoiden tai autojen yhteenliittymät (tarjousyhteenliittymät) eivät ole olleet sallittuja.

Valittajat ovat jättäneet erilliset tarjoukset hankinnan kohteen 1 B osalta, joka on koskenut Mikkelin kaupungin alueelle tarjottavia esteettömiä tila-autoja.

Hankinnan kohteen määrittelemistä koskevista oikeusohjeista

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä mainitun lain 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Energiatehokkuutta ja ympäristövaikutuksia koskevat vaatimukset

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset olisivat olleet energiatehokkuuden ja ympäristövaikutusten osalta syrjiviä, koska pienoislinja-autot ja suuret tilataksit ovat kilpailleet osittain samoista kuljetuksista, mutta niitä koskevat ehdot ovat olleet erilaisia.

Tarjouspyynnön kohdan 9 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" mukaan linja-auton/pienoislinja-auton on energiatehokkuuden osalta tullut täyttää vähintään Euro 2 -luokan vaatimukset. Lisäksi näiden ajoneuvojen energiankulutuksen ja hiilidioksidipäästöjen osalta on edellytetty polttoaineen kulutuksen seurantaa sekä pyrkimystä energiakulutuksen vähentämiseen. Henkilöauton/tilataksin on puolestaan energiatehokkuuden osalta tullut täyttää vähintään Euro 4 -luokan vaatimukset. Näiden ajoneuvojen on tullut energiankulutuksen ja hiilidioksidipäästöjen osalta täyttää energiamerkinnän luokan D vaatimukset.

Linja-autojen ja pienoislinja-autojen energiatehokkuutta ja ympäristövaikutusta koskevat vaatimukset ovat siten olleet henkilöautoja ja tilatakseja lievemmät. Kyseessä ovat toisaalta erilaiset ajoneuvot, jotka tyypillisesti poikkeavat toisistaan esimerkiksi erilainen hankintahinta. Pelkästään se seikka, että mainittuja ajoneuvoja koskevat vaatimukset ovat erilaiset, ei välttämättä merkitse syrjivää tai epätasapuolista kohtelua, vaikka erityyppisillä ajoneuvoilla on voinut tarjota samaa kohdetta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa määritellä erilaisille ajoneuvotyypeille erilaiset energiatehokkuus- ja ympäristövaatimukset. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että kyseessä olevien vaatimusten erilaisuudesta johtuen kilpailutuksessa olisi menestynyt ainoastaan linja-auton tai pienoislinja-auton tarjoajat.

Ajoneuvojen ikään liittyvät vaatimukset

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä asetetut ajoneuvojen ikää koskevat vaatimukset ovat olleet syrjiviä, koska henkilöauto on saanut olla enintään seitsemän vuotta vanha, kun taas esteettömät tila-autot ovat saaneet olla enintään kahdeksan vuotta vanhoja.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaessaan hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistu tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskeva vaatimus samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun.

Tarjouspyynnön kohdan 9 mukaan henkilöauto on saanut olla enintään seitsemän vuotta vanha, kun taas esteettömät tila-autot ovat saaneet olla enintään kahdeksan vuotta vanhoja.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittua yhden vuoden eroa voidaan ajoneuvojen erilainen hankintahinta huomioon ottaen pitää perusteltuna. Vaatimusten erilaisuus ei ole myöskään asettanut tarjoajia perusteettomasti eriarvoiseen asemaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä esteettömien tila-autojen osalta vuotta vanhemmat ajoneuvot kuin tavallisten henkilöautojen osalta.

Tilausvälitystoiminnan vaatimat laitteet ja matkojenyhdistelykeskuksen perustamisen merkitys asiassa

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnön vaatimus Mikkelin Ulataksi Oy:n harjoittaman tilausvälitystoiminnan vaatimien laitteiden hankkimisesta on ollut syrjivä ottaen huomioon, että tämän tilausvälitystoiminnan on ollut tarkoitus koskea vain lyhyttä aikaa, ja se, että osalla tarjoajista on jo valmiiksi ollut Mikkelin Ulataksi Oy:n laitteet. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että matkojen yhdistelytoiminnan järjestämistä koskevat myöhemmin tehdyt muutokset ovat muuttaneet hankintaa olennaisesti, minkä vuoksi hankintayksikön tulisi järjestää uusi kilpailutus.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan taustaa" on muun ohella ilmoitettu, että ennen matkojen yhdistelykeskuksen toiminnan aloittamista kyytien tilaaminen tapahtuu Mikkelin Ulataksi Oy:n välityksellä. Tarjouspyynnön kohdan 9 mukaan tarjouksellaan liikennöitsijät sitoutuvat hankkimaan tarvittavat laitteet. Tarjouspyynnön liitteessä 1 on muun ohella ilmoitettu, että 1.1.2014–28.2.2014 kuljetusten välitysjärjestelmänä on Semel Oy:n ohjelmisto ja että 1.3.2014 alkaen välitystoimintaa hoitaa Kuopion matkojenyhdistelykeskus. Tällöin välitysjärjestelmänä on tarjouspyynnön mukaan Mobisoft Oy:n Mobirouter-ohjelmisto. Kyseessä olevalla liitteellä on muun ohella ollut suunta-antava kustannusarvio MYK-välitystoiminnasta eri eriin eriteltynä.

Hankintayksikkö on sittemmin luopunut matkojen yhdistelytoiminnan hankkimisesta Kuopion kaupungilta, matkojen yhdistelytoiminnan toteuttamisen tapahtuessa Kuopion kaupungin sijasta hankintayksikön toimesta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön liiteasiakirjoissa kuvattu matkojen yhdistelytoiminnan toimintatapa ei ole riippuvainen välitystoiminnan suorittajasta ja että kuvaus on sovellettavissa sekä Kuopion että Mikkelin kaupungin toimintatapaan. Hankintayksikkö on edelleen selvittänyt, että toisin kuin tarjouspyynnössä on mainittu, välitystoiminnassa ei käytetä Mobisoft Oy:n järjestelmää, vaan toista järjestelmää. Hankintayksikön mukaan tästä huolimatta tarjouspyynnössä kuvattu vaatimusmäärittely säilyy ja lisäksi ohjelmistotoimittajan vaihtuminen ei hankintayksikön mukaan vaikuta tarjoajien kustannuksiin merkittävästi.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaessaan hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, kunhan se kohtelee hankintamenettelyyn osallistuvia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Valittajien esittämällä tavalla vaatimusta siitä, että tarjoajan on ainoastaan lähtökohtaisesti kahden kuukauden ajaksi tullut liittyä yhteen järjestelmään ja tämän jälkeen tullut siirtyä toiseen, voidaan sinänsä pitää tarjoajalle kustannuksia aiheuttavana, jos kyseessä oleva tarjoajalla ei ole ollut valmiiksi tarjouspyynnön edellyttämiä Mikkelin Ulataksi Oy:n laitteita. Hankintayksikön asettama vaatimus välitysjärjestelmään liittymisestä on toisaalta ollut sinänsä perusteltu hankinnan kohteen kannalta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus kehittää toimintaansa siten, että se kuljetuksia koskevan sopimuskauden aikana vaihtaa tilausjärjestelmää objektiivisesti asetettujen tarpeidensa mukaisesti. Eri järjestelmät ja tuleva siirtymisprosessi on myös kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa ja vaatimukset ovat koskeneet kaikkia tarjoajia yhtäläisesti. Asiassa ei ole ilmennyt, että sanottu vaatimus olisi erityisesti syrjinyt jotakin tiettyä tarjoajaa.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön edellä selostettua menettelyä ei voida pitää valittajien esittämällä tavalla virheellisenä.

Tarjouspyyntömenettelyn jälkeen matkojen yhdistelytoiminnan järjestämisessä on sittemmin tapahtunut valittajien viittaamalla tavalla muutoksia. Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan välitystoiminnan tekninen toteuttaminen, tapahtuneista muutoksista huolimatta, vastaa kuitenkin edelleen tarjouspyynnössä kuvattua menettelyä. Asiassa esitetyn mukaan myöskään järjestelmän kustannustaso ei merkittävällä tavalla muutu tarjouspyynnössä kuvatusta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankinta ei ole muuttunut sillä tavalla, että hankintayksikön olisi tästä syystä tullut kilpailuttaa hankinta uudelleen.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteitä liittyen kyytien järjestämiseen sinä aikana kuin matkojen yhdistelykeskus ei ole auki, markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteessä 1 on ilmoitettu, että palveluaika on kello 7–17 arkisin maanantaista perjantaihin. Muina aikoina matkat tilataan liitteellä ilmoitetun perusteella päivystävältä sopimusautoilijalta. Kyseisen liitteen mukaan tilaaja neuvottelee päivystykseen halukkaiden sopimusautoilijoiden kanssa tilausjärjestelyistä. Hankintayksikkö on sittemmin selvittänyt, että myös tämä toiminta tullaan kilpailuttamaan erikseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoajan järjestävän päivystystä eikä sitä ole pisteytetty. Kyse on ollut tältä osin tarjoajien vapaaehtoisesta sitoutumisesta päivystykseen. Ehdolla ei ole siten ollut merkitystä valittajien tarjouskilpailussa menestymisen kannalta.

Yhteenliittymien hyväksyminen

Valittajat ovat valituksessaan esittäneet, että tarjouspyyntöasiakirjojen valossa on ollut epäselvää, ovatko yhdistelmätarjoukset olleet sallittuja.

Hankintailmoituksen mukaan yhdistelmätarjouksia ei ole hyväksytty ja tarjouksissa on edellytetty yksittäisten autojen tarjouksia. Myös tarjouspyynnön kohdassa 3 "Hankinnan kohde" on muun ohella ilmoitettu, että tarjousyhteenliittymien tarjouksia ei sallita.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Ostoliikenteen ehdot" on muun ohella ilmoitettu, että ehdot otetaan osaksi erikseen tehtävää ostoliikennesopimusta. Liitteen mukaan ehtoja noudatetaan ostoliikenteen järjestämisessä, jollei ostoliikennesopimuksessa ole toisin sovittu.

Edellä mainitun liitteen kohdassa 4 on mainittu muun ohella yhteenliittymien osakkaiden vastuusta. Kyseisen liitteen kohdassa 8 on lisäksi ollut määräyksiä liikennöintikorvauksen vähentämisestä, pidättämisestä ja kuittauksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on selvästi ja yksiselitteisesti ilmoitettu, että tarjousyhteenliittymiä ei hyväksytä. Asiaa ei sanotulta osin anna aihetta arvioida toisin se seikka, että tarjouspyynnön liitteessä on ollut ehtoja, jotka ovat liittyneet yhteenliittymien osakkaiden vastuunjakoon. Alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle on tarjouspyyntöasiakirjojen kokonaisuuden perusteella täytynyt siten olla selvää, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousyhteenliittymien tarjouksia ei ole hyväksytty.

Hankintalain 61 §:n 1 momentin mukaan toimittajat saavat tehdä tarjouksia tai ilmoittautua ehdokkaaksi ryhmittymänä. Hankintayksikkö ei saa edellyttää ehdokkaiden tai tarjoajien ryhmittymältä tiettyä oikeudellista muotoa tarjouksen tai osallistumispyynnön tekemistä varten. Ryhmittymältä voidaan kuitenkin edellyttää tiettyä oikeudellista muotoa sopimusaikana, jos se on tarpeen hankintasopimuksen asianmukaiseksi toteuttamiseksi.

Edellä mainittua säännöstä koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 104) mukaan tarjoajilla on oikeus muodostaa ryhmittymiä tarjouksen tekemiseksi. Hankintayksikkö ei voi edellyttää ryhmittymiltä tiettyä oikeudellista muotoa osallistumishakemuksen tai tarjouksen tekohetkellä. Ryhmittymältä voidaan kuitenkin vaatia tietty oikeudellinen muoto hankintasopimusta tehtäessä, jos se on tarpeen sopimuksen asianmukaiseksi toteuttamiseksi. Siten hankinnan sitä edellyttäessä, hankintayksikkö voi edellyttää ryhmittymän toimivan esimerkiksi osakeyhtiönä taloudellisiin ja oikeudellisiin velvoitteisiin ja vastuisiin liittyvien tekijöiden vuoksi.

Hankintalain mukaan tarjoajilla on siten oikeus ryhmittymien tai yhteenliittymien muodostamiseen tarjouksen tekemiseksi. Kieltäessään tarjousyhteenliittymien muodostamisen hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä hankintayksikön on näin ollen katsottava menetelleen hankinnassaan sanotulta osin virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankinnan kohteen 1B osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Mikkelin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten hankinnan kohteen 1B "Esteettömät tila-autot" osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tuotantolautakunnan 11.12.2013 tekemän hankintapäätöksen § 129 siltä osin kuin se koskee hankinnan kohdetta 1B. Markkinaoikeus kieltää Mikkelin kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.