MAO:464/15

ASIAN TAUSTA

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) hallitus on 28.10.2014 tekemällään suorahankintapäätöksellä § 125 päättänyt hankkia potilastieto-järjestelmän anestesiatietojärjestelmälaajennuksen oheispalveluineen suorahankintana Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä.

Suorahankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 194.700 euroa.

Suorahankintapäätös on hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

GE Healthcare Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan suorahankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.164 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on hankkinut muutoksenhaun kohteena olevalla suorahankintapäätöksellä Antti-anestesiatietojärjestelmän lisätilauksena sen käyttämään Esko-potilaskertomusjärjestelmään. Suorahankintapäätöksessä ei ole määritelty suorahankinnan sopimuskautta. Näin ollen edellä mainittu suorahankinta on ollut hankintasäännösten vastainen sillä perusteella, ettei sopimuksen voimassaoloaikaa ole julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 28 §:n 1 momentin mukaisesti rajoitettu kolmeen vuoteen.

Lisäksi hankintayksikkö on tehnyt alkuperäistä Esko-potilaskertomusjärjestelmää koskeneen hankintasopimuksen jo huomattavasti aikaisemmin kuin kolme vuotta sitten. Suorahankinta on siten hankintalain 28 §:n 1 momentin vastainen myös siitä syystä, että se on tehty yli kolme vuotta alkuperäisen hankintasopimuksen jälkeen.

Kyseinen suorahankinta ei myöskään täytä edellytystä, jonka mukaan toimittajan vaihtaminen johtaisi teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisen materiaalin hankkimiseen, mikä aiheuttaisi yhteensopimattomuutta tai suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Esimerkiksi valittaja kykenee toimittamaan hankintayksikölle integroidun anestesiatietojärjestelmän aiheuttamatta yhteen-sopimattomuutta tai suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä tai kunnossapidossa.

Vastine

Vaatimukset

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen, jättää valittajan tehottomuusseuraamusta ja seuraamusmaksua koskevat vaatimukset tutkimatta ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Lisähankinnan kohteena oleva Antti-anestesiatietojärjestelmä on laajennusosio aiemmin Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä hankittuun Esko-potilaskertomusjärjestelmään.

Koska Antti-anestesiatietojärjestelmän ja sen ylläpidon hankinta on katsottava palveluksi, ei hankintalain 28 §:n 1 momentin mukaisia suorahankintaedellytyksiä sovelleta.

Hankintayksikkö on tehnyt suorahankinnan hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisesti. Kysymys on ollut alkuperäiseen Esko-potilaskertomusjärjestelmää koskevaan hankintasopimukseen sisältymättömästä palvelusta, joka on hankittu alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun toteuttamiseksi sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Lisäpalvelujen kokonaisarvo on alle 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Anestesiatietojärjestelmän laajennustarvetta ei ole osattu ennakoida ja sisällyttää hankintasopimukseen kymmenen vuotta sitten Esko-potilaskertomusjärjestelmää hankittaessa, sillä tällöin on ollut käytössä valittajan toimittama anestesiatietojärjestelmä. Viimeksi mainittu järjestelmä on sittemmin vanhentunut ja sen ylläpitotuki on päättynyt. Kyseiset toiminnot ovat kuitenkin edelleen ehdottoman välttämättömiä hankintayksikölle.

Antti-anestesiatietojärjestelmä on kiinteä osa Esko-potilaskertomusjärjestelmää, eikä lisäpalvelua voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Antti-anestesiatietojärjestelmän tasoista liittymää Esko-potilaskertomusjärjestelmän lääkehoito-osion kanssa ei ole mahdollista toteuttaa erilliseen järjestelmään, vaan se jouduttaisiin toteuttamaan muulla ratkaisulla, joka aiheuttaisi hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Yhtä tehokasta lisäpalvelua ei myöskään ole mahdollista toteuttaa erillisellä järjestelmällä. Erillisratkaisu johtaisi päällekkäisiin investointeihin.

Hankintayksikön ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välille on syntynyt sitova sopimus 30.10.2014, kun hankintayksikkö on toimittanut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle päätöksensä tilata Antti-anestesiatietojärjestelmä ja valtuuttanut näin Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ryhtymään tarjouksensa mukaisiin töihin. Suorahankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla hankinnan kokonaisarvo on 194.700 euroa, eli alle EU-kynnysarvon.

Tehottomuusseuraamusta ei voida määrätä, koska nyt kysymyksessä olevan hankinnan arvo on alittanut EU-kynnysarvon. Toiseksi, koska tehottomuusseuraamus voi koskea vain sellaisia sopimusvelvoitteita, jotka ovat markkinaoikeuden päätöksen antamishetkellä täyttämättä, sopimusta ei voida määrätä tehottomaksi myöskään siitä syystä, että sopimusvelvoitteet täyttyvät ylläpito- ja tukisopimusta lukuun ottamatta toukokuussa 2015. Anestesiatietojärjestelmän ylläpito- ja tukisopimus tulee voimaan, kun hankintayksikkö on hyväksynyt tuotteen käyttöön otettavaksi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että suorahankinnan kohteena oleva anestesiatietojärjestelmä on tullut luokitella hankinnan yhteisen hankintanimikkeistön mukaisella CPV-koodilla "Leikkaussalien hallintajärjestelmä" 48814300-0. Kyseessä on tavarahankinta, johon ei sovelleta hankintalain 28 §:n 2 momenttia.

Edellytykset suorahankinnalle eivät kuitenkaan täyty myöskään siinä tapauksessa, että kysymyksessä vastoin valittajan käsitystä olisi palveluhankinta. Suorahankinnan edellytyksenä olevaan ennalta-arvaamattomuuteen ei voida vedota vasta kymmenen vuoden kuluttua. On myös selvää, että hankintayksikön kymmenen vuotta sitten hankkimaa järjestelmää ei ole alun perin määritelty siten, että siihen sisältyy anestesiatietojärjestelmä.

Hankintasäännösten mukaan hankinta on kilpailutettava, jos hankinta toteutetaan erillisinä osina ja eri osien ennakoitu kokonaisarvo ylittää EU-kynnysarvon. Suorahankintapäätöksestä ei ilmene, että hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo olisi 194.700 euroa, vaan siinä on ilmoitettu, että hankinnan kokonaiskustannusarvio on vuosien 2014–2015 talousarviossa 300.000 euroa. Suorahankinnan kokonaisarvo on tämän perusteella ylittänyt EU-kynnysarvon.

Suorahankintapäätöksessä ei ole myöskään todettu ylläpidon sopimuskautta. Hankintalain 19 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä sopimuksen ennakoitua kuukausiarvoa kerrattuna luvulla 48. Näin ollen jo anestesiatietojärjestelmän ennakoitu arvo 211.700 euroa on ylittänyt EU-kynnysarvon.

Hankintayksikön esitys siitä, että sitova sopimus on syntynyt, kun Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjous on suorahankintapäätöksellä hyväksytty, on hankintasäännösten vastainen. Hankintasopimus syntyy hankintalain 76 §:n mukaan kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella.

Hankintayksikkö on tehnyt kirjallisen ylläpito- ja tukisopimuksen vasta 4.2.2015, eli huomattavasti sen jälkeen, kun asia on tullut markkinaoikeudessa vireille. Hankintayksikkö on siten toiminut hankintalain 90 §:n 1 momentin vastaisesti, kun se on tehnyt hankintasopimuksen sen jälkeen, kun asia on saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisäkirjelmissään 20.3.2015 ja 23.4.2015 muun ohella esittänyt, että suorahankinta on ollut tarkoitus tehdä ylläpidon osalta kolmeksi vuodeksi. Tämä käy ilmi myöhemmin allekirjoitetusta ylläpitoa koskevasta sopimuksesta. Hankinnan arvo on siten jäänyt alle EU-kynnysarvon.

Suorahankintapäätöksessä mainittu 300.000 euron suuruinen talousarvio on koskenut anestesiatietojärjestelmän lisäksi muita hankintoja. Sanottu maininta ei osoita, että kaikki talousarvioon sisältyneet hankinnat liittyisivät nyt kysymyksessä olevaan hankintakokonaisuuteen.

Kysymyksessä oleva ohjelmisto on asennettu testikäyttöön ja koulutukset ovat käynnissä. Käyttöönotto tapahtuu toukokuussa 2015 viikolla 21.

Esko-potilaskertomusjärjestelmän vuosimaksu on 220.000 euroa ja Antti-anestesiatietojärjestelmän vuosimaksu lisäksi 17.000 euroa, eli seitsemän prosenttia ensin mainitusta.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta esittänyt 15.5.2015 markkinaoikeuteen toimittamassaan lausumassa, että sopimusvelvoitteet on täytetty ylläpito- ja tukisopimusta lukuun ottamatta. Tietojärjestelmien elinkaari on yleensä pitkä ja järjestelmiä kehitetään tarpeen mukaan koko elinkaaren ajan. Yleensä tietojärjestelmien laajennukset tai toiminnallisuudet ovat sellaisia, että niitä eivät voi toimittaa muut kuin alkuperäinen järjestelmätoimittaja. Valittajan toimittama anestesiatietojärjestelmä ei ole käytössä Esko-potilaskertomusjärjestelmää käyttävissä sairaaloissa, eikä valittajalla ole näyttöä toimivasta integraatiosta Esko-potilaskertomusjärjestelmään.

Valittaja on lisäkirjelmässään 21.5.2015 muun ohella esittänyt, ettei hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa voida arvioida sellaisen sopimuksen perusteella, jonka hankintayksikkö on tehnyt vasta asian tultua vireille markkinaoikeudessa ja hankintayksikön saatua tiedon valituksen perusteista.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta esittänyt 27.5.2015 markkinaoikeuteen toimittamassaan lausumassa, että Antti-anestesiatietojärjestelmän ylläpitoa ja tukea voi tarjota organisaatio, joka tuntee järjestelmän toiminnan riittävällä tasolla. Antti-anestesiatietojärjestelmä on Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valmistama ja omistama tuote ja kaikki järjestelmään liittyvä osaaminen on sen hallussa. Toista vastaavaa organisaatiota, joka tuntisi Antti-anestesiatietojärjestelmän toiminnan riittävällä tasolla, ei ole.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettely

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 28.10.2014 tekemällään suorahankintapäätöksellä § 125 hankkinut Antti-anestesiatietojärjestelmän suorahankintana, eli ilman kilpailutusta, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä. Suorahankintapäätöksessä on todettu, että Antti-anestesiatietojärjestelmä hankitaan tarjouksen mukaisesti 143.700 euron yhteishinnalla ja siten, että vuotuinen ylläpitomaksu on 17.000 euroa. Suorahankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta.

Hankinnan kohteena olevaa Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin leikkaus- ja anestesiaosaston käyttöön tulevaa anestesiatietojärjestelmää käytetään suorahankintapäätöksen mukaan toimenpidepotilaiden anestesian suunnitteluun, anestesian aikaisten tapahtumien kirjaamiseen ja dokumentointiin sekä potilaiden jälkivalvontaan heräämössä. Suorahankintapäätöksessä on todettu, että hankintayksikön käytössä olevasta GE ARK anestesiatietojärjestelmästä, joka on hankittu vuonna 1998, on luovuttava, koska se on vanhentunut ja sen ylläpitotuki on loppunut.

Suorahankintapäätöksessä on todettu, että hankintayksikön käytössä on Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ylläpitämä Esko-potilaskertomusjärjestelmä. Suorahankintapäätöksen mukaan Antti-anestesiatietojärjestelmä on Esko-potilaskertomusjärjestelmän laajennus, joka mahdollistaa anestesian kannalta tärkeiden tietojen dokumentoinnin anestesiakertomuksen muodossa. Anestesiakertomukset tallentuvat Esko-potilaskertomusjärjestelmän yhdeksi välilehdeksi ja ovat sieltä luettavissa sähköisessä muodossa. Antti-anestesiatietojärjestelmä on myös integroitu Esko-potilaskertomusjärjestelmän lääkehoito-osion kanssa niin, että lääkemääräykset ja antokirjaukset sekä interaktiotarkistukset käyttävät samaa lääkehoito-osiota koko anestesiatapahtuman läpi.

Suorahankintapäätöksessä on ilmoitettu, että anestesia- ja leikkausosaston tiloihin joudutaan lisäämään tietoliikenneyhteyksiä, hankkimaan PCD Gateway ohjelmisto sekä uusimaan salien laitteistoa EU-normien mukaisiin Medical PC -laitteisiin. Näiden hankinta ei päätöksen mukaan sisälly Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän väliseen sopimukseen, vaan ne on hankittava muilta toimijoilta.

Lisäksi suorahankintapäätöksessä on todettu, että anestesiatietojärjestelmän hankkimiseen ja siihen liittyviin muihin hankintoihin on varauduttu vuosien 2014–2015 talousarvioissa ja että hankinnan kokonaiskustannusarvio on noin 300.000 euroa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriin kuntayhtymän välille on syntynyt Antti-anestesiatietojärjestelmän toimittamisesta sitova sopimus 30.10.2014, jolloin hankintayksikkö on toimittanut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle päätöksensä tilata Antti-anestesiatietojärjestelmä ja se on valtuuttanut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ryhtymään tarjouksensa mukaisiin töihin. Antti-anestesiatietojärjestelmä on esitetyn selvityksen perusteella toimitettu hankintayksikölle toukokuussa 2015. Hankintayksikkö ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat asian tultua markkinaoikeudessa vireille allekirjoittaneet 4.2.2015 Antti-anestesiatietojärjestelmän ylläpito- ja tukisopimuksen. Sopimuksen mukaan se tulee voimaan hankintayksikön hyväksyessä Antti-anestesiatietojärjestelmän käyttöönotettavaksi ja se on voimassa kolme vuotta hyväksymistä seuraavan kuukauden alusta alkaen.

Hankinnan ennakoitu arvo

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää hankintalain 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon tai 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin 4 luvussa säädetään.

Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintalain 19 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48. Pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 70) mukaan toistaiseksi tai määrittelemättömän ajan voimassa olevien hankintojen osalta sopimuksen ennakoidun arvon laskennassa tulee käyttää sopimuksen kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48, jolloin huomioon otetuiksi tulevat neljän vuoden aikana tapahtuvat korvaukset.

Hankintayksikkö on esittänyt kysymyksessä olevan suorahankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi arvoksi Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjouksen ja suorahankintapäätöksen jälkeen tehdyn kolmivuotisen ylläpitosopimuksen perusteella 194.700 euroa. Hankintayksikön mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ei siten ole ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista vuodelle 2014 vahvistettua tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvoa 207.000 euroa.

Hankintayksikön hankinnan ennakoidusta arvosta esittämä arvio on edellä todetun mukaisesti perustunut vain yhden tarjoajan anestesiatietojärjestelmästä sekä sen ylläpidosta antamaan tarjoukseen ja ylläpitosopimuksen osalta hankintayksikön vasta asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana määrittelemään sopimuskauden kestoon. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka perusteella olisi todettavissa, että hankintayksikön tarkoituksena olisi jo suorahankintamenettelyä aloitettaessa ollut tehdä järjestelmän ylläpidosta kolmen vuoden sopimus. Ylläpitoa koskevan sopimuskauden kesto on ollut suorahankintapäätöksessä määrittelemätön, eikä sopimuskauden pituutta ole määritelty myöskään Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintayksikölle tekemässä tarjouksessa. Todettu huomioon ottaen hankinnan ennakoidun arvon laskennassa on suorahankintamenettelyä aloitettaessa tullut ylläpidon osalta ottaa huomioon ylläpitosopimuksesta neljän vuoden aikana hankintayksikölle maksettavat korvaukset.

Suorahankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo olisi Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjouksen perusteella ja neljän vuoden ylläpidolla laskettuna 211.700 euroa, joka ylittää tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon 207.000 euroa. Myös suorahankintapäätökseen kirjattu arvio hankinnan noin 300.000 euron kokonaiskustannusarviosta tukee huonosti hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämää käsitystä siitä, että se olisi hankintamenettelyä aloittaessaan voinut perustellusti lähteä siitä, että hankintalain 17 §:n mukaisesti laskettava hankinnan ennakoitu kokonaisarvo alittaa EU-kynnysarvon 207.000 euroa.

Edellä todetun perusteella hankinnan ennakoidun arvonlisäverottoman kokonaisarvon on katsottava ylittäneen hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon.

Hankinnan laji

Tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan hankintalain 5 §:n 3 kohdan mukaan muuta kuin rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta. Tavarahankintasopimuksen kohteena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä. Tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- ja asennustöitä.

Palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan hankintalain 5 §:n 4 kohdan mukaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Palveluhankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on palvelujen ohella tavaroita, jos palvelujen arvo on suurempi kuin tavaroiden arvo.

Valittaja on esittänyt, että kysymyksessä oleva anestesiatietojärjestelmän ja sen ylläpidon hankinta olisi tavarahankinta, kun taas hankintayksikkö on pitänyt sitä palveluhankintana. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kyseessä olevasta hankinnasta hankintayksikölle tekemä tarjous on sisältänyt rajoittamattoman lisenssin Antti-anestesiatietojärjestelmän käyttöön järjestelmän asennuksineen, käyttöönoton ja koulutukset, ylläpidon, tuen ja huollon sekä sovellusmuutokset ja integraatiot. Suurin osa hankinnan kokonaiskustannuksista on kyseisen tarjouksen perusteella koskenut järjestelmään liittyviä palveluja. Mainitun seikan huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintakokonaisuutta on lähtökohtaisesti arvioitava liitteen A mukaisena EU-kynnysarvon ylittävänä palveluhankintana.

Suorahankinnan hankintasäännösten mukaisuuden arviointi

Hankintalain 24 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Neuvottelumenettelyä, suorahankintaa, kilpailullista neuvottelumenettelyä ja puitejärjestelyä voidaan käyttää 25–32 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 28 §:ssä säädetään suorahankinnoista lisätilauksissa. Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen ja sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Lisätilauksia koskevien suorahankintojen edellytykset on ilmoitettu hankintalain 28 §:ssä tyhjentävästi.

Myös Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kilpailuvelvoitteesta poikkeamista koskevia säännöksiä on tulkittava suppeasti ja että sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että olosuhteet, joiden johdosta poikkeus on perusteltu, todella ovat olemassa (ks. vastaavasti esim. tuomio komissio v. Saksa, C-20/01 ja C-28/01, EU:C:2003:220, 58 kohta, tuomio komissio v. Kreikka, C-250/07, EU:C:2009:338, 34 ja 35 kohta ja tuomio komissio v. Kreikka, C-601/10, EU:C:2011:709, 32 kohta).

Hankintayksikkö on esittänyt suorahankinnan perusteeksi sen, ettei anestesiatietojärjestelmän laajennustarvetta ole osattu ennakoida Esko-potilaskertomusjärjestelmää hankittaessa kymmenen vuotta sitten, sillä tällöin on ollut käytössä valittajan toimittama anestesiatietojärjestelmä, joka sittemmin on vanhentunut ja jonka ylläpitotuki päättynyt. Lisäksi hankintayksikkö on katsonut, ettei Antti-anestesiatietojärjestelmän tasoista ja yhtä tehokasta järjestelmää ole mahdollista toteuttaa erillisellä järjestelmällä, vaan järjestelmien erillisyys aiheuttaisi hankintayksikölle huomattavaa haittaa ja johtaisi päällekkäisiin investointeihin.

Markkinaoikeus katsoo, ettei sitä ole pidettävä hankintayksikön kannalta ennalta arvaamattomana seikkana, että hankintayksikön alkuperäisen Esko-potilaskertomusjärjestelmän hankintahetkellä käyttämä anestesiatietojärjestelmä vanhentuu useiden vuosien käytön jälkeen ja että anestesiatietojärjestelmä joudutaan tästä syystä uusimaan. Näin ollen suorahankinnan kohteena ollutta anestesiajärjestelmää koskeneen hankintatarpeen ei voida katsoa johtuneen hankintalain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetuista ennalta arvaamattomista syistä, eikä asiassa ole jo tällä perusteella voitu soveltaa hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaista suorahankintaperustetta.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Antti-anestesiatietojärjestelmä on myöhemmin kehitetty laajennusosio hankintayksikön noin kymmenen vuotta aiemmin hankkimaan Esko-potilaskertomusjärjestelmään. Hankintayksikkö on ennen Antti-anestesiatietojärjestelmän hankintaa vuodesta 1998 lähtien käyttänyt valittajan toimittamaa anestesiatietojärjestelmää Esko-potilaskertomusjärjestelmän rinnalla. Edellä kerrotuista seikoista johtuen on selvää, että anestesiatietojärjestelmälaajennus voidaan teknisesti ja taloudellisesti erottaa hankintayksikön käyttämästä Esko-potilaskertomusjärjestelmästä. Järjestelmien tähänastinen erillisyys huomioon ottaen hankintayksikön esittämien perustelujen ei voida myöskään katsoa osoittavan, että hankintayksikölle aiheutuisi hankintalain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavoin huomattavaa haittaa pääsopimuksen ja lisäpalvelun erottamisesta.

Kun Esko-potilaskertomusjärjestelmään ei alun perin ole sisältynyt anestesiatietojärjestelmäosiota, sellaisen myöhempi liittäminen Esko-potilaskertomusjärjestelmään ei myöskään ole ollut hankintalain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ehdottoman välttämätöntä nimenomaan alkuperäisen, eli Esko-potilaskertomusjärjestelmää koskevan sopimuksen loppuunsaattamiseksi sellaisena kuin Esko-potilaskertomusjärjestelmä alun perin on ollut määritelty.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, etteivät hankintayksikön suorahankinnalle esittämät perusteet ole täyttäneet myöskään hankintalain 28 §:n 1 momentin mukaisia tavarahankintojen lisätilauksia koskevia suorahankintaperusteita, kun otetaan huomioon, että kyseessä oleva Esko-potilaskertomusjärjestelmän laajennuksena tehty suorahankinta on esitetyn selvityksen perusteella päätetty tehdä vasta noin kymmenen vuotta alkuperäisen Esko-potilaskertomusjärjestelmän hankkimisen jälkeen ja mainitun säännöksen nojalla alkuperäisten ja uudistettavien sopimusten voimassaoloaika voi pääsääntöisesti olla enintään kolme vuotta. Hankintayksikkö ei ole pystynyt muutenkaan mainitun säännöksen mukaisesti asiassa osoittamaan, että toimittajan vaihtaminen johtaisi teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisen materiaalin hankkimiseen, mikä aiheuttaisi yhteensopimattomuutta tai suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankinnalle ole ollut hankintalain mukaisia edellytyksiä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tekemän suorahankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi:
1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Säännöksen 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä. Markkinaoikeus voi näitä seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus voidaan määrätä vain lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.

Hankintalain 94 §:n 2 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 68 ja 69) mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdan seuraamus voidaan määrätä vain 95–98 §:ssä näistä seuraamuksista ehdotettujen edellytysten täyttyessä. Markkinaoikeudella on lainsäädännön puitteissa kuitenkin harkintavaltaa seuraamusten määräämisessä.

Hankintalain 99 §:n 2 momentin mukaan määrätessään hankintalaissa tarkoitetuista seuraamuksista markkinaoikeuden on otettava huomioon, että seuraamusten yhteisvaikutus ei saa muodostua hankintayksikön tai sen sopimuspuolen kannalta kohtuuttomaksi.

Hankintalain 99 §:n 2 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 74) mukaan säännöksessä ei määritellä tarkemmin, mitä seuraamusten kohtuuttomuudella tarkoitetaan. Seuraamusten taloudellinen luonne huomioon ottaen kysymys on lähinnä seuraamusten taloudellisten vaikutusten yhteisvaikutuksellisesta kohtuuttomuudesta suhteessa hankintayksikön tai sen sopimusosapuolen taloudelliseen kantokykyyn tai toimintaedellytyksiin muutoin. Esitöiden mukaan havaitessaan kohtuuttomuuden markkinaoikeuden tulee ottaa se huomioon myös oma-aloitteisesti.

Suorahankintapäätös on asiassa esitetyn selvityksen perusteella pantu täytäntöön ja suorahankinnan kohteena ollut anestesiatietojärjestelmä on otettu käyttöön toukokuussa 2015.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät enää ole markkinaoikeuden käytettävissä. Näin ollen asiassa jäävät arvioitaviksi valittajan seuraamusvaatimuksista tehottomuusseuraamuksen ja seuraamusmaksun määräämistä koskevat vaatimukset.

Tehottomuusseuraamus

Tehottomuusseuraamuksesta säädetään hankintalain 96 §:ssä, jonka 1 momentin 1 kohdan mukaan markkinaoikeus voi todeta hankintasopimuksen tehottomaksi muun ohella, jos hankintayksikkö on tehnyt suorahankinnan ilman hankintalaissa mainittua perustetta eikä suorahankinnassa ole menetelty lain 79 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Pykälän 4 momentin mukaan markkinaoikeus määrää, mitä sopimuksen velvoitteita tehottomuusseuraamus koskee. Tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 71) mukaan markkinaoikeus ei voi todeta hankintasopimusta tehottomaksi, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi lain 79 §:n mukaisen suorahankintaa koskevan hankintailmoituksen ja noudattanut 14 päivän määräaikaa ennen hankintasopimuksen tekemistä. Ilmoitusmenettelyä käyttämällä hankintayksikkö voi varmistaa, että hankintasopimuksen sitovuuteen ei voida muutoksenhaulla puuttua. Edelleen esitöistä ilmenee, että jos hankintasopimus todetaan tehottomaksi, käytännössä vaikutuksettomaksi muuttuva hankintapäätös voidaan kumota.

Kysymyksessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta, jonka osalta voidaan hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaisesti määrätä tehottomuusseuraamus. Koska hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tehdessään hankintasäännösten vastaisen suorahankinnan, josta ei ole toimitettu julkaistavaksi hankintalain 79 §:ssä tarkoitetulla tavalla suorahankintaa koskevaa ilmoitusta, asiassa on hankintalain 96 §:n mukaisesti mahdollista määrätä tehottomuusseuraamus siltä osin kuin hankintaa koskevat sopimusvelvoitteet ovat vielä täyttämättä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan suorahankinnan kohteena ollut anestesiatietojärjestelmä on jo otettu käyttöön. Tehottomuusseuraamuksen määrääminen ei siten ole asiassa kyseisen järjestelmätoimituksen osalta mahdollista. Tehottomuusseuraamus on sen sijaan lähtökohtaisesti mahdollinen siltä osin kuin hankintayksikkö ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat allekirjoittaneet asiassa järjestelmää koskevan kolmivuotisen ylläpito- ja tukisopimuksen.

Tehottomuusseuraamuksen määräämättä jättämisestä on säädetty hankintalain 97 §:ssä. Pykälän mukaan markkinaoikeus voi hankintalain 96 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa jättää määräämättä tehottomuusseuraamuksen yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Sopimukseen suoranaisesti liittyviä taloudellisia etuja voidaan pitää pakottavina syinä vain, jos sopimuksen tehottomuudella olisi poikkeuksellisesti kohtuuttomia seurauksia.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 72) mukaan markkinaoikeuden on tutkittava kaikki olennaiset näkökohdat voidakseen todeta, onko sopimuksen vaikutukset pidettävä voimassa yleiseen etuun liittyvistä syistä. Tällaisia poikkeustilanteita voivat olla esimerkiksi kansanterveyden vaarantumiseen liittyvät uhkatilanteet. Pykälässä yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä on tarkoitettu ensisijaisesti muita kuin hankintasopimuksen osapuolten taloudellisia etuja. Tällaiset suoraan sopimukseen liittyvät taloudelliset edut, kuten tehottomaksi toteamisesta osapuolille syntyvät kustannukset, voivat olla yleisen edun mukaisia vain sellaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa kustannukset ovat kohtuuttomia.

Antti-anestesiatietojärjestelmää koskevan ylläpito- ja tukisopimuksen tarkoituksena on leikkaus- ja anestesiaosaston käyttöön jo toimitetun anestesiatietojärjestelmän toimintaedellytysten säilyttäminen ja turvaaminen. Mainitun seikan ja hankintalain 99 §:n 2 momentin säännöksessä seuraamusten yhteisvaikutuksesta sanotun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisen ylläpito- ja tukisopimuksen vaikutukset on pidettävä yleiseen etuun liittyvistä syistä voimassa. Markkinaoikeus jättää näin ollen tehottomuusseuraamuksen yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä määräämättä.

Seuraamusmaksu

Hankintalain 98 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun muun ohella, jos markkinaoikeus ei ole yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä 97 §:n mukaisesti määrännyt hankintasopimuksen tehottomuusseuraamusta. Hankintalain 98 §:n 5 momentin mukaan markkinaoikeuden on seuraamusta määrätessään otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Markkinaoikeus on edellä todetulla tavalla jättänyt tehottomuusseuraamuksen määräämättä yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Hankintayksikkö on kuitenkin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, joten asiassa on tehokkaan oikeussuojan ja hankintalainsäädännön tavoitteiden toteutuminen huomioon ottaen määrättävä seuraamusmaksu. Kun otetaan huomioon myös hankintayksikön virheiden laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo, markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 15.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 15.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan GE Healthcare Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.164 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen nojalla.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Teija Kotro.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.