MAO:606/15

ASIAN TAUSTA

Maaseutuvirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelun tuottamista koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2020.

Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Scanline Oy:n sisältökokonaisuuksia "Ympäristö", "Kasvinsuojelu ja kasvintuotantotilojen elintarvike- ja rehuhygienia" sekä "Luonnonmukainen tuotanto, kasvintuotanto" koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 34.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 23.2.2015 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon sisältökokonaisuuksien "Ympäristö", "Kasvinsuojelu ja kasvintuotantotilojen elintarvike- ja rehuhygienia", "Energia" sekä "Luonnonmukainen tuotanto, kasvintuotanto" osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Scanline Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön keskeyttämään virheellisen hankintamenettelyn ja aloittamaan kokonaan uuden hankintasäännösten mukaisen hankintamenettelyn.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus lyhentää sopimuskauden yhteen vuoteen.

Perusteet

Hankintapäätös on ollut virheellinen. Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan liitteen vuoksi.

Hankintayksikön olisi tullut antaa mahdollisuus täydentää valittajan tarjouksen liitemateriaalia. Valittajan tapauksessa liitemateriaalin toimittaminen tarjouksen yhteydessä on ollut käytännössä mahdotonta, koska vuosikymmeniä vanha tutkintotodistus ei ole ollut helposti saatavilla. Puuttunut tutkintotodistus on ollut harvoin esillä ja myöntämisen aikaan vuonna 1984 sen tallentaminen on tapahtunut perinteisesti arkistoimalla.

Valittaja on tulkinnanvaraisista tarjouspyyntöasiakirjoista ymmärtänyt, että hankintayksikkö voi pyytää epäselvissä tapauksissa lisätietoja. Tarjousten täsmentäminen tällä tavoin ei olisi vaikuttanut tarjousten vertailuun, koska tutkintovaatimus liittyy soveltuvuusvaatimuksiin.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksissa nimetyillä neuvojilla on valitsemaansa neuvonnan alaan soveltuva toisen asteen tutkinto. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ollut annettu tarkempia tietoja siitä, mitkä tutkinnot katsotaan soveltuviksi tai toiseen asteen tutkinnoiksi.

Vaatimus toisen asteen tutkinnosta ei liity hankinnan kohteeseen. Muualla Euroopassa vastaavien neuvontatukirahojen piiriin pääsemiseksi ei ole asetettu vaatimusta jonkin tarkemman määrittelemättömän toiseen asteen tutkinnon suorittamisesta, eikä Euroopan unioni edellytä neuvojilta mitään tiettyä tutkintoa. Esimerkiksi valittajan tapauksessa on selvää, että neuvonnallinen pätevyys perustuu vuosikymmenten aikana kerätylle tiedolle, täydennyskoulutukselle ja käytännön kokemukselle yli kolmekymmentä vuotta vanhan tutkinnon sijaan. Tarjoajien poissulkeminen muodollisen koulutuksen perusteella on tarpeetonta myös siitä syystä, että kaikkien neuvojien edellytetään hyväksytysti suorittavan hankintayksikön määrittelemät osaamistestit.

Lisäkysymyksille annettu aika on ollut kohtuuttoman lyhyt. Vaikka tarjousaika on ollut noin kuukauden mittainen, on lisäkysymykset tullut jättää noin viikon kuluessa. Hankintayksikkö ei ole antanut neuvontaa kysymysten esittämiselle varatun määräajan jälkeen. Tämä on suosinut isoja institutionaalisia toimijoita, jotka ovat olleet tietoisia tarjouskilpailusta.

Myöskään vaatimusta soveltuvasta neuvontakokemuksesta ei ole tarkemmin määritelty. Tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi tarjoajat ovat tulkinneet vaatimuksia eri tavoin. Tarjoukset eivät voi olla yhteismitallisia. Epäselvän tarjouspyynnön vuoksi hankintayksikkö on saanut lähes rajoittamattoman harkintavallan päättää, minkä tutkinnon tai minkä neuvontakokemuksen se kussakin yksittäistapauksessa katsoo riittäväksi.

Tarjouspyynnössä ei ole eroteltu tarjoajien soveltuvuuden arviointia ja tarjousten vertailua. Tarjouspyynnössä ei ollut lainkaan ilmoitettu tarjousten vertailuperusteita. Tarjouspyynnössä mainittua laatuarviointia ei ole tehty, vaan ilmeisesti hankintayksikkö on hyväksynyt kaikki kelpoisuusvaatimukset täyttäneet tarjoajat.

Hankinnassa on mahdollisesti tavoiteltu jonkinlaista toimittajarekisteriä maatalousyrittäjien käyttöön. Toimittajarekisterit eivät kuitenkaan normaalisti ole puitesopimusten tapaan moneksi vuodeksi suljettuja. Asiassa ei pidä sallia tukirahamahdollisuuksien piiriin pääsevien neuvojien valintaa epäselvin perustein ja valintojen lukitsemista moneksi vuodeksi. Puitesopimuksen kestoa on vähintään rajoitettava yhteen vuoteen.

Vastine

Vaatimukset

Maaseutuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittajan tarjouksesta on puuttunut tutkinnon osoittava todistus, jota on vaadittu tarjouspyynnössä. Näin ollen valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjoajille asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Tarjoajalla on vastuu siitä, että pyydetyt selvitykset toimitetaan. Hankintayksikkö ei ole voinut sallia sitä, että tarjoaja täydentäisi tarjousta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä.

Tarjoajille on myös varattu riittävä mahdollisuus esittää kysymyksiä ja saada vastauksia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kysymyksiä voi esittää tiettyyn määräpäivään asti. Kysymykset ja vastaukset on toimitettu sähköpostitse osoitteensa ilmoittaneille tarjoajille sekä julkaistu internetissä.

Hankinnan ehtoja ei ole virheellisesti asetettu. Neuvojalla on tullut olla hankintaa koskevassa lainsäädännössä vaadittu koulutus. Lisäksi Maaseutuohjelman mukaan neuvontajärjestelmään hyväksymisen valintakriteerinä on muun ohella vähintään toiseen asteen koulutus. Muiden maiden käytännöllä ei ole asiassa merkitystä.

Etukäteen ei ole voitu antaa yksityiskohtaista luetteloa siitä, mitkä tutkinnot ovat riittäviä täyttämään asetetut vaatimukset, ottaen huomioon että mahdollisia soveltuvia tutkintoja on huomattava määrä. Myöskään neuvontakokemukseksi soveltuvasta työstä ei ole voitu esittää yksityiskohtaista luetteloa ottaen huomioon ne kaikki mahdollisuudet, joita on käytettävissä työkokemuksen kartuttamiseksi.

Tarjousten vertailu ja soveltuvuusarviointi on erotettu toisistaan. Tarjouskilpailussa on ollut kyse tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla siitä, että kaikki ehdot täyttävät neuvojat valitaan mukaan järjestelyyn. Puitejärjestelyä ei ole muutoinkaan perustettu hankintasäännösten vastaisesti.

Vastaselitys

Scanline Oy on esittänyt, että menettely, jossa suljetaan mahdollisuus osallistua kysymyksessä olevaan järjestelyyn seuraavan viiden vuoden aikana on puute, joka vaikuttaa muun ohella neuvonnan tarjonnan kehittämiseen. Järjestelyssä mukana olevat yritykset saavat kohtuutonta kilpailuetua. Menettely on epäoikeudenmukainen myös vasta valmistumisvaiheessa oleviin neuvonnallista alaa harkitseviin opiskelijoihin nähden.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 31 §:n 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puitejärjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintamenettely ja asian arviointi

Valittaja on muun ohella esittänyt, että soveltuvuusvaatimukset on virheellisesti asetettu ja että sen tarjous on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta. Valittaja on myös esittänyt, että koulutusta koskeva vaatimus, jossa on edellytetty "soveltuvaa toisen asteen tutkintoa" sekä vaatimus "soveltuvasta neuvontakokemuksesta" ovat olleet epäselviä.

Valittaja on vielä esittänyt, että tarjousten lisäkysymyksille annettu aika on ollut kohtuuttoman lyhyt ja vedonnut siihen, ettei hankintayksikkö ole antanut neuvontaa kysymysten esittämiselle varatun määräajan jälkeen.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyynnön 1 kohdan "Hankinnan kohteen kuvaus" 1.1. alakohdassa on todettu muun ohella, että "tarjouskilpailun tavoitteena on löytää palveluntuottajia, jotka täyttävät maaseutuasetuksen 15 artiklan kolmannen kohdan ja horisontaaliasetuksen 13 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiset vaatimukset, joiden mukaan neuvojien tulee olla säännöllisesti koulutettuja ja päteviä, ja heillä tulee olla neuvontakokemusta."

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on kohdassa 4.5 "koulutus ja ammatillinen pätevyys" kuvattu koulutukseen liittyvät soveltuvuusvaatimukset. Kyseisen kohdan mukaan neuvojan on tullut täyttää jokin kolmesta asetetusta vähimmäisvaatimusvaihtoehdoista. Valittajan valitseman vaihtoehdon 1 mukaan neuvojalla on tullut olla valitsemaansa neuvonnan alaan soveltuva toisen asteen tutkinto ja selvityksenä tästä tarjoajan on edellytetty liittävän jäljennöksen tutkintotodistuksesta tai todistuksista tarjouksensa liitteeksi.

Asiassa selvitetyn perusteella hankinta perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (maaseutuasetus) sekä Maatalouden tukien toimeenpanosta annettuun lakiin (toimeenpanolaki). Toimeenpanolain 46 § pykälän mukaan neuvojalla tulee olla neuvottavan asiakokonaisuuden alaan soveltuva vähintään toisen asteen koulutus ja soveltuva neuvontakokemus.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä sanotun lain säännös huomioon ottaen hankintayksikön ei voida katsoa toimineen virheellisesti, kun se on edellyttänyt tarjouspyynnössä puheena olevilta osin, että neuvojilla on neuvonnan alaan soveltuva toisen asteen tutkinto. Mainittu vaatimus ei ole estänyt myöskään valittajaa osallistumasta tarjouskilpailuun. Markkinaoikeus myös toteaa, että vaatimus soveltuvasta toisen asteen tutkinnosta sekä vaatimus neuvonnan alaan soveltuvasta neuvontakokemuksesta on ollut myös tarjouspyynnössä selvästi asetettu.

Hankintamenettelyn perustana on sekä se, että tarjoaja vastaa tarjouksestaan että annettujen tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä.

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, että valittaja on valitsemansa vähimmäisvaatimusvaihtoehdon 1 osalta tarjouksessaan rastittanut vaihtoehdon "ei" vaatimuksen "Neuvojalla on tämän lomakkeen kohdassa 3 valitsemansa neuvonnan alaan soveltuva toisen asteen tutkinto" osalta. Valittaja on niin ikään rastittanut kohdan "ei" sanotun vaatimuksen osalta edellytettyä selvitystä koskevan kohdan osalta "tarjoaja on liittänyt tarjouksensa liitteeksi jäljennöksen tutkintotodistuksesta/-todistuksista". Valittaja on rastittanut kohdan "ei" myös siltä osin kuin sanotussa vähimmäisvaatimusvaihtoehdossa on pyydetty selvitystä edellytetystä neuvontakokemuksesta sekä työkokemuksesta. Valittaja on näin ollen ilmoittanut tarjouksessaan, ettei sillä ole edellytettyä toisen asteen tutkintoa eikä se asiassa esitetyn selvityksen mukaan ole liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytettyä tutkintotodistusta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan tutkintotodistuksen vuoksi. Ottaen huomioon, että hankintamenettelyn lähtökohtana on edellä mainituin tavoin tarjousten lopullisuus ja se, että tarjoaja vastaa tarjouksestaan, ei hankintayksikkö ole myöskään toiminut virheellisesti kun se ei ole varannut valittajalle tilaisuutta täydentää tarjoustaan puuttuvan tutkintotodistuksen osalta.

Tarjouspyynnön kohdan 4.1 perusteella tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä sähköpostitse. Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan kysymykset on tullut lähettää viimeistään 25.9.2014 mennessä. Tarjouspyynnön mukaan vastaukset on pyritty lähettämään kaikille tarjoajille 3.10.2014 mennessä. Hankintailmoitus on asiassa julkaistu 16.9.2014. Tarjoukset on tullut jättää 14.10.2014 mennessä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymysten toimittamiselle on varattu kohtuullinen aika. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että kysymysten esittämiselle varatulle ajalle olisi ollut merkitystä valittajan oikeussuojan kannalta, kun otetaan huomioon se peruste, jolla valittaja on suljettu menettelystä. Syrjivänä ja epätasapuolisena ei voida myöskään sitä, että hankintayksikkö ei ole myöhemmin vastannut kysymyksiin.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla kuvattu tarjousten valintaperusteet eivätkä ne ole olleet päällekkäisiä soveltuvuusvaatimusten kanssa. Virheellisenä ei voida myöskään pitää sitä seikkaa, että puitejärjestelyn kesto ylittää neljä vuotta, kun asiassa selvitetyn perusteella kysymyksessä oleva hankinta perustuu viisivuotiseen ohjelmaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.