MAO:640/15

ASIAN TAUSTA

Porvoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.9.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tiehöylän hankinnasta.

Porvoon kaupungin kaupungininsinööri on 19.11.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 60 sulkenut HPL-Koneet Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Veekmas Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeus on 31.12.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt Porvoon kaupungin vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta ja 20.5.2013 antamallaan päätöksellä numero 209/2013 hylännyt HPL-Koneet Oy:n valituksen, jossa oli vaadittu 19.11.2012 tehdyn hankintapäätöksen kumoamista.

Korkein hallinto-oikeus on 25.2.2015 antamallaan päätöksellä (taltionumero 529) hylännyt HPL-Koneet Oy:n valituksen, jossa oli vaadittu markkinaoikeuden 20.5.2013 antaman päätöksen ja 19.11.2012 tehdyn hankintapäätöksen kumoamista.

Porvoon kaupungin kuntatekniikkapäällikkö on 12.3.2015 tekemällään päätöksellä § 26 keskeyttänyt hankinnan.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 300.000–350.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Veekmas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Toissijaisesti Veekmas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta 43.640,60 euroa.

Perusteet

Hankintayksikön selvitys siitä, että vuoden 2015 talousarvio ei sisällä tiehöylän hankintaa koskevaa määrärahaa, ei ole peruste keskeyttää 19.11.2012 tehdyn hankintapäätöksen mukaista hankintamenettelyä. Hankintasopimus on tehtävä hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, joten hankintasopimus olisi tullut tehdä jo markkinaoikeuden 20.5.2013 antaman päätöksen jälkeen. Hankintamenettelyä koskenut valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ole ollut esteenä hankintapäätöksen täytäntöönpanolle, eikä mainittu peruste ole ollut olemassa keskeyttämispäätökselle ennen vuotta 2015.

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen ja vasta lähes kaksi vuotta sen jälkeen, kun hankintapäätös olisi jo ollut pantavissa täytäntöön. Edellä mainittu menettely on kohtuutonta, ja se on ollut valittajaa syrjivää.

Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjousten jättämistä 7.11.2012 mennessä ja tiehöylän toimittamista viimeistään 1.2.2013. Koneen toimitusaika on ollut niin tiukka, että valittajan on tullut aloittaa koneen valmistaminen omalla riskillään jo ennen mahdollisen tilauksen saamista.

Vastine

Vaatimukset

Porvoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole ollut velvollinen tekemään hankintasopimusta valittajan kanssa markkinaoikeuden annettua asiassa 20.5.2013 lainvoimaa vaille jääneen ratkaisun.

Hankintasäännösten mukaan hankinnan keskeyttämismahdollisuutta ei ole rajattu käytettäväksi vain joissakin hankintamenettelyn vaiheissa, vaan hankintayksikkö voi ennen hankintamenettelyn päättävän hankintasopimuksen tekemistä keskeyttää hankinnan tekemällä siitä erillisen päätöksen ja esittämällä päätökselle laissa edellytetyt todelliset perustellut syyt. Kaupungilla on siten ollut mahdollisuus keskeyttää hankinta vielä korkeimman hallinto-oikeuden annettua asiassa ratkaisun.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön muuttunut rahoitustilanne on hyväksyttävä syy keskeyttää hankinta. Muutoksenhakuprosessin kestosta johtuen kaupungin kuntatekniikan yksikön rahoitustilanne sekä tarjoajan mahdollisuus toimittaa tiehöylä tarjouksen mukaisilla ehdoilla on muuttunut. Porvoon kaupunginvaltuustolla on ollut vuoden 2015 talousarviosta päättäessään aito ja hyväksyttävä peruste tarkastella tiehöylän hankkimistarvetta uudelleen ja katsoa hankinnan toteuttamisen olevan kaupungin kannalta epätarkoituksenmukaista. Myöskään tarjoaja ei ole enää voinut pitäytyä tarjouksessaan, vaan on edellyttänyt hankinnan toteuttamista alkuperäistä korkeammalla hinnalla.

Päätös hankinnan keskeyttämisestä ei syrji valittajaa, vaikka päätös onkin sen etujen vastainen. Hankintapäätöstä ei ole perusteltu seikoilla, jotka liittyvät valittajaan tai jotka asettavat valittajan eriarvoiseen asemaan muiden tarjoajien kanssa. Päätös hankinnan keskeyttämisestä on perustunut yksinomaan kaupungin harkintavallassa oleviin hyväksyttäviin ja todellisiin taloudellisiin perusteisiin. Porvoon kaupunki ei ole tekemässä korvaavaa hankintaa, vaan pyrkimyksenä on ollut säästää katurakentamisen ja katujen ylläpidon kustannuksista.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksiköllä ole ollut perusteltua syytä pidättäytyä 19.11.2012 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuden 20.5.2013 tekemän ratkaisun jälkeen. Kaupungin talousarvioon on tuolloin sisältynyt tiehöylähankinnan määräraha vuodelle 2013, ja kyseinen määräraha on sisältynyt myös kaupungin talousarvioon vuonna 2014.

Se, että vuoden 2015 talousarvio ei sisällä tiehöylän hankintaa koskevaa määrärahaa, ei oikeuta poistamaan hankintapäätöstä, joka olisi ollut pantavissa täytäntöön jo lähes kaksi vuotta aiemmin. Hankintayksikkö on siten velvollinen korvaamaan tarjouskilpailun voittaneelle valittajalle sen käyttämän hukka-ajan ja maksamaan hyvitysmaksua menetetystä katteesta.

Valittajan tekemä hinnantarkistus koskien 19.11.2012 tehdyn hankintapäätöksen mukaisen tiehöylän ja sen varusteiden hinnanmuutosta reilun kahden vuoden aikana on ollut maltillinen ja perusteltavissa. Ilman nykyistä tiukemman päästönormin edellyttämää moottorinvaihdosta hankinnan hinnannousu on ollut vuoden 2013 ja 2015 välisenä aikana alle 2 prosenttia.

Se, että Porvoon kaupunki on odottanut asiassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä, on ollut valittajalle selkeä merkki odottaa päätöksen täytäntöönpanoa viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden antaman, hankintayksikölle myönteisen ratkaisun jälkeen.

Hankintapäätöksen keskeyttäminen lähes kahden vuoden kuluttua markkinaoikeuden antaman päätöksen jälkeen loukkaa valittajan oikeuksia ja aiheuttaa hankintayksikölle vahingonkorvausvelvollisuuden valittajaa kohtaan.

Hankintayksiköllä on vuonna 2012 ollut tarkoitus hankkia pitkäikäinen raskaan kaluston työkone, jonka käyttöikä on noin kaksikymmentä vuotta ja jonka elinkaari pitenee huomattavasti tämän jälkeen suoritettavien peruskunnostustoimenpiteiden vuoksi. Katujen kunnossapito voidaan järjestää monella tavalla, mutta tarve tiehöylälle ei yleensä poistu vuodessa tai kahdessa, mikäli hoidon piirissä olevien teiden ja katujen määrä ei merkittävästi vähene tai kunnossapidon laatuvaatimuksista ei merkittävästi tingitä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että kaupunginvaltuustolla on täysi harkintavalta päättää vuosittain talousarviosta, eikä kaupungin valitusprosessissa esittämät kannanotot tekemänsä hankintapäätöksen puolesta vaikuta tämän harkintavallan käyttöön. Hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut velvoitetta tehdä hankintasopimusta markkinaoikeuden antaman päätöksen jälkeen, vaikka korkein hallinto-oikeus ei täytäntöönpanoa ole erikseen kieltänyt.

Valittaja on esittänyt lisäperusteena korvausvaatimukselleen, että hankintayksikkö on pyytänyt 25.8.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllään tarjouksia tiehöylällä suoritettavista katujen kunnossapitotöistä vuosille 2015−2020. Hankintayksikkö aikoo siten hankkia tiehöyläpalveluita ostopalveluina seuraavan viiden vuoden aikana.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on osana talvikunnossapitotöiden kilpailutusta vuosille 2015−2020 pyytänyt tarjouksia muiden koneurakointipalveluiden ohella myös tiehöyläpalveluista, jotta kaupunki voi varmistaa yleisten alueiden talvikunnossapidon riittävän tason kaikissa oloissa. Hankintaa koskevan tarjouspyynnön mukaan kaupungilla ei ole määräostovelvoitetta ja kaupungilla on myös oikeus tehdä kunnossapitotöitä omalla kalustollaan. Tiehöyläpalveluiden kilpailuttaminen osana talvikunnossapitotöiden kilpailuttamista ei merkitse, että kaupungilla olisi edelleen tarve hankkia omistukseensa toinen tiehöylä tai tehdä vastaavan laajuista käyttöä koskeva palveluhankintasopimus.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimus

Siltä osin kuin valittajan vaatimus taloudellisen vahingon korvaamisesta on tulkittavissa vahingonkorvausvaatimukseksi, markkinaoikeus toteaa, että julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Asiassa on markkinaoikeudessa kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus keskeyttää hankinta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankinta voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöstä koskevien esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Mainittujen esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on todettu oikeuskäytännössä suhtaudutun suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoituksena tiukentaa vallitsevaa oikeuskäytäntöä. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on mainitun säännöksen osalta todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa.

Hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Porvoon kaupunginvaltuusto on päättänyt poistaa vuoden 2015 talousarviosta tiehöylähankintaa koskevan määrärahan. Tästä syystä hankintaa ei voida tehdä. [− −] Kaupungin on tultava toimeen yhdellä tiehöylällä. Tiehöylän hankinnasta säästettäviä investointimäärärahoja ei ole myöskään osoitettu Kuntatekniikan käyttömenoihin, joten tarkoituksena on kokonaiskustannusten lasku."

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyä ei olisi tullut keskeyttää, koska 19.11.2012 tehty hankintapäätös olisi ollut pantavissa täytäntöön jo keväällä 2013 markkinaoikeuden asiassa antaman päätöksen jälkeen ja määräraha tiehöylälle oli vuoden 2013 sekä vuoden 2014 talousarviossa. Lisäksi hankintamenettelyn keskeyttäminen on valittajan mukaan ollut kohtuutonta, koska keskeyttämistä koskeva päätös on tehty vasta lähes kaksi vuotta sen jälkeen, kun hankintapäätös olisi ollut pantavissa täytäntöön.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa hankintamenettelyn keskeyttämisen hankintasäännösten mukaisuutta ei merkitystä ole muun ohella sillä, että keskeyttämispäätös on tehty vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Myöskään sitä, että hankinta on keskeytetty vasta lähes kaksi vuotta hankintapäätöksen täytäntöönpanon mahdollistavan markkinaoikeuden ratkaisun jälkeen, ei voida pitää hankintasäännösten vastaisena, mikäli hankinnan keskeyttämiseen on ollut todelliset ja perustellut syyt. Edellytyksenä keskeyttämispäätöksen tekemiselle ei myöskään ole poikkeuksellisten seikkojen olemassaolo, vaan kotimaisen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty muun muassa hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta sekä hankinnan kohteen tai tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen on johtunut Porvoon kaupungin ja hankintayksikön muuttuneista taloudellisista edellytyksistä, eli tiehöylän hankintaan tarvittavien määrärahojen puuttumisesta, sekä hankinnan tarpeen muuttumisesta. Asiassa ei ole perusteita katsoa, etteivätkö hankintayksikön ilmoittamat syyt hankinnan keskeyttämiselle ole olleet todellisia ja perusteltuja.

Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Siltä osin kuin valittajan on katsottava vahingonkorvauksen ohella tai asemesta vaatineen hyvitysmaksua, markkinaoikeus toteaa, ettei hyvitysmaksun määräämiselle ole perusteita, koska hankintayksikkö ei ole hankinnan keskeytyksestä päättäessään menetellyt hankintalain 95 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla hankintaa koskevien säännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Veekmas Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Teija Kotro.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.