MAO:656/15

Markkinaoikeuden päätökseen sisältyy salassa pidettäviksi liikesalaisuuksiksi ilmoitettuja tietoja, jotka on tässä markkinaoikeuden päätöksen julkisessa kappaleessa korvattu hakasulkeisiin merkittynä katkoviivoilla.

ASIAN TAUSTA

Finavia Oyj (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.8.2014 julkaistulla ja 29.8.2014 korjatulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Helsinki–Vantaan lentoaseman liikennealueiden päällystysurakasta niihin liittyvine muine töineen ajalle 1.1.2015–31.12.2017 ja optiovuosille 2018–2020.

Finavia Oyj:n toimitusjohtaja on 10.11.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 143/431/2014) valinnut Lemminkäinen Infra Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 28.000.000–30.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 30.12.2014 antamallaan välipäätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin kysymys on työalueen RWY 04R/22L ja risteysalueen RWY 04R/22L x RWY 15/33 päällystystöistä kesällä 2015. Muilta osin markkinaoikeus on hylännyt Finavia Oyj:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Asfalttikallio Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä allekirjoittamasta hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus toteaa hankintasopimuksen tehottomaksi, jos hankintayksikkö on allekirjoittanut hankintasopimuksen tai määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 7.660.100 euroa.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan valittajalle tarjousten vertailuun käytetyt tiedot, mukaan lukien Lemminkäinen Infra Oy:n liike- ja ammattisalaisuudet sekä tiedot pisteytyksen yksityiskohtaisista perusteluista.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 30.461,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjousten vertailu on ollut virheellistä. Hankintayksikkö on antanut vertailussa valittajalle liian vähän ja voittaneelle tarjoajalle liikaa pisteitä. Hankintayksikkö ei ole tehnyt tarjousvertailua tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien perusteella vaan on pisteyttänyt valittajan tarjouksen verraten sitä voittaneen tarjoajan tarjoukseen. Tarjousten pisteytyksessä on lisäksi käytetty sellaisia kriteereitä tai pisteytetty sellaisia seikkoja, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä.

Vertailuperusteesta "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön" valittaja on saanut kahdeksan ja voittanut tarjoaja yhdeksän pistettä. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan valittajalta on vähennetty pisteitä, koska uuden kaluston käyttöönotto on päällystystöissä epävarmuustekijä ensimmäisellä päällystyskaudella. Hankintayksikkö on antanut valittajalle vähemmän pisteitä kuin voittaneelle tarjoajalle valittajan käyttämästä uudesta ja tehokkaammasta kalustosta. Tämä ei ole ollut perusteltua. Valittajan uudet asfalttiasemat ovat olleet koekäytettyjä. Niitä tarkastetaan ja huolletaan säännöllisesti. Uudet koneet ovat voittaneen tarjoajan vanhempiin koneisiin verrattuna tehokkaampia ja laadukkaampia. Ei ole uskottavaa, että uuden kaluston käyttöönotto olisi epävarmuustekijä. Lisäksi ensimmäinen päällystyskausi on joka tapauksessa vain kuudennes koko hankintakaudesta. Valittaja on tarjonnut uutta kalustoa nimenomaan päällystystöiden laadun parantamiseksi.

Valittaja on myös tarjonnut suunnitelmassaan uusia perinteisistä työmenetelmistä poikkeavia parempia toteutusmenetelmiä, joita hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon valittajan eduksi. Valittajan olisi tullut saada vähintään yksi lisäpiste.

Vertailu on ollut virheellistä myös siltä osin kuin hankintapäätöksen perusteluissa on mainittu, että valittajan RST-asennuksista vastaava työryhmä on kokematon verrattuna voittaneeseen tarjoajaan. Perustelujen mukaan työryhmän koulutus sitoo työmaapäällikön resursseja päällystyskauden alussa. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tarjoajia nimeämään mitään tiettyä RST-työryhmää kyseessä olevaan hankintaan tai pyydetty työryhmän jäsenten referenssejä, joten on epäselvää, mihin hankintayksikön näkemys on perustunut. Tarjouspyynnössä ei ole edes ilmoitettu arvioitavan RST-työryhmän kokemusta. Valittajalta on siten vähennetty pisteitä perusteettomasti ja valittajalle olisi kuulunut yksi piste enemmän.

Puheena olevan vertailuperusteen osalta voittaneen tarjoajan pisteitä on perusteltu sillä, että kulkulupien hankkiminen ennen päällystyskauden alkua on otettu huomioon tarjouksessa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin edellytetty etukäteen hankittavia ajolupia ja ID-kortteja. Siten voittanut tarjoaja on saanut lisäpisteitä asiasta, jota on tarjouspyynnössä edellytetty. Voittaneen tarjoajan olisi näin ollen tullut saada yksi piste vähemmän.

Myös vertailuperuste "Tarjoajan laatiman aikataulun ja työvaiheistussuunnittelun toteuttamiskelpoisuus suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin" on arvioitu virheellisesti. Valittaja on saanut tästä seitsemän pistettä ja voittanut tarjoaja yhdeksän pistettä. Voittaneen tarjoajan pisteitä on perusteltu sillä, että työvaiheistussuunnittelu on erinomaisen toteuttamiskelpoinen ja että voittaneen tarjoajan aikataulu on erinomainen, mutta voisi olla yksityiskohtaisempi. Edellä sanottu on ristiriidassa sen kanssa, että hankintayksikkö on toisaalta todennut voittaneen tarjoajan työmenetelmien ja käytettävien resurssien osalta olevan riski, että sen ilmoittamien jyrsinten määrä on pienempi kuin valittajan, kun otetaan huomioon päällystyskauden työmäärät. Voittaneen tarjoajan olisi tullut saada tästä kohdasta vähemmän pisteitä.

Voittaneen tarjoajan aikataulu ei myöskään ole perusteluissa väitetyllä tavalla erinomainen, vaan se on sisältänyt olennaisen virheen, jonka johdosta sen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Päällystystöitä on tarjouspyynnön mukaan ollut mahdollista suorittaa koko kiitotien alueella ajalla 12.5.–19.7.2015. Hankintayksikkö on lisäkirjeellä 1 täsmentänyt tarjouspyyntöä siten, että rullaustien S, TWY S on oltava käytettävissä 11.5–19.7.2015. Voittanut tarjoaja on suunnitellut työaikataulussaan tekevänsä rullaustien alueen ajalla [--------------], vaikka kyseessä olevalla alueella ei saisi hankintayksikön tarjouspyyntöön tekemän täsmennyksen mukaisesti suorittaa päällystystöitä mainittuna ajankohtana. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen on sisältynyt olennainen tarjouspyynnön vastainen virhe, mutta hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon edellä mainittua virhettä pisteytyksessään.

Valittaja on ottanut omassa aikataulussaan huomioon lisäkirjeen vaatimuksen. Tästä syystä valittaja on suunnitellut rullaustien S, TWY S risteysalueen päällystystyöt aloitettavaksi [---------] jälkeen. Tämä on ollut ainoa mahdollisuus toteuttaa kyseisen alueen päällystys. Käytännössä tämä on kuitenkin tarkoittanut urakan viivästymistä toteutusaikataulusta. Tällainen urakan viivästyminen on puitesopimuksen mukaisesti sakotettavaa, joten kyseessä on ollut valittajan ottama taloudellinen riski. Valittajan aikataulun mukainen toteutus ei olisi estänyt liikennettä rullaustiellä S, TWY, S 11.5.–19.7.2015, toisin kuin voittaneen tarjoajan aikataulutus.

Hankintayksikkö on pitänyt sulkuajan jälkeen sijoittuvien päällystystöiden olevan valittajan osalta olennainen virhe, eikä hankintayksikkö ole siten pitänyt valittajan aikataulua täysin toteuttamiskelpoisena. Hankintayksikkö on antanut valittajalle voittanutta tarjoajaa huonommat pisteet, vaikka voittaneen tarjoajan aikataulussa oleva virhe on olennaisempi ja tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö ei ole kohdellut tarjoajia pisteytyksessä yhdenmukaisesti. Voittaneen tarjoajan olisi tullut saada vähintään yhden pisteen vähemmän.

Myös vertailuperusteen "Miten hyvin tarjoaja on huomioinut lentoliikenteen vaatimukset sekä muut urakka-alueella samanaikaisesti tehtävät tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvat työt" pisteytys on ollut virheellistä. Valittaja on saanut tältä osin seitsemän pistettä. Voittanut tarjoaja on saanut virheellisesti täydet 10 pistettä, vaikka se on suunnitellut toteuttavansa asfaltointitöitä alueella, jonka pitäisi olla lisäkirjeen 1 mukaan kyseisenä ajankohtana lentoliikenteen käytettävissä. Voittaneen tarjoajan olisi tullut saada vähemmän pisteitä, koska se ei ole huomioinut lentoliikenteen vaatimuksia.

Hankintapäätöksen mukaan kyseisen vertailuperusteen pisteytyksessä on otettu huomioon tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvien töiden huomioiminen kunkin työalueen lopussa töiden päättymisessä. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan kuvattu hankintayksiköllä olevan tällaisia omia töitä kyseisenä ajankohtana. Hankintayksikkö on pisteyttänyt sellaiset työt, joista se ei ole maininnut tarjouspyynnössä ja joista vain sen nykyisenä urakoitsijana toimiva voittanut tarjoaja on voinut tietää. Näin ollen valittajan olisi tullut saada tästä vertailuperusteesta vähintään yhden pisteen enemmän ja voittaneen tarjoajan vähintään kaksi pistettä vähemmän.

Lisäksi vertailuperuste "Henkilöreferenssit" on virheellisesti pisteytetty. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että työmaapäällikön ja tämän varamiehen kokemus pisteytetään enintään neljästä vastaanotetusta referenssiurakasta. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan täsmennetty, mitä tarkoitetaan vastaanotetulla referenssiurakalla. Näin ollen käsitettä on tulkittava siten kuin alalla yleisesti urakka ja urakan vastaanottaminen ymmärretään. Rakennusalan yleisten sopimusehtojen (YSE) mukaisesti tulkiten vastaanotetulla referenssiurakalla tarkoitetaan urakkaa, joka on luovutettu tilaajalle vastaanottotarkastuksen mukaisesti. Ainoastaan tällainen urakka voi olla tarjouspyynnön mukainen referenssi.

Voittanut tarjoaja on nimennyt työmaapäälliköksi henkilön, joka on toiminut Helsinki-Vantaan päällystetöitä koskevassa allianssisopimuksessa työmaapäällikkönä vuonna 2013. Tässä kyseessä ei ole ollut rakennusurakka eikä YSE:n tarkoittamalla tavalla vastaanotettu rakennusurakka. Helsinki-Vantaan päällystystöiden hankintaa vuosilta 2012–2014 ei ole lopullisesti vastaanotettu ja näin ollen sitä ei olisi pitänyt hyväksyä referenssiksi. Lisäksi koska Helsinki-Vantaan toimitus vuosille 2012–2014 on toteutettu allianssina, kyseessä ei ole lainkaan urakkamuotoinen päällystystyö. Toimitus on myös vielä kesken, eikä kyseistä työtä voida käyttää referenssinä ainakaan ennen sen saattamista loppuun. Näin ollen voittaneen tarjoajan ei olisi tullut saada lainkaan pisteitä työmaapäällikön osalta ja sen pisteistä tulisi vähentää yhteensä kaksi pistettä.

Edelleen voittaneen tarjoajan ilmoittamat apulaisten referenssiurakat eivät ole täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia. Kyseessä on Helsinki-Vantaan päällystystöissä vuosina 2012–2013 toiminut apulainen, jonka kokemus ei vastaavalla tavalla kuin työmaapäällikön kohdalla ole vastaanotetusta rakennusurakasta. Toiseksi kyseessä olevan henkilön referensseiksi on ilmoitettu sama Helsinki-Vantaan allianssihankkeen toimitus kahtena vuotena. Yhtä monivuotista urakkaa tai muuta toimitusta ei voi jakaa moneksi eri referenssiksi vaan tällainen on yksi referenssi. Siten voittaneen tarjoajan varamiehen osalta tulisi vähentää yksi piste.

Edellä esitetyin perustein tarjouspyynnön laskentakaavaa noudattamalla valittajan skaalattujen laatupisteiden olisi pitänyt olla 50 ja voittaneen tarjoajan 38,80. Kun tähän lasketaan yhteen hintapisteet, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Valittaja on pyytänyt hankintayksiköltä tarkempia tietoja tarjousvertailussa käytetyistä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan henkilöreferensseistä ja työsuunnitelmasta sekä hankintayksikön tekemän pisteytyksen yksityiskohtaisista perusteluista. Valittajalla on asianosaisena oikeus saada tieto voittaneen tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskevista tiedoista siltä osin kuin niitä on käytetty tarjousten vertailussa.

Vastine

Vaatimukset

Finavia Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 37.641,02 eurolla ja asianosaiskulut 2.537,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Vertailuperusteen "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön" arviointi ei ole ollut virheellistä. Lentokentän päällystystyössä laadun merkitys on poikkeuksellisen tärkeä. Lentokentän päällystystyön aikataulutus on aina hyvin tiukka ja päällystemäärät ovat tavanomaista huomattavasti suuremmat. Kiitoteillä on lisäksi tavanomaista tiukemmat tekniset laatuvaatimukset. Pieniäkään tuotantohäiriöitä ei voida sallia, koska lentoyhtiöasiakkaille luvatuista sulkuajoista on pidettävä kiinni. Tähän nähden hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy katsoa, että uuden kaluston käyttöönotto on epävarmuustekijä. Alalla on yleisesti tiedossa, että ennen kuin uusi kalusto on täydessä tuotantokunnossa, sitä joudutaan varsinkin erityiskohteissa sovittamaan urakan vaatimuksiin. Riskitekijä on todellinen, eikä sitä ole liioiteltu. Hankintayksiköllä on kokemuksia uuden kaluston ongelmista. Uuden kaluston käyttöönoton vaikutuksen rajaaminen vain ensimmäiseen vuoteen on ollut valittajalle myönteinen ratkaisu. Riski olisi voitu arvioida suuremmaksikin.

Tarjouksia vertaillut arviointiryhmä on ottanut huomioon valituksessa mainitut uudet paremmat toteutusmenetelmät, mutta niiden vaikutus on ollut kokonaisuudessaan vähäinen. Kummallakin tarjoajalla on ollut omia yksityiskohtia menetelmissään. Näitä ei ole kuitenkaan tarkemmin käsitelty perusteluissa.

RST-työryhmän arviointia ei myöskään voida pitää virheellisenä tai syrjivänä. Asiassa on ilmoitettu arvioitavan resursseja. Vaativassa päällystetyössä henkilöresurssien soveltuvuus on merkittävässä asemassa, eikä tämä ole voinut tulla valittajalle yllätyksenä.

Kulkulupien huomioon ottaminen vertailussa ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että urakoitsijan henkilöstöllä on oltava ennen töiden alkamista lentoaseman alueella tarvittavat ajoluvat ja ID-kortit. Kulkuluvat ovat olennainen osa lentoasemalla tehtävää työtä ja niiden hankkiminen poikkeaa tavanomaisista kulkuluvista. Vertailuperusteena on ollut "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön". Vertailussa on ollut kysymys siitä, miten kulkuluvat on huomioitu tarjouksessa vertailuperusteen kannalta, eikä siitä, onko tarjoajalla kulkulupia vai ei. Voittanut tarjoaja on sitonut kulkuluvat osaksi työsuunnitelmaa siten, että se on parantanut vertailuperusteen mukaista resurssien ja työmenetelmien soveltuvuutta kiitotieympäristöön ja osoittanut, että kulkulupien merkitys on ymmärretty. Kysymys on käytettävien resurssien arvioinnista.

Myöskään vertailuperusteen "Tarjoajan laatiman aikataulun ja työvaiheistussuunnittelun toteuttamiskelpoisuus suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin" arviointi ei ole ollut virheellistä. Hankintapäätöksen perusteluiden mukaan voittaneen tarjoajan laatima työvaiheistussuunnittelu ja aikataulu ovat olleet erinomaisia. Merkitystä tämän vertailuperusteen arvioinnissa ei ole ollut voittaneen tarjoajan jyrsimien määrällä, joka on otettu huomioon vertailuperusteen "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön" kohdalla.

Tarjoajien aikataulujen vertailussa ei ole menetelty virheellisesti. Kiitoteiden sulkuajat ovat aina ehdottomia, eikä niistä voida neuvotella. Tämä on alalla toimivien yritysten tiedossa. Valittaja on ilmoittanut, että se aloittaa rullaustien S, TWY S risteysalueen päällystystyöt [---------] jälkeen, mikä on selkeästi työalueen RWY 04R sulkuajan vastaista. Valittajan suunnitelma ei ole toteuttamiskelpoinen, koska siinä työt ajoittuvat ehdottoman sulkuajan ulkopuolelle. Työt sulkuajan ulkopuolella ovat mahdottomia toteuttaa. Voittanut tarjoaja on puolestaan ilmoittanut tarjouksessaan tekevänsä rullaustien alueen aikana, jolloin rullaustien tulisi lisäkirjeen mukaan olla käytettävissä.

Molemmilla tarjoajilla on ollut poikkeama aikataulutuksessa. Vertailussa on arvioitu tarjousten toteuttamiskelpoisuutta. Valittajan tarjous ei ole ollut toteuttamiskelpoinen. Tarjousta ei ole kuitenkaan suljettu tarjouskilpailusta. Arvioinnissa on ollut kysymys siitä, miten hyvin tarjoajat ovat onnistuneet aikataulutuksessaan. Valittajan sulkuajan ulkopuolelle ajoitettu päällystystyö on olennaisesti merkittävämpi poikkeama kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen poikkeama, jossa on lähdetty oikein siitä, että sulkuaikojen ulkopuolella töitä ei voida tehdä ja tehty aikataulu tämän mukaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjous on täysin toteuttamiskelpoinen. Vaikka rullaustien töitä tehtäisiin sen tarjouksen mukaisesti, kaksi muuta rullaustietä olisi käytössä. Voittaneen tarjoajan aikataulutus ei ole rikkonut sulkuaikoja. Joka tapauksessa rullaustien merkitys lentokentälle on huomattavasti pienempi kuin pääkiitotien käytettävyyden. Tämäkin on ollut alalla toimivien yritysten tiedossa tarjousta tehtäessä. Voittaneen tarjoajan töiden ajoitus on poikkeamana huomattavasti vähäisempi kuin se, että valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut tekevänsä töitä sulkuajan päättymisen jälkeen liki kaksi viikkoa.

Vertailu ei ole ollut virheellistä myöskään vertailuperusteen "Miten hyvin tarjoaja on huomioinut lentoliikenteen vaatimukset sekä muut urakka-alueella samanaikaisesti tehtävät tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvat työt" osalta. Tarjouspyyntömateriaalissa ja urakoitsijan informaatiotilaisuudessa on riittävästi kuvattu tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvat työt. Siten ei ole ollut virheellistä ottaa huomioon pisteytyksessä sitä, miten nämä työt on otettu huomioon kunkin työalueen lopussa. Kyse ei ole ollut sellaisista töistä, joista vain nykyisenä palveluntarjoajana toimiva voittanut tarjoaja on ollut tietoinen.

Henkilöreferenssien pisteytys ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty esittämään työmaapäällikön ja hänen varahenkilönsä referenssit vastaanotetuista lentokenttien päällystysurakoista. Sopimusehtojen mukaan urakka on vastaanotettu vuosittain. Tämä on voitu ottaa huomioon referenssien arvioinnissa. Tarjouspyynnön määritelmät vastaavat myös YSE-ehtoja. Urakat otetaan vastaan päällystyskausittain, takuuaika alkaa vastaanotosta ja palkkiot maksetaan vastaanoton jälkeen.

Hankintapäätöksestä ja perustelumuistiosta käy ilmi, mihin tarjouksissa oleviin eroihin pisteytys on perustunut. Hankintapäätöksessä ei ole kerrottu asioita, jotka ovat molempien tarjousten osalta arvioitu samanarvoisiksi. Hankintayksiköllä ei ole taustamuistiota perusteluista, vaan arviointiryhmä on pitänyt kokouksen, jossa on tehty pisteytys ja laadittu perustelumuistio.

Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa pisteyttää tarjoukset tarjousten vertailussa tekemällään tavalla. Hankintapäätös on perustunut tarjouspyynnön mukaisesti tehtyyn tarjousvertailuun.

Kuultavan lausunto

Lemminkäinen Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.906,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Arvioinnin kohteena on ollut työmenetelmien ja resurssien soveltuvuus nimenomaan kiitotieympäristöön. Tämän vuoksi valittaja on alan töitä tehneenä voinut ymmärtää, ettei uusi kalusto hankinnan kohde ja sen erityispiirteet huomioon ottaen ole paras vaihtoehto.

Henkilöresurssit on tullut ilmoittaa tarjouksessa ja valittaja on myös tämän ymmärtänyt, koska se on ilmoittanut RST-putkituksesta vastaavan projektipäällikön. Valittajan tarjouksessa ei ole mainittu RST-putkituksesta vastaavien henkilöiden RST-putkituksia koskevaa työkokemusta.

Kulkulupia koskeva huomautus hankintapäätöksen perusteluissa on mahdollisesti painovirhe. Kulkuluvat eivät liity työmenetelmien tai resurssien soveltuvuuden arviointiin.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen työaikataulun osalta. Hankintayksikkö on pisteyttänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen aivan oikein sen mukaisesti, ettei aikataulutus ylitä sulkuaikaa.

Tarjousten vertailu ei ole ollut myöskään muilta osin virheellistä. Voittanut tarjoaja on ottanut työsuunnitelmaa laatiessaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun ohjeistuksen. Voittaneen tarjoajan työmaapäällikön ja hänen varamiehensä referensseille annetut pisteet ovat oikein.

Hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa vertaillessaan ja pisteyttäessään tarjoajien tarjoukset. Hankintayksikkö on arvioinut ja pisteyttänyt tarjoukset käyttäen kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita sekä tarjouksista ilmi käyneitä tietoja. Vertailuperusteet ovat olleet yksiselitteisiä ja alalla toimivan yrityksen ymmärrettävissä.

Voittaneen tarjoajan salaiseksi luokiteltu työsuunnitelma sisältää työmenetelmien työvaihekehitystä yli kymmenen vuoden ajalta. RST-putkituskehitystyö sisältää selvitystä erikoistyökaluista RST-putkien poistoon ja työmenetelmien vaiheistusta. Myös työsuunnitelman aikataulutuksessa on liikesalaisuudeksi luokiteltavaa tietoa. Edellä mainituista syistä mainittu tarjouslomake ja yksikköhintaluettelo tulee säilyttää salaisena, koska niiden sisällön paljastaminen kilpailijalle aiheuttaisi voittaneen tarjoajan liiketoiminnalle suurta haittaa ja vahinkoa.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle tarjousvertailun ja perustelumuistion, joista on käynyt ilmi, mihin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu pisteytyksineen on kunkin vertailuperusteen ja työsuunnitelman arviointikohteen osalta perustunut. Salaiseksi katsottava työsuunnitelma on laadittu tarjouspyynnön liitteenä olleelle hankintayksikön lomakepohjalle. Valittajan voidaan siten katsoa olevan tietoinen, mistä kaikista seikoista työsuunnitelma koostuu.

Vastaselitys ja sen täydennys

Asfalttikallio Oy on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö ei ole osoittanut, että sen viittaamat uusien koneiden ongelmat olisivat johtuneet nimenomaan koneista. Kysymys on voinut olla esimerkiksi henkilöstön ammattitaidosta. Hankintayksikkö ei ole myöskään yksilöinyt, mistä konemalleista ja kenen urakoitsijan koneista on ollut kysymys. Valittajan tarjoamien koneiden valmistajien antamat lausunnot osoittavat, että kyse ei ole ollut riskitekijästä. On myös oletettavaa, että vanhat koneet aiheuttavat enemmän ongelmia.

RST-ryhmän kokemuksen arvioiminen on liittynyt enemmän tarjoajan soveltuvuuteen. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään pyytänyt nimeämään yksittäistä tai useampaa RST-asennuksista vastaavaa työryhmää eikä ilmoittanut arvioivansa näiden kokemusta. Hankintayksikön vastineessaan esittämät väitteet arvioinnista ovat myös ristiriidassa hankintapäätöksen perustelujen kanssa.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että se on harkintavaltansa rajoissa voinut pisteyttää kulkuluvat työmenetelmien ja resurssien käytettävyyden osalta tarjousten vertailussa. Hankintayksikön mukaan vertailussa on ollut kyse käytettävien resurssien arvioinnista eli siitä, miten kulkuluvat on huomioitu tarjouksessa vertailuperusteen kannalta. Hankintayksikön väite on virheellinen. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjouksen vertailuperusteena seikkaa, jota on nimenomaan edellytetty tarjoajilta. Kyseessä ei ole sellainen tekijä, joka voidaan ottaa huomioon tarjousten vertailussa, koska se liittyy tarjoajien kelpoisuuteen.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut arvioivansa tarjoajien työsuunnitelmia sillä perusteella, miten toteutuskelpoisia tarjoajan laatima aikataulu ja työvaiheistussuunnittelu ovat suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin. Se ei kuitenkaan ole tarkemmin yksilöinyt, mitä seikkoja se tältä osin ottaa huomioon.

Hankintayksikön väitteet aikataulutuksesta ovat virheellisiä ja ristiriitaisia. Hankintayksikkö on myöntänyt voittaneen tarjoajan aikataulupoikkeaman. Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että muut rullaustiet ovat käytössä silloin, kun voittanut tarjoaja on ilmoittanut suorittavansa työt rullaustielle S, TWY S.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudella on myös taloudellinen merkitys. Jos rullaustien sulkuaikaa on voinut rikkoa, asfalttimassan kuljetukseen olisi voinut käyttää lyhyempää reittiä, eikä nyt valittajan tarjouksen laskennassa käyttämää pidempää reittiä. Lyhyemmän reitin käytöstä olisi koitunut ainakin 156.000 euron kustannussäästö tarjoushinnassa, millä taas olisi ollut vaikutusta hintapisteytykseen.

Sulkuaikojen ehdottomuus ei ole uskottavaa, kun otetaan huomioon, että niistä poikkeaminen on sanktioitu tarjouspyynnön liitteissä. Tämä osoittaa, ettei päällystystöiden suorittaminen sulkuaikojen ulkopuolella ole ollut tarjouspyynnön vastaista. Käytännössä rullaustien S, TWY S päällystystöitä ei ole edes mahdollista suorittaa siten, että kokonaisaikataulu ei ylitä tarjouspyynnössä ilmoitettuja sulkuaikoja. Kyse on ollut tarjouspyynnön virheestä, jos sulkuajat ovat olleet niin ehdottomia kuin hankintayksikkö on väittänyt.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteltu, koska valittajalla olisi ilman hankintamenettelyn virhettä ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksun määräksi on arvioitava yli kymmenen prosenttia hankinnan arvosta. Hankinnan arvo on todellisuudessa suurempi kuin urakkahinta, kun otetaan huomioon urakoitsijan hankinnassa saama taloudellisesti arvokas jyrsinrouhe.

Menettelyssä on muutoinkin suosittu voittanutta tarjoajaa ja menetelty erityisen moitittavasti. Hankintayksikkö on pyrkinyt estämään valittajaa tekemästä valitusta.

Voittaneen tarjoajan koko työsuunnitelmaa ei ole perustetta pitää liikesalaisuutena vain siksi, että asiakirja pitää sisällään muutamia salassa pidettäviä seikkoja.

Muut kirjelmät

Finavia Oyj on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että jos katsotaan, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen aikataulun osalta, on myös valittajan tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen. Se, että tarjouspyynnössä ei ole selvennetty jokaista peruskäsitettä, ei tee vielä tarjouspyynnöstä epäselvää. Hankintayksikkö on voinut esimerkiksi olettaa, että tarjoajat tietävät sulkuaikojen merkityksen lentoliikenteelle. Hyvitysmaksun määräämiselle ei ole perusteita.

Lemminkäinen Infra Oy on antanut lisäkirjelmän.

Asfalttikallio Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on arvioinut RST-työryhmän kokemusta tarjouksia vertailtaessa, vaikkei tästä ole ilmoitettu tarjouspyynnössä eikä kokemusta saisi ottaa huomioon tarjouksia vertailtaessa. Hankinnassa ei ole selkeästi yksilöity, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia on ollut tarkoitus käyttää.

Finavia Oyj on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että valittaja on pyrkinyt RST-työryhmää ja kulkulupia koskevilla väitteillään sekoittamaan asiaa ja tekemään tarjouspyynnöstä epäselvän. Jos tarjoaja tuo resurssien soveltuvuuteen vaikuttavia seikkoja paremmin esille työsuunnitelmassaan, hankintayksikkö ei menettele muita tarjoajia kohtaan syrjivästi, jos se ottaa tämän huomioon tarjousten vertailussa. Tämä ei myöskään tee tarjouspyynnöstä epäselvää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Asfalttikallio Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan sille tarjousten vertailuun käytetyt tiedot mukaan lukien Lemminkäinen Infra Oy:n liike- ja ammattisalaisuudet sekä tiedot pisteytyksen yksityiskohtaisista perusteluista.

Hankintayksikkö on toimittanut tarjoajien tarjoukset markkinaoikeudelle. Asiassa on siten valittajan vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä. Sen sijaan asiassa ei ole käynyt ilmi, että olisi olemassa hankintapäätöksen ja tarjousvertailun lisäksi sellainen asiakirja, jossa tarjousten pisteytystä olisi tarkemmin perusteltu.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole julkisessa hankinnassa oikeutta toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytettävästä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Harkittaessa valituksessa vaadittujen asiakirjojen antamista valittajalle sellaisenaan tai osittain oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin nojalla on otettava huomioon asiakirjojen antamisesta Lemminkäinen Infra Oy:lle aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on toimitettu voittaneen tarjoajan tarjous siltä osin kuin sen ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Hankintayksikkö on myös ilmoittanut markkinaoikeudelle, että valittajalle voidaan asianosaisena antaa voittaneen tarjoajan henkilöreferenssitiedot. Markkinaoikeus on toimittanut kyseiset tiedot valittajalle. Valittaja on saanut hankintayksiköltä myös tiedon tarjousten vertailussa käytetystä voittaneen tarjoajan työsuunnitelmasta siltä osin kuin kyse on ollut työlle suunnitellusta aikataulusta. Valittajalla on siten ollut tältä osin riittävät tiedot hankintamenettelyn oikeellisuuden arviointiin.

Kun otetaan huomioon jäljempänä todetut hankintamenettelyn virheet, markkinaoikeus katsoo, että Lemminkäinen Infra Oy:n liikesalaisuuksinaan pitämillä tarjousasiakirjoilla ei ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Näin ollen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat säännökset

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007, jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin erityisalojen hankintalaissa säädetään.

Finavia Oyj:n osakekannan omistaa Suomen valtio ja sen päätoimialana on ilmaliikennettä palveleva toiminta, johon sisältyy lentokenttien ylläpito Suomessa. Finavia Oyj on siten erityisalojen hankintalaissa tarkoitettu julkinen yritys. Nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena ovat olleet lentokentän päällystystyöt, joiden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt EU-kynnysarvon. Hankintaan sovelletaan näin ollen erityisalojen hankintalakia.

Oikeusohjeet

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 165) on 54 §:n osalta todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on 17.9.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Helsinki-Vantaan lentoaseman lentoliikennealueen päällystystöistä ja niihin liittyvistä muista töistä, joita ovat olleet esimerkiksi RST-kaapelointiputkien asennukset. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn perustuen voidaan lisäksi teettää Finavia Oyj:n Helsingin seudun kohteissa pienempiä päällystystöitä.

Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 50 prosenttia, vuoden 2015 töitä koskevan työsuunnitelman painoarvo 40 prosenttia ja henkilöiden kokemuksen painoarvo 10 prosenttia.

Tarjouspyynnön kohdassa 7.1 "Painoarvot ja tarjousten pisteytys" on ilmoitettu, että vuoden 2015 töitä koskevaa työsuunnitelmaa arvioidaan seuraavilla vertailuperusteilla:

"1.1 Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön.
1.2 Tarjoajan laatiman aikataulun ja työvaiheistussuunnittelun toteuttamiskelpoisuus suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin.
1.3 Miten hyvin tarjoaja on huomioinut lentoliikenteen vaatimukset sekä muut urakka-alueella samanaikaisesti tehtävät tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvat työt.
1.4 Tarjoajan kyky tunnistaa töiden suorittamiseen liittyviä keskeisiä riskejä ja toimenpiteet riskien hallinnoimiseksi."

Kunkin edellä mainitun vertailuperusteen painoarvoksi on ilmoitettu kymmenen prosenttia.

Henkilöiden kokemusta on ilmoitettu arvioitavan referenssiurakoiden vaativuudella. Arvioinnin kohteena on ollut työmaapäällikön ja työmaapäällikön varamiehen kokemus enintään neljästä vastaanotetusta referenssiurakasta viimeiseltä kymmeneltä vuodelta. Tarjouspyynnön kohdassa 7.1.2 on ilmoitettu tarkemmin, millä perusteilla referenssiurakoiden vaativuutta arvioidaan.

Tarjouspyynnön liitteenä 6 on ollut työsuunnitelmalomake, joka tarjoajan on tullut täyttää. Kyseisen lomakkeen täyttöohjeessa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Työsuunnitelman tulee perustua tilaajan sivulta 3 alkavaan ohjeeseen "Lähtötiedot työsuunnitelman laadintaa varten". Työsuunnitelman tulee kuvata kiitotien 04R/22L peruskorjauksen toteuttaminen lentoliikennealueella siten, että saavutetaan työlle asetetut aikataululliset ja laadulliset tavoitteet."

Lisäksi lomakkeen täyttöohjeessa on kohdassa "Työn suorittaminen" ilmoitettu, että "Kuvaa urakoitsijan suoritukseen kuuluvat työt, työmenetelmät ja laadunhallinta (mm. jyrsintä, massan valmistus, rst-putken poisto ja asennus, päällystäminen ja muut työt)".

Liitteenä 6 olevan lomakkeen täyttöohjeessa on lisäksi ilmoitettu kohdassa "Aikataulu, työjärjestys ja -vaiheet" seuraavaa:

"Ohje: Esitä työjärjestys ja -vaiheistus. Laadi yksityiskohtainen aikataulu urakoitsijan suoritukseen kuuluvista töistä huomioiden lentoliikenteen vaatimukset ja muut kiitotien peruskorjaukseen kuuluvat työt (tilaajan suoritusvelvollisuuteen kuuluvat kiitotievalaistuksen purku- ja asennustyöt). Esitä laskelma tarvittavista työsaavutuksista aikataulutavoitteet huomioiden."

Lomakkeen täyttöohjeessa on vielä ilmoitettu kohdassa "Käytettävät resurssit" seuraavaa:

"Esitä työsuunnitelman sisältämien töiden henkilöresursointi (henkilömäärät ja tehtävät) ja organisaatio sekä yksilöi työssä tarvittavat kalustoresurssit (konetyypit, vuosimalli ja määrät ml. kuljetuskalusto ja varakalusto)".

Liitteenä 6 olevassa tarjouslomakkeessa on lisäksi ilmoitettu lähtötiedot työsuunnitelman laadintaa varten. Työalueiksi on ilmoitettu RWY 04R/22L ja risteysalue RWY 04R/22L x RWY 15/33.

Työalueen RWY 04R sulkuaika on alkanut 11.5.2015 ja päättynyt 2.8.2015. Risteysalueen sulkuaika on alkanut lähtötietojen mukaan 11.5.2015 ja päättynyt 5.7.2015. Lähtötietojen mukaan sulkuajasta ensimmäinen päivä ja kaksi viimeistä viikkoa on varattu muille töille kuin päällystystöille.

Lähtötietojen mukaan hankintaan on kuulunut myös mainittujen väliyhdysteiden saneeraus. Työsuunnitelmassa on ilmoitettu tältä osin muun ohella seuraavaa:

"Urakoitsijan työsuunnitelma
Urakoitsijan tulee ottaa huomioon työvuoro/viikkoperusteisessa työsuunnitelmassaan seuraavia asioita.
•Väliyhdysteistä ZD, ZG, ZD on vähintään kaksi oltava lentoliikenteen käytettävissä peruskorjausaikana
•TWY Y pohj/etelä voivat olla yhtä aikaa työmaa-alueena kiitoteitten risteyksen kanssa.
•PS ja ZS eivät voi olla työmaa-alueena yhtä aikaa kiitoteitten risteyksen kanssa."

Rajoitettuun menettelyyn valituille tarjoajille on toimitettu myös kaksi lisäkirjettä, joiden on ilmoitettu täydentävän tarjouspyyntöä. Hankintayksikkö on 3.10.2014 päivätyssä lisäkirjeessään 1 ilmoittanut täydennettävän työsuunnitelmaa muun ohella seuraavasti:

"Urakoitsijan työsuunnitelma
Urakoitsijan tulee ottaa huomioon työvuoro/viikkoperusteisessa työsuunnitelmassaan seuraavia asioita.
•Väliyhdysteistä ZD-PD, ZG-PG, ZS-PS on vähintään kaksi oltava lentoliikenteen käytettävissä peruskorjausaikana Lisäksi rullaustie
S, TWY S, oltava käytettävissä 11.5–19.7 välisenä aikana."

Tarjouspyynnössä on ollut myös erillinen RST-putkitustöitä (urajyrsintä, putkien asennus ja valuasfaltti) koskeva liite, jossa on ilmoitettu muun ohella henkilömäärän osalta seuraavaa: "4–5 kpl, joista yksi ryhmän vetäjä (työnjohtaja). Pitää olla näkemys myös asfalttitöistä ja töiden järjestelykykyä kokonaisuutta ajatellen aikataulullisesti. Valupäivinä tarpeen mukaan lisäväkeä 1–4 kpl. Aikataulu on laskettu 1200 m viikkovauhdin mukaan/ryhmä. Asennusryhmiä tulee olla riittävä määrä."

Tarjouspyynnön kohdassa 3.3 "Päällystystöiden vaatimat luvat ja pätevyydet" on ilmoitettu, että urakoitsijan henkilöstöllä on oltava ennen töiden alkamista lentoaseman alueella tarvittavat ajoluvat ja ID-kortit. Lisäksi hankintayksikkö on 3.10.2014 päivätyssä lisäkirjeessään 1 täydentänyt urakkaohjelman kohtaa "2.1.1 Työmaaliikenne" ilmoittamalla, että lentoliikennealueella ajoneuvoa kuljettavalla henkilöllä tulee olla ajolupa. Mikäli kuljettajalla ei ole tarvittavaa ajolupaa, tulee urakoitsijan järjestää kustannuksellaan saattaja.

Hankintamenettelyn arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö ei ole tarkemmin yksilöinyt, mitä seikkoja se ottaa huomioon arvioidessaan vertailuperustetta "Tarjoajan laatima aikataulu ja työvaiheistussuunnittelu ovat suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin". Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjousten pisteytyksessä on käytetty sellaisia kriteereitä tai pisteytetty sellaisia seikkoja, joita ei ole lainkaan mainittu tarjouspyynnössä. Valittaja on vielä esittänyt, että tarjousten vertailussa on eräiltä osin käytetty tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ja vertailussa otettu huomioon seikka, jota on tarjouspyynnössä ehdottomasti vaadittu.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa on ensin ratkaistava, onko tarjouspyyntö ollut hankintasäännösten mukainen.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä eikä tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja tule lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina. Myöskään tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Työsuunnitelman yhtenä vertailuperusteena on ollut "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön". Hankintapäätöksen perusteluissa on tältä osin kiinnitetty huomiota valittajan osalta muun ohella siihen, että RST-asennuksista vastaava työryhmä on kokematon verrattuna kilpailijaan. Voittaneen tarjoajan osalta perusteluissa on kiinnitetty huomiota muun ohella siihen, että kulkulupien hankkiminen ennen päällystyskauden alkua on huomioitu tarjouksessa. Valittaja on tältä osin esittänyt, että vertailussa on käytetty seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ja että kyse on muutenkin ollut tarjoajan soveltuvuuden arvioinnista, kun tarjousten vertailussa on otettu huomioon RST-asennusryhmän kokemus.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa hankinnassa urakan toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtainen kokemus ja osaaminen voivat vaikuttaa urakan toteuttamisen tehokkuuteen ja laatuun. Lisäksi työsuunnitelman tapaisen vertailuperusteen osalta arvioinnissa on kysymys osittain siitä, että tarjoajat tarjoavat erilaisia ratkaisuja esimerkiksi erilaisista työmenetelmistä eikä kaikkia vertailussa huomioon otettavia seikkoja ole mahdollista kuvata etukäteen tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla RST-putkitustöiden osalta kuitenkin pyydetty tarkemmin ilmoittamaan lähinnä henkilömäärä ja käytettävä kalusto. Tarjouspyynnössä ei ole RST-putkitustöiden osalta etukäteen ilmoitettu, että henkilöstön kokemuksella olisi vertailussa merkitystä. Kun otetaan huomioon kyseinen vertailuperuste ja siitä etukäteen ilmoitetut tiedot sekä se, että henkilöstön kokemus liittyy lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuteen, henkilöstön RST-putkitustöitä koskevan kokemuksen vertailu on ollut tässä tapauksessa tarjoajan kannalta jossain määrin ennakoimatonta.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina. Markkinaoikeus katsoo, että kun tarjouspyyntöasiakirjoissa on ehdottomasti vaadittu ajo- ja kulkulupia, ei mainitun seikan huomioiminen tarjousten pisteyttämisessä ole ollut hankintasäännösten mukaista.

Edellä todetun perusteella hankintayksikön menettely tarjouspyynnön laatimisessa on vertailuperusteen "Työmenetelmien ja käytettävien resurssien soveltuvuus kiitotieympäristöön" osalta ollut hankintasäännösten vastaista.

Työsuunnitelman vertailuperusteena on lisäksi ollut "Tarjoajan laatiman aikataulun ja työvaiheistussuunnittelun toteuttamiskelpoisuus suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin". Hankintapäätöksen perusteluiden mukaan voittaneen tarjoajan laatima työvaiheistussuunnittelu on ollut erinomaisen toteuttamiskelpoinen. Päätöksen mukaan myös voittaneen tarjoajan laatima aikataulu on ollut erinomainen, mutta se olisi voinut olla yksityiskohtaisempi. Valittajan työvaiheistussuunnittelu on hankintapäätöksen mukaan puolestaan ollut hyvin toteuttamiskelpoinen, mutta valittajan laatima aikataulu ei ole ollut täysin toteuttamiskelpoinen. Perusteluiden mukaan valittajan aikataulussa on ollut selkeä virhe eikä se ole tukenut työvaiheistussuunnitelmaa, koska työt olisivat jatkuneet sulkuajan jälkeen.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tekevänsä rullaustien S,TWY S ajalla [--------------]. Tämä on ollut vastoin tarjouspyynnön lisäkirjeessä 1 ilmoitettua, jonka mukaan kyseisen rullaustien on oltava käytettävissä ajalla 11.5.–19.7.2015. Toisaalta asiassa selvitetyn perusteella valittajan tarjouksessa on ilmoitettu, että se aloittaa rullaustien S, TWY S risteysalueen päällystystyöt [---------] jälkeen, mikä taas on ollut vastoin työalueen RWY 04R sulkuaikaa. Siten molemmissa tarjouksissa on ollut poikkeama suhteessa tarjouspyynnössä ilmoitettuun aikatauluun nähden.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että kiitoteiden sulkuajat ovat ehdottomia. Toisaalta hankintayksikkö on todennut, että voittaneen tarjoajan rullaustien S,TWY S tekemiselle esittämä aika on ollut vastoin tarjouspyynnössä annettua aikaa, mutta hankintayksikön mukaan kaksi muuta rullaustietä ovat kuitenkin olleet käytössä ja että joka tapauksessa rullaustien merkitys lentokentälle on huomattavasti pienempi kuin pääkiitotien käytettävyyden.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöaineistossa ei ole nimenomaan ilmoitettu, että edellä mainituista aikarajoista olisi mahdollista poiketa tai että rullaustiet olisivat vähämerkityksellisempiä töitä. Päinvastoin, rullaustiestä S, TWY S on yksiselitteisesti ilmoitettu, että rullaustien on oltava käytettävissä lisäkirjeessä ilmoitettuna aikana. Vastaavasti työalueiden sulkuajoistakaan ei ole ilmoitettu olevan mahdollista poiketa. Tarjouspyyntö on tulkittavissa siten, että kaikki aikarajat ovat olleet ehdottomia. Toisaalta edellä mainitussa työsuunnitelman täyttöohjeessa on viitattu aikataulujen osalta tavoitteisiin ja myös edellä mainitulla tavalla vertailuperusteessa on viitattu aikataulun toteuttamiskelpoisuuden arviointiin. Lisäksi molemmat tarjoajat ovat tarjouksessaan lähteneet siitä, että ilmoitetuista aikatauluista on ollut jossain määrin mahdollista poiketa eri kohteiden osalta. Hankintayksikkö on myös itse tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että aikarajojen ylittämiset eivät ole johtaneet tarjousten sulkemiseen tarjouskilpailusta vaan se on ottanut poikkeamat tarjousten pisteytyksessä huomioon.

Edellä sanottu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöä ei ole laadittu riittävän selvästi siten, että tarjoajat olisivat yksiselitteisesti tienneet, mitkä urakkaa koskevista aikatauluista ovat olleet ehdottomia ja missä määrin aikatauluista on voinut poiketa. Tarjouspyyntö on tältä osin ollut niin epäselvä, että sen perusteella ei ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Kysymyksessä olevasta vertailuperusteesta "Tarjoajan laatiman aikataulun ja työvaiheistussuunnittelun toteuttamiskelpoisuus suhteessa tarvittaviin työsaavutuksiin" ei tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan ole käynyt riittävän selvästi myöskään ilmi, mitä seikkoja aikataulujen osalta tullaan vertailemaan ja mistä pisteitä tullaan tosiasiassa antamaan. Vertailuperuste on siten antanut hankintayksikölle liian suuren harkintavallan. Hankintayksikön menettely on siten ollut tältä osin virheellistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 67 §:n mukaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Hankintalain 94 § sisältää säännökset markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista, jos hankinnassa on menetelty hankintalainsäädännön vastaisesti.

Markkinaoikeus on 30.12.2014 antamallaan välipäätöksellä hylännyt Finavia Oyj:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta muilta osin kuin työalueen RWY 04R/22L ja risteysalueen RWY 04R/22L x RWY 15/33 päällystystöiden osalta kesällä 2015. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan muilta osin hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää siltä osin kuin se koskee muita osia kuin työalueen RWY 04R/22L ja risteysalueen RWY 04R/22L x RWY 15/33 päällystystöitä kesällä 2015.

Kun otetaan huomioon, että hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Finavia Oyj aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Hankinta on pantu täytäntöön siltä osin kuin hankintapäätös on koskenut työaluetta RWY 04R/22L ja risteysalueen RWY 04R/22L x RWY 15/33 päällystystöitä kesällä 2015. Tältä osin hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön niin selvästi, että tarjoajien olisi ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista tietää, miten tarjouksia tullaan arvioimaan. Tässä tapauksessa ei voida kuitenkaan tietää, miten tämä olisi toteutettu ja miten se olisi vaikuttanut tarjouksiin ja niiden arviointiin.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Asfalttikallio Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Finavia Oyj:n toimitusjohtajan 10.11.2014 tekemän hankintapäätöksen (dnro 143/431/2014) siltä osin kuin se koskee muita osia kuin työalueen RWY 04R/22L ja risteysalueen RWY 04R/22L x RWY 15/33 päällystystöitä kesällä 2015. Markkinaoikeus kieltää Finavia Oyj:tä tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Asfalttikallio Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä.

Markkinaoikeus velvoittaa Finavia Oyj:n korvaamaan Asfalttikallio Oy:n oikeudenkäyntikulut 30.461,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Finavia Oyj:n ja Lemminkäinen Infra Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riitta Hämäläinen ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.