MAO:634/15

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.12.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Heka Tuomarinkylän julkisivu urakasta.

Heka-Maunula Oy:n toimitusjohtaja on 25.2.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut MN-Rakennus ja Kiinteistöpalvelu Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Consti Julkisivut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 210.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.356,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt tarjoajille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty tarjoajalla olleen vähintään kolme hankinnan kohteeseen verrattuna vastaavan suuruista ja työnä vastaavaa urakkaa.

Tarjouspyynnön kohteena on julkisivu-urakka, joka on käsittänyt muun ohella ikkunoiden uusimisen, ulko-, terassi- ja parvekeovien uusimisen, kuistien terassien ja parvekkeiden lattianpäällysteiden uusimisen sekä parvekkeiden uusimisen ja niiden alaisten terassien lasitukset. Merkittävin osa urakan sisällöstä on käsittänyt urakan kohteena olevien rakennusten puusta rakennetun ulkoverhoilun uusimista eli puurakentamista.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen liitetyssä referenssilistassa on eritelty neljä urakkaa, joista yksikään ei ole vastannut hankinnan kohteen mukaista työtä eli puurakentamista. Valittaja on hankintapäätöksen jälkeen saanut hankintayksiköltä lisäksi voittaneen tarjoajan toisen referenssilistan, joka poikkeaa ensimmäisestä referenssilistasta siten, että siinä on yksi referenssi enemmän ja kaksi viimeistä referenssiä käsittävät eri kohteita. Myöskään toisen referenssilistan mukaiset urakat eivät ole vastanneet tarjouspyyntöasiakirjoissa kelpoisuusedellytykseksi asetettuja urakoita. Hankintayksikkö ei ole voinut varmistua siitä, että voittaneella tarjoajalla olisi ollut vaaditut referenssit julkisivu-urakoista tai ylipäätään kokemusta puujulkisivurakentamisesta. Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta.

Lisäksi on ilmeistä, että voittanut tarjoaja on antanut väärää tietoa referenssiensä sisältämistä urakoista ainakin toisessa referenssilistassa. Valittajan selvitystyön perusteella kyseiset referenssit eivät ole sisältäneet julkisivutöitä eivätkä ulkoseinän eristys- tai puutöitä. Myös muut voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteessä mainitut aiemmat urakkakohteet liittyvät yhtä lukuun ottamatta huoneistojen tai toimistojen sisäpuolisiin rakennustöihin, eivätkä millään tavalla julkisivu- tai puujulkisivurakentamiseen. On ilmeistä, että voittanut tarjoaja on antanut hankintayksikölle vääriä tietoja, jotka ovat olleet olennaisia hankintamenettelyn kannalta ja vaikuttaneet sen lopputulokseen. Voittanutta tarjoajaa ei voida valita tarjouskilpailun toteuttajaksi.

Oikein toteutetussa tarjouskilpailussa hankintayksikön olisi tullut valita valittajan tarjous.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupungin asunnot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 750 euroa.

Perusteet

Tarjoajien kelpoisuusedellytykseksi on muun ohella asetettu kolme vastaavan suuruista ja työnä vastaavaa referenssikohdetta. Näin on pyritty varmistamaan, että tarjoajalla on riittävät tekniset ja taloudelliset edellytykset hankinnan toteuttamiseen eli se, että tarjoajalla on kokemusta korjaushankkeista, joiden kokoluokka ja vaativuus vastaavat hankinnan kohteena olevan urakan tasoa.

Voittanut tarjoaja on esittänyt kolme vastaavan suuruista ja työnä vastaavaa työtä. Hankintayksikkö on katsonut, että referenssit täyttävät asetetut kelpoisuusehdot. Kelpoisuusedellytyksissä ei ole ollut mainintaa puujulkisivuista eikä referenssejä ole pyydetty puurakentamisesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei muutoinkaan ole edellytetty muusta rakentamisesta poikkeavaa puurakentamisosaamista. Myös esitettyjen referenssien suuruus on vastannut hankinnan kohdetta.

Hankintayksikön tietoon ei ole tullut, että voittanut tarjoaja olisi antanut vääriä tietoja.

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita sulkea voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta, eikä hankintayksikkö siten ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

MN-Rakennus ja Kiinteistöpalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole referenssejä koskevilla kelpoisuusvaatimuksillaan edellyttänyt kokemusta puurakentamisesta, vaan ainoastaan julkisivurakentamisesta.

MN-Rakennus ja Kiinteistöpalvelu Oy on antanut ainoastaan yhden referenssiluettelon, jossa on neljä referenssiä. Kaikki voittaneen tarjoajan referenssit ovat koskeneet julkisivurakentamista, ja ne ovat olleet samaa suuruusluokkaa kuin hankinnan kohteena oleva urakka.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien kelpoisuutta koskevien ehtojen määrittelyssä. Jotta puurakentamista koskevaa kokemusta olisi tarjoajilta voitu edellyttää, olisi siitä tullut olla nimenomainen maininta tarjouslomakkeen kelpoisuusehdoissa. Joka tapauksessa puurakentamisen edellyttäminen olisi saattanut olla suhteellisuusperiaatteen vastaista.

MN-Rakennus ja Kiinteistöpalvelu Oy ei ole antanut virheellistä tietoa.

Vastaselitys

Valittajan mukaan hankinnan kohteena olevassa julkisivu-urakassa on ollut kysymys puujulkisivun urakasta. Tarjouslomakkeen kohdassa kelpoisuusehdot todettu huomioon ottaen tarjoajien on tullut esittää vähintään kolme referenssiä puujulkisivu-urakoista. Vaikka katsottaisiinkin, että kelpoisuusehtojen täyttämiseen riittäisi kolme referenssiä pelkästään julkisivu-urakoista, olisi hankintayksikön joka tapauksessa tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta, koska voittaneen tarjoajan toimittamista tarjousasiakirjoista ei ole käynyt ilmi, että ilmoitetut referenssikohteet olisivat olleet miltään osin julkisivu urakoita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Momentin mukaan tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 71 §:n 1 momenttia koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 115) on todettu, että tarjoajien valinnassa noudatetaan samoja pääperiaatteita kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja niihin liittyvien selvitysten pyytämisessä voidaan siten soveltuvin osin noudattaa EU-kynnysarvon ylittävien hankintojen osalta säädettyä. Tarjoajien valinta ja soveltuvuuden arviointi on kuitenkin kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa joustavampaa kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Edelleen esitöissä on hankintalain 71 §:n 2 momentin osalta todettu, että hankintayksikön tulee arvioinnissaan ottaa huomioon hankinnan laatu ja laajuus sekä hankinnan toteuttamiseen liittyvät taloudelliset ja muut riskit.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä muun ohella luettelolla viimeksi kuluneen enintään viiden vuoden aikana toteutetuista rakennusurakoista.

Hankintalain 59 §:ää koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 102) on todettu, että tarjoajien teknistä suorituskykyä tai ammatillista pätevyyttä koskevien selvitysten vaatimisen on oltava perusteltua menettelyn kohteena olevan rakennusurakan laadun ja laajuuden kannalta. Vaatimusten on oltava kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa. Huomiota on myös kiinnitettävä siihen, millä tavoin vaatimukset vaikuttavat tarjoajien määrään. Perusteettomat tai ylimitoitetut vaatimukset voivat sulkea tarjouskilpailusta muuten soveliaita yrityksiä.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 103) todetulla tavalla hankintayksikkö voi pyytää toimittajalta referenssiluetteloja rakennusurakoiden osalta enintään viimeksi kuluneen viiden vuoden aikana toteutetuista rakennusurakoista. Hankintayksikkö voi edellyttää referenssiluetteloilta yksityiskohtaista jaottelua hankintojen ajankohdista, arvoista ja asianmukaisesta toteuttamisesta. Referenssejä koskevien selvitysten vaatimisessa ja niihin perustuvissa tarjoajien teknistä kapasiteettia koskevissa vaatimuksissa on otettava huomioon referenssien merkitys hankinnan kohteen kannalta. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ja kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä koskevien vaatimusten kanssa ristiriitainen voi olla menettely, jossa painoarvoa annetaan yrityksen sellaisille referensseille, jotka eivät koske hankinnan kohteena olevaa rakennusurakkaa.

Arviointia

Valittaja on esittänyt, ettei voittanut tarjoaja ole täyttänyt tarjoajille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, koska sen referenssit eivät ole sisältäneet puurakentamista eivätkä ylipäänsä julkisivurakentamista.

Hankinnan kohteena on ollut Heka Tuomarinkylän julkisivujen kunnostusurakka. Valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön liitteenä olleen julkisivutöiden rakennusselostuksen mukaan kohteessa on 19 erillistä asuinrakennusta ja yksi huoltorakennus.

Tarjouspyynnössä julkisivu-urakkaan on ilmoitettu kuuluvan seuraavat työkokonaisuudet: takaterassien sähköjohtoputkitukset, johdotukset, valaisimet ja kytkennät sekä muut rakennusten julkisivuihin liittyvät työt suunnitelma-asiakirjojen mukaan.

Julkisivu-urakan sisältö on rakennusselostuksen mukaan ollut pääpiirteittäin seuraava:

- ikkunoiden uusiminen
- ulko-, terassi- ja parvekeovien uusiminen
- ulkoseinien lämmöneristeiden ja ulkoverhousten uusiminen
- kuistien, terassien ja parvekkeiden lattianpäällysteiden uusiminen
- parvekkeet ja niiden alaisten terassien lasitus.

Lisäksi urakan on todettu sisältävän jonkin verran sähkötöitä.

Hankintailmoituksen mukaan tarjoajan on tullut täyttää tarjouskaavakkeessa mainitut soveltuvuusehdot. Soveltuvuusehtojen kohdan 8 mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa "Yrityksen referenssit, yrityksellä on vähintään kolme vastaavan suuruista ja työnä vastaavaa tehtyä työtä". Kyseisessä kohdassa on ollut taulukko, johon tarjoaja on voinut täyttää referenssinä ilmoitettavan kohteen nimen, urakan kuvauksen, urakkasumman sekä tilaajan yhteyshenkilön. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan soveltuvuusehtojen täyttyminen on ollut tarjouksen hyväksymisen ehto.

Voittanut tarjoaja on mainittuina referensseinä ilmoittanut seuraavat kohteet, niiden kuvaukset ja arvonlisäverottomat urakkasummat:

• HOAS Klaneettitie
o sisäpuolinen peruskorjaus / linjasaneeraus, 1.907.000 euroa
• HOAS Hakuninmaa
o sisäpuolinen peruskorjaus / salaojitus, 2.292.000 euroa
• HOAS Kurkimäki
o täyssaneeraus / vesijohtojen uusiminen, 1.780.000 euroa
• Adulta vesikaton uusiminen
o koko yläpohjan ja vesikaton uusiminen, 1.880.000 euroa

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Edellä todetusti tarjouspyynnössä on referenssien osalta esitetty vaatimuksena ainoastaan vastaavan suuruinen ja työnä vastaava tehty työ. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole tarkemmin ilmoitettu, mitä on tarkoitettu "työnä vastaavalla tehdyllä työllä". Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa toteamansa mukaisesti pyrkinyt varmistamaan vaatimuksella sen, että tarjoajalla on kokemusta korjaushankkeista, joiden vaativuus vastaa hankinnan kohteena olevan urakan tasoa.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut neljä referenssiä, jotka kaikki ovat olleet suuruudeltaan vastaavia kuin hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuneista neljästä tarjoajasta kolme on tarjouksessaan ilmoittanut referenssikohteita. Hankintayksikkö ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.

Kun tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettu referenssivaatimus on ollut muotoilultaan ainakin jossain määrin avoin ja ylimalkainen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa katsoa, että voittanut tarjoaja on täyttänyt mainitun vaatimuksen. Hankintayksiköllä ei ole myöskään asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut perusteltua aihetta epäillä, että voittaneen tarjoajan antamat tiedot olisivat olleet virheellisiä tai harhaanjohtavia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Consti Julkisivut Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin asunnot Oy:n oikeudenkäyntikulut 750 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.