MAO:643/15

Markkinaoikeuden päätökseen sisältyy salassa pidettäviksi liikesalaisuuksiksi ilmoitettuja tietoja, jotka on tässä markkinaoikeuden päätöksen julkisessa kappaleessa korvattu sulkeisiin merkittynä katkoviivoilla.

ASIAN TAUSTA

Rovaniemen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.8.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kirjastojen aineistojen ja niihin liittyvien palvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2017 ja kahdelle mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Rovaniemen kaupungin sivistyspalvelukeskuksen johtaja on 2.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 164 valinnut BTJ Finland Oy:n hankinnan toteuttajaksi.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3–4 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Booky.fi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen

Hankintoja on yhdistelty perusteettomasti hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö on kilpailuttanut laajan kirjastoaineistokokonaisuuden sallimatta osatarjouksia. Hankintayksikkö on toiminnallaan tosiasiallisesti pyrkinyt räätälöimään tarjouksen vain yhdelle tarjoajalle sopivaksi, ja näin toimiessaan laiminlyönyt velvollisuutensa käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Koska hankintayksikkö on kelpuuttanut tarjousten vertailuun vain sellaiset tarjoajat, jotka pystyvät tarjoamaan kaikkea sen tarvitsemaa aineistoa, se on perusteettomasti rajannut kilpailuun osallistuvien tarjoajien määrää. Kilpailutusta koskevista osa-alueista vähintään musiikkiäänitteiden, nuottien ja partituurien, elokuvien sekä tietokone- ja konsolipelien osalta olisi tullut hyväksyä osatarjous.

Hankintayksikkö on hintojen esittämistä koskevalla vaatimuksella kohdellut tarjoajia eriarvoisesti. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa hankintayksikölle tarjotut myyntihinnat siten, että lähtöhinta on joko kustantajan tai julkaisijan jälleenmyyjälle ilmoittama arvonlisäveroton ja alentamaton ohjevähittäis- tai suositushinta tai kustantajan tai julkaisijan nettohinta. Hankintayksikölle tarjottu myyntihinta on tullut muodostaa antamalla alennusprosentti lähtöhinnasta tai ilmoittamalla nettohintakerroin, jolla nettohinnoiteltu lähtöhinta muunnetaan myyntihinnaksi.

Näin ollen tarjoajia on vaadittu sitomaan myyntihintansa, josta tarjottu alennus lasketaan, kustantajan tai julkaisijan hintoihin. Tarjouspyynnön vaatimus sitoa tarjoajan myyntihinta siihen hintaan, jonka kolmas osapuoli ilmoittaa edellyttää sitä, että tarjoajalla on sopimus kyseisen kustantajan kanssa. Koska hankinnan kohteena olevaa kirjastoaineistoa kustantaa noin 100.000 kustantajaa ja julkaisijaa, vaatimus sitoa tarjoajan hankintayksikölle tarjoama myyntihinta kustantajan ohjevähittäis- ja suositushintaan on kohtuuton. Tarjoajat eivät ole voineet järjestellä hankintaansa siten, että ne käyttäisivät esimerkiksi tukkuliikkeitä poikkeuksellisen laajan tuotevalikoiman hallintaan. Tarjouspyyntö ei ole antanut tarjoajille mahdollisuutta viitata sellaisen sopimuskumppanin hinnastoon, jolta tarjoaja tosiasiallisesti hankkii tuotteet. Sitomalla edellä kuvatulla tavalla tarjoajien tarjoamat hinnat kustantajien tai julkaisijoiden hintoihin hankintayksikkö ei ole voinut hyödyntää niitä hinta- tai muita etuja, joita ne tarjoajat, jotka käyttävät monipuolisempia hankintakanavia, voisivat tarjota. Estämällä kampanjahintojen käyttämisen hankintayksikkö tosiasiallisesti vaatii tarjoajia myymään tuotteet kalliimmalla, kuin millä tarjoajat tarjoavat tuotteita myyntiin julkisesti. Hankintayksikkö näin toimiessaan ei voi tarjouspyynnön avulla määritellä, mikä tarjouksista on edullisin.

Laatua koskevat vertailuperusteet on asetettu hankintasäännösten vastaisesti

Hankintayksikkö on laatinut tarjouspyyntöasiakirjat niin, että tarjous on tosiasiallisesti räätälöity vain yhdelle tarjoajalle sopivaksi hyväksymällä vain tiettyyn kirjastojärjestelmään toteutettua luettelointipalvelua. Laatuvertailussa luettelointiin liittyvät palvelut on pisteytetty 30 pisteen painoarvolla. Tästä pistekokonaisuudesta 5 pistettä on saanut tarjoaja, joka on voinut nimetä referenssiasiakkuuden, jolle se toimittaa luettelointitietoa PallasPro- tai Origo-kirjastojärjestelmään. Hankintayksikkö on näin toimiessaan teknisessä eritelmässä hankintalain vastaisesti viitannut Axiell Oy:n tuotemerkkeihin liittämättä viittaukseen ilmaisua "tai vastaava". Hankintayksikkö on syrjinyt sellaisia tarjoajia, jotka toimittavat sisällöltään täysin vastaavaa luettelointipalvelua muihin kirjastojärjestelmiin. Referenssin edellyttäminen laatupisteiden saamiseksi on myös ollut hankintasäännösten vastaista. Referenssit liittyvät ensisijaisesti tarjoajan kelpoisuuteen eikä sen laadullisiin ominaisuuksiin.

Luettelointipalveluihin liittyvästä 30 pisteestä 3 pistettä on saanut tarjoaja, joka on pystynyt järjestämään luettelointikoulutusta. Tämä ei kuitenkaan liity kirjastoaineiston hankintaan millään tavalla, vaan on kirjastohenkilökunnan erityisosaamista. Hankintayksikkö on pyrkinyt suosimaan voittanutta tarjoajaa myös tältä osin laatupisteytyksen avulla.

Valittajan tarjousta ei olisi tullut hylätä poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajan tarjoamat hinnat ovat eräiden kirjojen osalta olleet poikkeuksellisen alhaiset, eikä se ole saanut valittajalta riittävää selvitystä siitä, että hintataso pysyisi samana koko sopimuskauden. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle pyynnöstä selvityksen siitä, että sen ilmoittamat nettohinnat ovat sellaiset, joilla valittaja on voinut ostaa erän tarjouspyynnön kohteena olevia kirjoja. Valittaja on tarjouksessaan sitoutunut toimittamaan mainituilla hinnoilla hankintayksikön tilaaman määrän kutakin tuotetta. Valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt mitään varaumia siitä, että sillä olisi oikeus sopimuskaudella muuttaa tarjottuja hintoja.

Valittajan tarjousta ei olisi tullut sulkea tarjousten vertailusta ja se olisi kokonaistaloudellisesti edullisimpana tullut valita

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa tarjoajan myyntihintana ei saa käyttää alennettua kampanjahintaa. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja ei siis ole saanut käyttää omaa asiakkailleen tarjoamaa alennettua kampanjahintaa myyntihintana. Tarjouspyynnössä tarjoajia ei ole kielletty ottamasta huomioon tavarantoimittajien tarjoajille tarjoamia kampanjahintoja hinnoittelussaan. Mikäli tarjouspyyntöä tulkittaisiin siten, ettei kustantajien tai julkaisijoiden jälleenmyyjilleen tarjoamia kampanjahintoja saisi käyttää tarjoajien myyntihinnan laskennan perusteena, ei myöskään ennakkohintoja niiden kampanjaluonteensa vuoksi voitaisi hyväksyä myyntihinnan laskennan perusteena.

Valittaja ei ole, vastoin hankintayksikön näkemystä, käyttänyt tarjouspyynnön vastaisesti myyntihintana kiellettyä kampanjahintaa, vaan yksiselitteisesti tarjouspyynnön mukaista nettohintaa, joka on ilmoitetulla kertoimella sittemmin muunnettu alentamattomaksi myyntihinnaksi. Valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen.

Vastine

Vaatimukset

Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitus on perusteeton. Hankintamenettely on ollut hankintalain mukainen.

Tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten mukaisesti

Hankintayksikkö ei ole hintojen esittämistä koskevalla vaatimuksella kohdellut tarjoajia eriarvoisesti. Tilaajalla on ollut oikeus pyytää tarjoajia esittämään hinnat haluamallaan tavalla, toisin sanoen niin, että se voi todentaa mistä hinta on muodostunut ja miten se sopimusaikana lasketaan.

Kirjakorin muodostaminen on ainoa tapa vertailla kirjastoaineiston kilpailutuksessa hintoja. Tilaajalla on oikeus kieltää kampanjahinnat tarjousten vertailussa, jolla on haluttu estää se, että tarjouspyynnön julkaisun jälkeen tarjoajat alkavat hankkia nimenomaisesti kirjakorissa ja vertailussa olevaa aineistoa halvalla ja saavat näin etua tarjousten vertailussa. Kampanjahinnoittelu sopimusaikana ei ole kiellettyä, mutta tarjousten hintavertailu on tullut tehdä ennakkotilaushintojen perusteella, jotta tarjoukset olisivat vertailukelpoisia ja tasapuolisia. Hankintayksikkö on halunnut tarjouspyynnössä mainitulla hinnanmuodostamistavalla saada selkeän alennusprosentin ja/tai nettohintakertoimen, jolla tuotteita myydään sopimusaikana. Näin hankintayksikkö voi myös seurata hintoja sopimusaikana.

Vertailuperusteet on asetettu oikein

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellessään hankinnan kohteena olevan tuotteen tai palvelun sisällön, ominaisuudet, laadun tai muun ehdon sekä tarjoajilta vaadittavat edellytykset. Hankintayksikkö ei vertailuperusteiden asettamisella ole pyrkinyt suosimaan ketään. Luettelointipalvelu on liittynyt olennaisesti hankinnan kohteeseen.

Mikäli tarjoajalla on ollut käytössä PallasPro- tai Origo-kirjastojärjestelmiin integroitava luettelointipalvelu, se on saanut laatuvertailussa 5 pistettä. Edellä mainittu on pitänyt vahvistaa esittämällä referenssi. Kyse ei ollut referenssin pisteyttämisestä, vaan luettelointipalvelun toimivuuden vahvistamisesta. Hankintayksiköllä on ollut oikeus pisteyttää vertailussa palveluita, jotka liittyvät olennaisesti hankinnan kohteeseen. Luettelointipalvelu on tärkeä osa kirjastoaineiston hankintaprosessia, koska kirjojen hankkimisen ja luetteloinnin on toimittava yhteen mutkattomasti. Kirjastojen yhä vähenevän henkilöstömäärän vuoksi luettelointipalveluita on järkevää hankkia ostopalveluina. Kyseisessä hankinnassa se on tärkeää etenkin maakunnan pienille kirjastoille.

Luettelointikoulutus on tärkeää sen vuoksi, että kirjastoammattilaiset täydentävät luettelointitietoja omalla sisältöosaamisellaan. Lisäksi, luettelointikoulutuksen ja luettelointipalveluiden merkitys on ollut hyvin pieni laatuvertailun kokonaispisteistä 8/70 pistettä sekä hinnan ja laadun kokonaispisteistä 8/285 pistettä.

Hankintayksikkö on menetellyt oikein hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella

Valittajan tarjous on ollut poikkeuksellisen alhainen kyseessä olevan alan kilpailutuksessa, koska vallitsevassa markkinatilanteessa hintaero on tarjouskilpailun voittaneeseen tarjoajaan nähden ollut suomenkielisten kirjojen osalta noin 16 prosenttia.

Tilaajan tekemän selvityksen mukaan osa valittajan tarjoamista tuotteista on ollut kirjakustannusyhdistyksen myynninedistämiseen tarkoitettuja näytevarastokappaleita, joita myydään ainoastaan yksi kirja jälleenmyyjää kohden, eikä niiden tarkoituksena ole ollut hintaedun saavuttaminen tarjouskilpailussa. Valittajan lisäselvityksessä lähettämistä ostokuiteista ilmenee, että valittaja on saanut ostaa tuotteet hintaan (----) euroa /1 kpl, joka tarkoittaa selvästi sitä, että valittaja on saanut ostaa vain yhden kirjan kyseiseen hintaan. Selvityksessä ei ole saatu valittajalta uskottavaa selvitystä poikkeuksellisen alhaisen hinnan käyttämisestä tai siitä, että se tulee toimittamaan kirjat ilmoitetulla hinnalla, jos hankinnassa mukana olevat kirjastot tilaavat samasta kirjasta useampia kappaleita, esimerkiksi 30 kappaletta. Hankintayksiköllä on velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin havaitessaan, että tarjouskilpailussa tarjottu hinta on poikkeuksellisen alhainen ja näin on myös toimittu.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on sanottu, että tarjouksessa tarjoajan myyntihintana ei saa käyttää alennettua kampanjahintaa. Valittaja on markkinaoikeudelle toimittamassaan valituksessa myöntänyt, että se on ostanut "erän" tuotteita. Valittajan, joka on markkinoilla toimiva yritys, on tullut ymmärtää, että kirjakorin tarkoituksena ei ole verrata kampanjahinnoiteltuja eriä, vaan saada todellinen hinta ennakkotilaushintaisille kirjoille ja että näytevarastojärjestelmän edullinen hinta on kampanjahinnoittelua ja vääristää kilpailua. Hankintayksikölle on ollut olennaista hintatason pysyminen kirjakorin mukaisena koko sopimuskauden. Valittaja on tarjouspyynnön vastaisesti käyttänyt kampanjahinnoittelun kaltaista hinnoittelua tarjouksessaan ja hinnoitellut noin 30 prosenttia suomenkielisistä kirjakorissa olleista tuotteista näytevarastojärjestelmään perustuvilla edullisilla hinnoilla.

Kuultavan lausunto

BTJ Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.885 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten mukaisesti

Kuultava on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on voinut päättää, millaisina kokonaisuuksina se kilpailuttaa hankinnan kohteensa. Kaikki tarjouspyynnön osa-alueet ovat kuuluneet kirjastojen aineistohankinnan kokonaisuuteen ja näiden pyytäminen kokonaisuutena mahdollistaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin. Kun hankintaprosessiin kuuluvat eri osat voi hankkia yhdestä paikasta, se tuo selviä säästöjä kirjastoille, esimerkiksi hankintaprosessin, tilaustapahtumien ja laskutuksen suhteen. Valittajan valitus on näiltä osin perusteeton.

Käyttämällään hinnoittelumallilla hankintayksikkö on halunnut saada vertailukelpoisia tarjouksia. Ohjevähittäis- tai suositushinnan käyttäminen hinnoitteluperusteena on alalla vallitseva tapa. Mikäli kustantaja käyttää ohjevähittäis- tai suositushintamallia, kyseinen hinta on kaikkien tarjoajien tiedossa eikä ohjevähittäis- tai suositushinnan käyttö muun ohella tarjouksissa edellytä minkäänlaista sopimusta kustantajan kanssa. Arviolta suurista ja keskisuurista kustantajista noin 80 prosenttia käyttää kyseistä hinnoittelumallia. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ainoastaan edellytetty, että hintojen pohjana käytetään kustantajan ilmoittamaa ohjevähittäis- tai suositushintaa, jonka jälkeen tarjoaja voi hankkia tarjotut kirjat esimerkiksi tukun kautta ja tarjouksessaan hinnoitella tuotteet haluamallaan alennusprosentilla. Vastoin valittajan väitteitä, tarjouspyynnön hinnoittelumalli ei ole rajoittanut tarjoajien hankintalähteitä.

Vertailuperusteet on asetettu oikein

Vertailuperusteet on asetettu oikein eikä hankintayksikkö ei ole pyrkinyt suosimaan yhtä tarjoajaa tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisella tai pisteytyksen avulla. Luettelointipalvelu on liittynyt olennaisesti kirjastoaineiston hankintaan, koska kaikki aineisto on luetteloitava, joko itse tai ostopalveluna toteutettavana, jotta aineisto saadaan kirjastojen asiakkaiden käyttöön. Tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatimuksena on ollut, että "tarjoajalla on käytössä Pallas Pro- ja Origo- kirjastojärjestelmiin integroitava luettelointipalvelu." Näin ollen on ollut riittävää, että järjestelmää voidaan soveltaa tai muuttaa sellaiseksi, että se on sovellettavissa myös hankintayksikön käytössä olevissa järjestelmissä. Valittajan väite on tältä osin perusteeton.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen

Hankintayksikkö on menetellyt oikein sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjousten vertailusta. Valittajan väite siitä, että tarjouspyynnössä ei ole kielletty ottamasta huomioon tavarantoimittajien tarjoajille tarjoamia kampanjahintoja hinnoittelussa hankintayksikölle, on virheellinen. Kampanjahintojen käytön kielto on koskenut nimenomaan vain kustantajien tai julkaisijoiden tarjoajille tarjoamia kampanjahintoja, toisin sanoen niitä lähtöhintoja, joihin tarjoajan tarjous perustuu. Muussa tapauksessa tarjouspyynnön hinnoittelumallilla ei ole mitään merkitystä. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, että tarjoushintojen lähtöhintana on tullut käyttää kustantajien ennakkotilaushintoja. Ennakkotilaushinta on tuotteen normaali ohjevähittäis- tai suositushinta taikka nettohinta ennakkotilausaikana. Tarjousten edullisuus on sen jälkeen tullut vertailtavaksi alennusprosenttien ja nettohintakertoimen avulla. Mikäli kampanjahintoja olisi voinut käyttää lähtöhintoina, tarjousten tosiasiallista edullisuutta sopimuskaudella ei olisi voinut verrata ja yksittäisten tuotteiden hetkelliset kampanjahinnat olisivat vääristäneet kirjakorin kokonaishintaa. Kirjakorilla on pyritty pienen otannan kautta selvittämään tarjoajien yleinen hintataso, joka on yleinen käytäntö alalla.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että lähtöhintana esitetään joko kustantajan tai julkaisijan jälleenmyyjälle ilmoittama arvonlisäveroton ja alentamaton suositushinta tai kustantajan tai julkaisijan nettohinta. Lisäkysymyksiin antamissaan vastauksissa hankintayksikkö on vahvistanut edelleen, että lähtöhinnan tulee olla kustantajan ovh/suositushinta. Koska kirjakorissa on yksiselitteisesti tullut esittää lähtöhintana kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta, valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että se on selvityksessään hankintayksikölle ilmoittanut sen jättämän tarjouksen olevan voimassa riippumatta siitä, mikä kunkin tuotteen tilausmäärä on, ja vahvistanut hinnoittelun pysyvyyden. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu nimikekohtaisia tilausmääriä. Valittajan tarjousta ei olisi tullut hylätä poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön tavoitteena on nimenomaisesti ollut selvittää nettohinnoiteltujen tuotteiden osalta, millä hinnalla kukin tarjoaja on voinut myydä ne. Alalla ei ole käytössä yhdenmukaista nettohintaa, jota kustantajat soveltaisivat kaikkeen kaupankäyntiin jälleenmyyjiensä kanssa. Tarjousten vertailu on suoritettu yksilöityjen tuotteiden hintojen avulla eikä tarjottujen alennusprosenttien ja nettohintakertoimien vertailulla. Valittaja on käyttänyt lähtökohtana tarjouspyynnön mukaista nettohintaa. Valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valituksen perusteella ensin kysymys siitä, onko hankinnan kohde määritelty hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Lisäksi on kysymys siitä, onko ollut perusteltua vaatia hintavertailussa käytettävän hinnan sitomista kustantajan hintaan ja onko ollut hankintasäännösten mukaista asettaa laadun vertailuperusteet tehdyin tavoin. Vielä kysymys on siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Lopulta on mahdollisesti otettava kantaa valittajan asiassa esittämiin muihin väitteisiin.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat muun ohella tehdä yhteishankintoja.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp) todetaan lähtökohtana arvioinnissa olevan luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Laajan hankinnan jakaminen osiin saattaa olla hankinnasta aiheutuvan taloudellisen tai teknisen riskin jakamisen tai kilpailuolosuhteiden huomioimisen kannalta perusteltua. Jotta tarjouskilpailuun osallistuisi riittävästi tarjoajia, on erityisesti yhteishankinnoissa pohdittava osatarjousten mahdollistamista. Tällöin myös pienet ja keskisuuret yritykset voivat osallistua tarjouskilpailuihin.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava 7 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, toiminnallisia ominaisuuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, toimituspäivää tai -aikaa.

Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp) todetaan muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Perusteet on lisäksi ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valintaperusteen tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 91) on 46 §:n kohdalla todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Hankinnan kohteen määrittely

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä on ollut kyse viidentoista kirjaston kirjastoaineiston yhteishankinnasta siten, että kilpailutus on tehty Rovaniemen kaupunginkirjaston toimesta. Tarjouspyynnön kohdan 3 "Hankinnan kohde" mukaan hankinnan kohteena ovat olleet kirjastoaineistot ja niihin liittyvät palvelut, jotka ovat koostuneet seuraavista ryhmistä:

- suomenkielinen kirjallisuus
- K-oppikirjat
- ruotsin- ja vieraskielinen kirjallisuus
- äänikirjat
- musiikkiäänitteet
- nuotit ja partituurit
- elokuvat
- tietokone- ja konsolipelit
- muovituspalvelut
- luettelointipalvelut
- valikoimapalvelut

Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset eivät ole olleet sallittuja. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut kirjakori, johon tarjoajien on tullut laskea aineistojen vertailuhinnat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta hankinnan kohteen määrittämisessä ja ehtojen asettamisessa. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että hankintayksikkö olisi keinotekoisesti yhdistellyt hankintoja hankintalain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön kilpailukohteen määrittely on ollut luonteva ja tarkoituksenmukainen, koska kaikki aineistot ovat kuuluneet kirjastojen palveluihin. Lisäksi samantyyppisten hankintojen kilpailuttaminen yhdessä on tuonut hankintayksikölle kustannussäästöjä. Hankintayksikkö ei näin ollen ole toiminut virheellisesti, kun se on kilpailuttanut muutoksenhaun kohteena olevan hankinnan kokonaisuutena. Markkinaoikeus katsoo, ettei muutoksenhaun kohteena olevassa hankinnassa myöskään ole kyse sellaisesta hankintalain 20 §:n esitöiden tarkoittamasta laajasta hankinnasta, jonka jakaminen osiin olisi ollut perusteltua taloudellisen tai teknisen riskin tai kilpailuolosuhteiden huomioimisen kannalta. Näin ollen hankintayksikkö on voinut kilpailuttaa aineistokokonaisuuden sallimatta osatarjouksia eikä se ole menetellyt tältä osin väitetyin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Hintavertailussa käytettävä hinta

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on hinnasta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajan on esitettävä tarjouksensa hintatiedot ilman arvonlisäveroa (alv 0 %). Hinnat on annettava pyydetyllä tavalla. Hinnat tulee esittää euromääräisinä kahden desimaalin tarkkuudella.

[…]

Tarjouksessa tarjoajan myyntihintana ei saa käyttää alennettua kampanjahintaa.

Hintavertailu tehdään ennakkotilaushintojen mukaisesti."

Tarjouspyynnön liitteenä olevassa kirjakorissa on ilmoitettu vaatimukset hinnan ilmoittamiselle seuraavasti:

"Tarjoajan tulee ilmoittaa jokaisen aineistolajin 1-8 alennusprosentti ja nettohintakerroin kunkin aineistolajin oikealla puolella olevaan taulukkoon.

Aineistolajikohtainen alennusprosentti tulee olla sama kaikilla saman aineistolajin tuotteille ja olla voimassa koko sopimuskauden ajan.

Aineistolajikohtainen nettohintakerroin tulee olla sama kaikille saman aineistolajin tuotteille ja olla voimassa koko sopimuskauden ajan.

Lähtöhinta on joko kustantajan/ julkaisijan jälleenmyyjälle ilmoittama arvonlisäveroton ja alentamaton suositushinta TAI kustantajan/ julkaisijan nettohinta.

1. Jokaiselle tuotteelle tulee olla täytettynä lähtöhinta (alv 0 %) (käytetään myös nimitystä ovh, kustantajan tai julkaisijan hinta, ennakkohinta tai nettohinta)

2a. Tuotteen kohdalla, jonka lähtöhinta on nettohinta, tulee antaa aineistolajin nettohintakerroin sille varattuun sarakkeeseen

2b. Tuotteen kohdalle, jonka lähtöhinta on alentamaton suositushinta, tulee antaa aineistolajikohtainen alennusprosentti sille varattuun sarakkeeseen

3. Jokaiselle tuotteelle tulee täyttää hinta kirjastolle, joka muodostuu lähtöhinnasta ja nettohintakertoimesta TAI lähtöhinnasta ja alennusprosentista.

Lomakkeeseen kustantajaluettelo (liite 4) tarjoajan tulee merkitä kummalla tavalla hinta muodostetaan kunkin kustantajan/julkaisijan kohdalla.

[…]

Hintavertailu tehdään ennakkotilaushintojen mukaisesti. Jos täydennystilauksen alennusprosentti ja/tai nettohintakerroin eroavat ennakkotilaushintojen mukaisesti alennusprosenteista tai nettohintakertoimista on ne ilmoitettava tässä lomakkeessa kohdassa lisätilauksen alennusprosentti ja nettohintakerroin.

Ennakkotilauksella tarkoitetaan tilausta, joka tehdään ennen tuotteen ilmestymistä ja täydennystilauksilla tilausta, joka tehdään tuotteen ilmestymisen jälkeen. Aineistotilauksista 90 % on ennakko- ja 10 % täydennystilauksia."

Tarjouspyynnöstä esitetyissä lisäkysymyksissä ja niihin annetuissa vastauksissa hinnan esittämistä koskevaa vaatimusta on tarkennettu seuraavasti (kysymys 3 ja siihen annettu vastaus):

"Mikäli tuotteella on ovh/suositushinta, lähtöhinnan tulee olla kustantajan ovh/suositushinta. Kustantajan ovh/suositushinnan lisäksi tulee antaa alennusprosentti ja tätä kautta muodostettu tilaushinta kirjastolle.

Tuotteen kohdalle, jonka lähtöhinta on nettohinta, tarjoajan tulee ilmoittaa aineistolajikohtainen nettohintakerroin ja tätä kautta muodostettu tilaushinta kirjastolle."

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä todetuin tavoin edellytetty, että kirjakorin hintojen pohjana on käytetty kustantajan tai julkaisijan ilmoittamaa ohjevähittäis- tai suositushintaa taikka kustantajan tai julkaisijan nettohintaa aineistojen vertailuhinnan laskemiseksi. Siihen, millä alennusprosentilla tai nettohintakertoimella tarjoaja on voinut tarjouksessaan hinnoitella tuotteet, ei ole otettu tarjouspyynnössä kantaa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ohjevähittäis- tai suositushinnan käyttäminen hinnoitteluperusteena on kirjastoaineistohankinnoissa vallitseva tapa. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnön hinnoittelumalli ole rajoittanut tarjoajien tosiasiallisia hankintalähteitä eikä ehto näin ollen ole ollut syrjivää tai ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikkö ei siten ole toiminut virheellisesti, kun se on asettanut vaatimuksen hintojen ilmoittamisesta tekemällään tavalla tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Laatua koskevat vertailuperusteet

Tarjouspyynnössä hankinnan valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteiden pisteytys on suoritettu lomakkeella kohderyhmittäin niin, että hinnan kokonaispistemäärä on muovitus ja muu aineiston käsittely huomioon ottaen ollut 225 pistettä ja laatupisteiden kokonaismäärä 60 pistettä eli yhteensä 285 pistettä. Laatupisteet on jaettu alakohtiin, jotka on pisteytyksineen ilmoitettu tarjouspyynnössä. Luettelointiosion kokonaispistemäärä on ollut 30 pistettä, joista 5 pistettä on saanut tarjoaja, jolla on ollut käytössä PallasPro- ja Origo-kirjastojärjestelmiin integroitava luettelointipalvelu. Saadakseen pisteitä osiosta, tarjoajien on tullut ladata liitteeksi yksi referenssi siitä, että sillä on käytössä edellä mainittuihin palveluihin integroitava luettelointipalvelu

Luettelointi-osion kokonaispistemäärästä 3 pistettä on saanut tarjoaja, joka on pystynyt järjestämään luettelointikoulutusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla käytössään olemassa oleviin kirjastojärjestelmiin integroitava luettelointipalvelu. Markkinaoikeus toteaa luettelointipalvelun liittyneen hankinnan kohteeseen, koska kirjastoaineisto on luetteloitava ennen kuin se saadaan kirjastoasiakkaiden käyttöön. Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty yhtä tiettyä luettelointijärjestelmää. Riittävää on ollut, että tarjottava järjestelmä voidaan soveltaa tai muuttaa sellaiseksi, että se sopii hankintayksikön käytössä oleviin järjestelmiin. Lisäksi, tarjoajien kyky tarjota luettelointipalveluita on ollut vain yksi laatuun liittyvä lisäpisteitä antava kriteeri eikä sitä ole edellytetty tarjoajilta soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksissa.

Luettelointikoulutuksen järjestämisestä on saanut tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailussa 3 pistettä. Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle esittänyt, että luettelointikoulutus on tärkeää sen vuoksi, että kirjastoammattilaiset voisivat täydentää aineistojen luettelointitietoja itse. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut määritellä laadun vertailuperusteet siten, että myös luettelointikoulutuksen järjestämisestä voi saada pisteitä.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön asettamat vertailuperusteet ovat edellä kerrotuilta osin liittyneet hankinnan kohteeseen ja olleet luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintayksikön menettely ei siten tältä osin ole ollut hankintasäännösten vastaista.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on tarjousten jättämisajan päätyttyä pyytänyt valittajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisen hinnan johdosta. Valittaja on 5.11.2014 toimittanut muun ohella seuraavan vastauksen hankintayksikön esittämiin kysymyksiin:

3. Noin 30 prosentissa suomenkielisen kirjallisuuden tuotteista tuotteen lähtöhinta on (----) euroa ja tilaushinta kirjastolle on (----) euroa. Myyttekö 30 prosenttia tuotteistanne koko sopimuskauden ajan kaikille sopimuksessa oleville kirjastoille hintaan (----) euroa (alv 0 %)?

– Kirjakorissa on hinnoiteltu mainitulla tavalla ne tuotteet, jotka saamme ostaa edullisesti. Se, miten suuri osa tuotteista sopimuskaudella hinnoitellaan samalla tavalla riippuu täysin siitä, mille tuotteille kustantajat antavat edullisen ostohinnan ja mitä tuotteita kirjasto tulee tilaamaan. Tietämättä edellä mainittuja seikkoja, on mahdotonta vastata kysymykseenne. Olemme joka tapauksessa sitoutuneet kirjakorissa ilmoittamiimme hintoihin ja pyrimme noudattamaan vastaavaa hintatasoa myös sopimuskaudella."

Nettohintojen oikeellisuuden varmistamiseksi hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta ostolaskut sen tarjoamista tuotteista. Osuuskunta Informaatiokirjakaupan 5.11.2014 antamassa todistuksessa todetaan seuraavasti: "Pyynnöstä vahvistan, että Osuuskunta Informaatiokirjakauppa on sopinut jäsenliikkeelleen, joihin Booky.fi oy kuuluu, kustantajien kanssa seuraavat kirjojen netto-ostohinnat (alv 0 %) ennakkotilauksille." Listassa on lueteltu 10 kirjanimikettä, joiden hinnat vaihtelevat 6,45 ja 22,80 euron välillä. Todistuksessa todetaan lisäksi: "Lisäksi Info-ketjuun kuuluvat yritykset, joihin Booky.fi oy lukeutuu, saavat ostaa seuraavat tuotteet kustantajilta hintaan 2,73 € (alv 0 %)/1 kpl." Listassa on lueteltu 33 kirjanimikettä.

Hankintayksikkö on 2.12.2014 tekemässään hankintapäätöksessä todennut sekä valittajan että voittaneen tarjoajan täyttäneen tarjoajille tarjouspyynnössä asetetut kelpoisuusvaatimukset. Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkastamisen tuloksena hankintayksikkö on päätöksellään sulkenut valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta kampanjahinnoittelun takia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön hinnan esittämistä koskevaa vaatimusta on selvennetty tarjouspyynnöstä esitetyissä lisäkysymyksissä ja niihin annetuissa vastauksissa. Vastauksen mukaan lähtöhinnan on tullut olla kustantajan tai julkaisijan ohjevähittäis- tai suositushinta mikäli sellainen tuotteella on ollut. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on tarjouspyynnön vastaisesti ilmoittanut tarjouksessaan kaikki lähtöhinnat nettohintoina, vaikka osasta kirjoista olisi ollut saatavilla kustantajan tai julkaisijan ohjevähittäis- tai suositushinta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan tarjoajan myyntihintana ei ole saanut käyttää alennettua kampanjahintaa. Valittaja on markkinaoikeudelle toimittamassaan valituksessa esittänyt, että se on voinut ostaa erän tarjouspyynnön kohteena olevia kirjoja edullisella nettohinnalla, jonka se on ilmoittanut hankintayksikölle.

Valittajan selvityksen liitteinä toimittamista ostolaskuista ilmenee, että valittaja on saanut ostaa yhden kappaleen 33 kirjanimikkeestä edulliseen hintaan. Valittaja on siten voinut ostaa vain yhden kirjan kutakin nimikettä koskien kyseiseen hintaan. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hintavertailu tehdään ennakkotilaushintojen mukaisesti ja että aineistotilauksista 90 prosenttia on ennakkotilauksia. Valittaja on esittänyt markkinaoikeudelle, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu nimikekohtaisia määriä, joten estettä tarjouksen tekemiselle vain yhden kappaleen perusteella ei ole ollut. Vastauksessaan hankintayksikön poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevaan selvityspyyntöön valittaja on ilmoittanut, että sen kirjakorissa on hinnoiteltu edullisesti se osa tuotteista, jotka valittaja on saanut ostaa edullisesti. Näin ollen valittaja on ainakin osaksi perustellut hankintayksikölle tarjousten välisten hintaerojen syitä sillä, että se on saanut erän tuotteita ohjevähittäis- tai suositushintoja edullisemmalla hinnalla.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjouksessa nettohintakerroin on ollut lähtöhinnasta riippumatta sama koko aineistoluokalle. Valittaja on käyttänyt lähtöhintana osalle tuotteista edullisten yksittäiskappaleiden hintaa ja siten saanut kirjakorille alhaisen ja markkinaoikeuden käsityksen mukaan sopimuskauden hintatasoa vastaamattoman hintatason. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksessaan ilmoittama lähtöhinta on ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Koska valittajan tarjous on edellä kuvatuin tavoin tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Booky.fi Oy:n korvaamaan Rovaniemen kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen ja BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.885 eurolla viivästyskorkoineen. Määrille on maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Booky.fi Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Petri Rinkinen ja Reima Jussila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.