MAO:691/15

ASIAN TAUSTA

Vaasan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) toisen asteen koulutuslautakunta on 15.1.2015 tekemällään suorahankintapäätöksellä § 4 päättänyt hankkia Vaasan ammattiopiston käyttöön MultiPrimus-, MultiKurre- ja Wilma-ohjelmistot Starsoft Oy:ltä toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 97.810 euroa neljän vuoden ajalta laskettuna.

Suorahankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 75.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.094 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tehnyt kyseessä olevan palveluhankintana pidettävän hankinnan suorahankintana ilman hankintasäännösten mukaista perustetta. Hankintapäätöksessä ei ole esitetty suorahankinnan perustetta.

Hankintayksikön menettely huomioon ottaen asiassa on määrättävä hyvitysmaksu siitä huolimatta, että hankintasäännösten mukaiset reaalikeinot ovat käytettävissä. Kohtuullinen hyvitysmaksun määrä on 30 prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Valittajan Helmi-järjestelmään kuuluva lukujärjestysohjelma olisi tarvittaessa kyetty räätälöimään hankintayksikön erityistarpeita vastaavaksi. Helmi-järjestelmällä toteutettuna hankinta olisi ollut Starsoft Oy:n tarjoamaa ratkaisua huomattavasti halvempi. Valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Vastine

Vaatimukset

Vaasan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Perusteet

Suorahankinnassa on menetelty hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on toteuttanut Vaasan ammattiopiston oppilashallintojärjestelmän hankinnan järjestelmän laajennuksena, jossa on hankittu Vaasan kaupungin perusopetuksen ja lukioiden käyttämä Starsoft Oy:n MultiPrimus-oppilashallintojärjestelmä myös ammattiopiston käyttöön. Koska nyt toteutettavan hankinnan käyttäjämäärä on jäänyt alle puoleen alkuperäisen järjestelmän käyttäjistä, hankintayksikkö on päättänyt toteuttaa hankinnan järjestelmän laajennuksena. Starsoft Oy:n MultiPrimus-järjestelmän alkuperäinen hankinta on toteutettu Vaasan kaupungissa vuonna 1996.

Kyse on ollut tavarahankinnasta. Hankintayksikkö on ostanut lisenssejä, jotka asennetaan kaupungin omalle palvelimelle. Kysymyksessä ei ole ollut pelkkä lukujärjestysohjelman hankinta, vaan koko oppilashallintojärjestelmän hankinta.

Hankinta on voitu tehdä suorahankintana, koska ammattiopiston käyttöön on tullut saada uusi ja toimiva, syyslukukauden 2015 alussa voimaan astuvan opetussuunnitelman tarpeet täyttävä lukujärjestysohjelma, jollaista ei ole ollut valittajan järjestelmässä.

Starsoft Oy ja Nextime Solutions Oy ovat käytännössä ainoat oppilashallinto-ohjelmien toimittajat Suomessa, eikä valittajan ole uskottu pystyvän tuottamaan toimivaa järjestelmää tarvittavassa aikataulussa. Hankintayksikkö on tehnyt yhteistyötä valittajan kanssa oppilashallintojärjestelmän osalta vuodesta 2013, minä aikana on osoittautunut, ettei valittaja pysty kehittämään järjestelmäänsä sovituissa aikatauluissa. Hankintayksiköllä on siten ollut perusteltu syy olettaa, että valittaja ei olisi nytkään pystynyt kehittämään ohjelmaan tarvittavaa lukujärjestysosiota tarvittavassa aikataulussa. Vaasan kaupunki olisi joutunut käyttämään omia henkilöstö- ja taloudellisia resursseja valittajan lukujärjestysohjelman kehittämiseen, kun taas Starsoft Oy:llä on ollut valmiina toimiva järjestelmä. Vaasan kaupungille on edullista, että kaikki kaupungin toimijat käyttävät samaa järjestelmää.

Kuultavan lausunto

Starsoft Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että kyse on ollut palveluhankinnasta. Suorahankinnalle ei kuitenkaan hankintalajista riippumatta ole ollut perustetta.

Nyt hankittu ohjelma on ollut eri kokonaisuus kuin vuonna 1996 hankittu ohjelmisto, minkä lisäksi nyt hankittujen lisäpalvelujen arvo on ollut yli puolet alkuperäisen hankinnan arvosta. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa lisäksi myöntänyt, että kyse on ollut koko oppilashallintojärjestelmän hankinnasta, mikä vahvistaa, ettei kyse ole ollut olemassa olevan ohjelmiston laajennuksesta. Alkuperäinen hankinta ei ole myöskään ollut näin laaja. Nyt tehty hankinta on koskenut järjestelmän hankintaa yksikölle, jossa hankittu järjestelmä ei ole ollut aiemmin lainkaan käytössä. Oppilashallintojärjestelmän tarpeet perusopetuksessa ja ammatillisessa koulutuksessa ovat myös erilaiset.

Hankintayksikkö ei ole voinut tehdä päätelmiä siitä, mitä valittaja pystyy tarjoamaan. Hankintayksikkö ei ole järjestänyt hankinnasta tarjouskilpailua tai muutenkaan tilannut valittajalta lukujärjestysosiota oppilashallintojärjestelmään.

Muut kirjelmät

Vaasan kaupunki on toimittanut lisäselvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan 27 ja 28 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan.

Hankintalain 28 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävä tavarahankinta on lisätilaus, jonka tarkoituksena on aikaisemman toimituksen tai laitteiston osittainen korvaaminen tai laajentaminen. Edellytyksenä on, että toimittajan vaihtaminen johtaisi teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisen materiaalin hankkimiseen, mikä aiheuttaisi yhteensopimattomuutta tai suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Tällaisten sopimusten ja uudistettavien sopimusten voimassaoloaika saa ainoastaan poikkeuksellisesti ylittää kolme vuotta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76 ja 77) mukaan lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Vaasan kaupunki voinut hankkia suorahankintana oppilashallinto-ohjelmiston Vaasan ammattiopiston käyttöön samalta toimittajalta, jonka kanssa sillä on ollut voimassa oleva sopimus Vaasan perusopetuksen ja lukioiden oppilashallinto-ohjelmiston toimittamisesta.

Hankintayksikkö on hankkinut Vaasan kaupungin perusopetuksen ja lukioiden käyttämän Starsoft Oy:n Multiprimus järjestelmän myös Vaasan ammattiopiston käyttöön. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinta on perustunut aikaisempaan, vuonna 1996 tehtyyn Vaasan kaupungin ja Starsoft Oy:n väliseen Starsoft Primus kouluhallinto-ohjelmaa koskevaan sopimukseen. Hankintayksikkö on esittänyt, että kysymyksessä on ollut edellä mainitun sopimuksen laajennus. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella nyt kyseessä olevassa hankinnassa on ollut kysymys sellaisesta oppilashallinto-ohjelmiston käyttäjäkunnan laajentamisesta, joka ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole kuulunut vuoden 1996 sopimuksen piiriin. Kysymys on ollut siten hankinnasta, joka on lähtökohtaisesti kuulunut kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin. Asiassa on näin ollen tarkasteltava sitä, onko hankintayksikkö voinut poiketa kilpailuttamisvelvollisuudesta.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen perusteluissa todennut, että Vaasan ammattiopisto on käyttänyt valittajan Helmi-ohjelmaa opiskelijahallinnossaan vuodesta 2011. Helmi-järjestelmään ei ole kuitenkaan kuulunut ammatilliseen koulutukseen suunniteltua lukujärjestysohjelmaa. Käytössä olleen erillisen lukujärjestysohjelman päivitykset ovat loppuneet vuonna 2011. Tästä johtuen sen käyttö ei ole ollut enää mahdollista 1.8.2015 jälkeen, jolloin ovat tulleet käyttöön uudet ammatillisten tutkintojen perusteet ja opetussuunnitelmat. Suorahankintaa on edelleen perusteltu sillä, että Vaasan kaupungin perusopetuksen ja lukioiden käytössä oleva Starsoft Oy:n ohjelmistopaketti on sisältänyt myös ammatilliselle puolelle soveltuvan lukujärjestysohjelman, joka on ollut välittömästi käyttöön otettavissa. Päätöksessä on myös mainittu, että samalla syntyisi yhteinen tietokanta sekä perusopetuksen että toisen asteen nuorisokoulutuksen opiskelijoille, mikä helpottaisi nivelvaiheen työskentelyä ja yhteistyötä. Lisäksi päätöksen mukaan yhteinen ohjelmistorakenne tukisi kaupungin tukipalvelu uudistusta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt muun ohella, että perusteluna hankinnalle on käytetty toimivaa ja uuden opetussuunnitelman tarpeet täyttävää lukujärjestysohjelmaa, jota ei ole ollut valittajan järjestelmässä ja jota valittaja ei olisi pystynyt myöskään kehittämään vaaditussa aikataulussa. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että se olisi joutunut käyttämään omia resurssejaan valittajan lukujärjestysohjelman kehittämiseen, kun taas toisella toimittajalla on ollut saatavilla valmiina toimiva järjestelmä.

Edellä mainittujen hankintalain esitöiden mukaan hankintalain mukaiset suorahankintaperusteet on esitetty tyhjentävästi hankintalain 27 ja 28 §:issä. Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään ottanut kantaa siihen, minkä perusteen nojalla se on tehnyt päätöksen suorahankinnasta. Hankintayksikkö ei ole markkinaoikeudessakaan esittänyt perustetta kyseessä olevan hankinnan toteuttamiselle suorahankintana.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön velvollisuutena on osoittaa suorahankinnan edellytysten täyttyminen. Mikäli asiassa katsottaisiin olevan kyse hankintalain 27 §:n 1 momentin 2 kohdasta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole osoittanut, että vain Starsoft Oy on voinut toteuttaa kyseessä olevan hankinnan.

Hankintayksikkö ei ole myöskään osoittanut käsillä olleen sellaisen lisätilauksen, joka muodostaisi hankintalain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetun suorahankintaperusteen. Asiassa ei ole esitetty selvitystä myöskään minkään muun suorahankintaperusteen soveltumisesta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että Vaasan kaupungin toteuttamalle suorahankinnalle ei ole ollut hankintalain mukaisia edellytyksiä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:ssä säädetään niistä seuraamuksista, joita markkinaoikeus voi määrätä, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Markkinaoikeus voi kuitenkin jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Hankintalain 95 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä lähtökohtaisesti silloin, kun markkinaoikeuden ensisijaisten seuraamusten eli reaalikeinojen käyttö on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hyvitysmaksu voidaan määrätä myös reaalikeinojen sijaan, jos reaalikeino saattaa aiheuttaa hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla asiassa olisi syytä määrätä hyvitysmaksu reaalikeinojen sijaan.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan oppilashallinto-ohjelmistoa koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vaasan kaupungin toisen asteen koulutuslautakunnan 15.1.2015 tekemän suorahankintapäätöksen § 4. Markkinaoikeus kieltää Vaasan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vaasan kaupungin korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.094 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Vaasan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Olli Wikberg ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.