MAO:719/15

ASIAN TAUSTA

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ja 8.8.2014 sekä 13.8.2014 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä toteutettavasta työvoimakoulutuspalvelujen hankinnasta vuodelle 2015.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työllisyys- ja osaamispalveluiden hankintaryhmän päällikkö on 26.11.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Traffica Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena seuraavan koulutuksen osalta: 15021 kuljetusalan koulutuksen -kapasiteetti 2015, Mikkeli, Savonlinna (jäljempänä myös koulutus 15021). Samana päivänä tehdyllä hankintapäätöksellä on kyseisen koulutuksen järjestäjäksi valittu TTS Kehitys Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut kaikkien koulutusten osalta noin 40.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Traffica Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Traffica Oy:n tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksessa on ilmoitettu 1.820 opiskelijatyöpäivää, kun siinä olisi pitänyt olla 5.000 opiskelijatyöpäivää.

Tarjouspyynnön koulutuskuvauksessa 15021 on ilmoitettu muun ohella koulutuksen kesto, ryhmäkoko ja ryhmien sijainnit (Mikkeli ja Savonlinna). Traffica Oy:n tarjous opetussuunnitelmineen on tehty edellä mainittujen tietojen mukaisesti. Tarjouksessa on ilmoitettu koulutuksen kesto 130 opiskelijatyöpäivää, opiskelijamäärä 14 ja ohjeen mukaisesti laskettu opiskelijatyöpäivien määrä 130 kertaa 14 eli yhteensä 1.820. Mahdollisten maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden koulutuksen osalta tarjoukseen on merkitty koulutukseen sisältyvän 560 tuntia eli 80 työpäivää suomenkielen ja kulttuurin opiskelua.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia hyvin eripituisista koulutuksista. Varsinaisen koulutuksen kesto on ollut kuusi kuukautta ja maahanmuuttajilla kymmenen kuukautta. Lisäksi tarjouspyynnössä on pyydetty kuljettajien ammattipätevyyden jatkokoulutuksia, joiden kesto on tyypillisesti ollut yhden päivän. Opiskeluajan vaihteluväli on ollut yhdestä päivästä 210 päivään. Tämän takia ei ole ollut mahdollista tietää opiskelijamäärää ja kuinka monta opiskelijatyöpäivää kukin opiskelee. Tarjouslomakkeessa on nimenomaan todettu, että opiskelijatyöpäivien määrä on sama kuin opiskelijamäärä kertaa työpäivien määrä.

Tarjouspyynnön koulutuskuvauksessa on lisäksi nimenomaan mainittu, että "arvioinnissa käytetään opiskelijatyöpäivän hintaa. Kapasiteetille tulee ilmoittaa yksi opiskelijatyöpäivän hinta." Traffica Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu opiskelijatyöpäivän hinta. Opiskelijatyöpäivät tulevat muotoutumaan tavalla, jota ei ole voinut tietää tarjouksen laatimisvaiheessa. Koulutuksen kestoksi on tämän takia ilmoitettu pyydetty 1.820 opiskelijatyöpäivää. Yhteensä opiskelijatyöpäiviä on 3.640, mikäli koulutus järjestetään molemmilla paikkakunnilla. Näiden lisäksi opiskelijatyöpäiviä voi tulla maahanmuuttajakoulutuksista ja ammattipätevyyden jatkokoulutuksista. Opiskelijatyöpäivän hinta on sama päivien määrästä riippumatta.

Tarjouksen hylkäämistä ei voi perustella sillä, että tarjouksessamme olisi pitänyt ilmoittaa maksimäärä eli 5.000 opiskelijatyöpäivää, kun tarjouspyynnön mukaan vertailu tehdään opiskelijatyöpäivän hinnan perusteella.

Valittajan tarjouksen hylkääminen on ollut erikoista senkin takia, että koulutuskuvausten numerot 15001–15024 osalta kaikkia tarjouspyynnön mukaisia kohtia ei ole arvioitu, kun kaikilla tarjoajilla ei ole ollut niistä mainintaa, vaikka kysymys on ollut selkeästi tarjouspyynnössä ilmoitetuista seikoista.

Vastine

Vaatimukset

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 250 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Traffica Oy:n tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena, koska yhtiön tarjoama opiskelijatyöpäivien määrä on ollut eri kuin mitä tarjouspyynnössä on edellytetty.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 on todettu koulutuksen hinnan osalta, että "Arvioinnissa otetaan huomioon aina koulutuksen kokonaishinta ilman arvonlisävero-osuutta." Lisäksi mainitussa liitteessä on ilmoitettu, että opiskelijatyöpäivän hintaa voidaan käyttää hintavertailussa kokonaishinnan rinnalla esimerkiksi silloin, kun tarjoajalla on ollut mahdollisuus tarjota koulutusta kestoltaan erimittaisena tai kun tarjoaja on voinut esittää vaihtoehtoisia opiskelijamääriä. Kuljetusalan osalta ei ole ollut mahdollista tarjota vaihtoehtoista opiskelijatyöpäivien määrää, vaan tarjouspyynnön liitteessä 1 on ilmoitettu, että opiskelijatyöpäiviä on 5.000. Tämän laajuuden perusteella on tullut laskea myös koulutuksen kokonaishinta.

Kokonaishinnan perusteella lomakkeeseen on tullut lisäksi merkitä opiskelijatyöpäivän hinta eli kokonaishinta jaettuna 5.000:lla eli opiskelijatyöpäivien määrällä. Tämän hinnan on liitteessä 1 ilmoitettu olevan koulutuksen maksuperuste. Kapasiteettihankinnoissa hinta on aina arvio, joka esitetään mahdollisen maksimimäärän mukaisesti.

Traffica Oy:n tarjous on tehty 1.820 opiskelijatyöpäivän mukaan, joten tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen eikä vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Valitun tarjoajan tarjous on tehty edellytetyn opiskelijatyöpäivien määrän 5.000 mukaisesti.

Kuultavan lausunto

TTS Kehitys Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Traffica Oy on vastaselityksessään esittänyt, että sen tarjoamat koulutukset on koulutuskuvauksissa ilmoitettu kapasiteettikoulutukseksi. Hankittava koulutus on kuvattu tarjouspyynnössä sekavasti ja siinä on todennäköisesti sekoitettu keskenään logistiikan perustutkintokoulutus ja kuljetusalan ammattitutkintokoulutus. Molemmissa koulutuksissa on ollut kolme erilaista koulutusohjelmaa. Traffica Oy on kysynyt tältä osin asiaa hankintayksiköltä ensin puhelimitse ja saadun ohjeen jälkeen vielä kirjallisesti ennen tarjouksen laadintaa. Tarjouspyyntöä ei kuitenkaan ole täsmennetty.

Koulutuskuvauksessa on mainittu tavoiteammatiksi sekä yhdistelmäajoneuvon kuljettaja että linja-auton kuljettaja. Kuitenkin kohderyhmältä on edellytetty vain CE-kortin terveysvaatimusten täyttämistä ja tavoitteeksi on ilmoitettu valmiuden antaminen yhdistelmäajoneuvon kuljettajana toimimiseen. Lisäksi on mainittu, että koulutuksen tulee täyttää Trafin antamat ohjeet kuljettajien ammattipätevyydestä.

Koulutussuunnitelma on pitänyt tehdä Trafin ohjeistuksen mukaan. Tämän lisäksi on määrätty koulutuksen kestoaika sekä maksuperusteeksi opiskelijatyöpäivä. Näin ollen on luonnollista, että Traffica Oy:n tarjouksen koulutussuunnitelma on laadittu Trafin hyväksymän koulutussuunnitelman mukaisesti. Tarjouspyyntö on kaiken kaikkiaan ollut erittäin sekava ja useat eri koulutukset yhteen liittävä, vaikka koulutuksilla on tullut opetushallituksen ja Trafin ohjeiden mukaan olla aivan erilaiset opetussuunnitelmat.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten vertailuperusteet ja niiden painoarvot, joita hankintayksikön olisi pitänyt käyttää tarjousten vertailussa. Mikäli jokin asia on todella muuttunut kilpailutuksen aikana, olisi hankintayksikön pitänyt järjestää uusi tarjouskilpailu ja ilmoittaa uudet vertailuperusteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin, käyttöoikeussopimuksiin sekä 7 §:n 1 momentin 3 a kohdassa ja 2 momentissa tarkoitettuihin kehitysyhteistyösopimuksiin perustuviin ulkoasiainhallinnon hankintoihin samoin kuin 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin EU-kynnysarvon alittaviin liitteen A palveluhankintoihin, tavarahankintoihin ja rakennusurakoihin sovelletaan, mitä I, III ja IV osassa säädetään.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin 1 virkkeen mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin 1 virkkeen mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyyntö ja saadut tarjoukset

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia vuonna 2015 alkavasta työvoimakoulutuksesta käsittäen koulutusesitykset numerot 15001–15024. Tarjouspyynnön tarjouksen laatimista koskevan kohdan mukaan tarjous on tullut tehdä työvoimakoulutustarjouslomakkeelle ja hinta on tullut ilmoittaa hintaerittelylomakkeelle.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut kunkin koulutuksen osalta hankinnan kohteen määrittely ja koulutuskuvaus. Nyt kysymyksessä olevan koulutuksen numero 15021 "Kuljetusalan koulutus – kapasiteetti 2015" osalta on kohdassa "Opiskelijamäärä" todettu: "Ryhmäkoko 14 (+/– 2), yksi ryhmä Mikkelissä ja yksi ryhmä Savonlinnassa". Kohdassa "Opiskelijatyöpäivät" on todettu seuraavaa: "Kapasiteettihankinta 5000 otp/2015". Edelleen on kohdassa "Maksuperuste" todettu: "Kapasiteetti maksetaan toteutuneiden opiskelijatyöpäivien mukaisesti arvioinnissa käytetään opiskelijatyöpäivän hintaa. Kapasiteetille tulee ilmoittaa yksi opiskelijatyöpäivän hinta."

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Tarjousten vertailussa käytettävät arviointikriteerit ja painoarvot" on yhtenä arviointikriteerinä ilmoitettu koulutuksen hinta seuraavasti:

"Arvioinnissa otetaan huomioon aina koulutuksen kokonaishinta ilman arvonlisävero-osuutta (alv). Tarpeen vaatiessa esim. kapasiteetti- ja non stop hankinnoissa otetaan huomioon seuraavat asiat: Opiskelijatyöpäivän hinta, jota voidaan käyttää hintavertailussa kokonaishinnan rinnalla esimerkiksi silloin, kun tarjoajalla on ollut mahdollisuus tarjota koulutusta kestoltaan erimittaisena ja/tai kun tarjoaja on voinut esittää vaihtoehtoisia opiskelijamääriä."

Edellä mainitun työvoimakoulutustarjouslomakkeen kohdassa 1 "Koulutuksen perustiedot" on muun ohella todettu, että koulutuksen kesto on opetusta 7 tuntia päivässä ja että opetustunnin pituus on 45 minuuttia. Tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan koulutuksen kesto tunteina ja työpäivinä. Lisäksi on tullut ilmoittaa opiskelijamäärä. Tarjoajia on vielä pyydetty ilmoittamaan opiskelijatyöpäivien määrä eli opiskelijamäärää kerrottuna työpäivien määrällä. Tarjoajia on myös pyydetty ilmoittamaan koulutuksen veroton myyntihinta, opiskelijatyöpäivän hinta ja opiskelijapaikan hinta. Edellä mainitulla hintaerittelylomakkeelle on työpäivien määrän ja opiskelijatyöpäivien määrään lisäksi pyydetty ilmoittamaan koulutuksen veroton myyntihinta ja veroton opiskelijatyöpäivän hinta.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joista vain voittanut tarjoaja TTS-Kehitys Oy on tarjouksessaan ilmoittanut opiskelijatyöpäivien määräksi 5.000. Valittaja ja toinen tarjoaja ovat käyttäneet lähtökohtana arvioimaansa työpäivien määrää kerrottuna opiskelijamäärällä. Kaikki kolme tarjoajaa ovat laskeneet opiskelijatyöpäivän hinnan jakamalla koulutuksen myyntihinnan ilmoittamallaan opiskelijatyöpäivien määrällä.

Hankintamenettelyn arviointia

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on edellä todetulla tavalla määritelty hankinnan kohde siten, että se on luonteeltaan niin sanottu kapasiteettihankinta, joka käsittää 5.000 opiskelijatyöpäivää.

Kun opiskelijamäärän on ilmoitettu muodostuvan kahdesta eri paikkakunnalla toimivasta opiskelijaryhmästä, joiden koko on ollut 12–16 opiskelijaa, tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole yksiselitteisesti käynyt ilmi se opiskelijamäärä, joka tarjoajan on tullut työvoimakoulutustarjouslomakkeelle ilmoittaa ja jonka perusteella opiskelijatyöpäivien määrä on tullut laskea. Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, tarjouspyynnöstä ei ole selvästi käynyt ilmi, että opiskelijatyöpäivien määräksi olisi tullut ilmoittaa 5.000. Opiskelijatyöpäivien määrä on puolestaan vaikuttanut siihen, millaiseksi opiskelijatyöpäivän hinta on tarjouksessa muodostunut.

Tarjouspyynnön edellä kuvatusta liitteestä 3 on sinänsä pääteltävissä, että puheena olevassa kapasiteettihankinnassa on tarjousten vertailussa voitu ottaa huomioon koulutuksen kokonaishinnan lisäksi myös opiskelijatyöpäivän hinta. Tarjouspyynnön vaadittujen opiskelijatyöpäivien määrää koskeva tulkinnanvaraisuus on siten ollut omiaan vaikuttamaan paitsi tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin myös tarjousten vertailuun.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjouspyynnön edellä kuvatun liitteen 3 perusteella tarjoajille on jäänyt epäselväksi mihin ilmoitettuun hintatietoon tarjousten vertailu perustuu. Tarjouspyynnön liitteen 3 mukaan opiskelijatyöpäivän hintaa voidaan käyttää kokonaishinnan rinnalla muun muassa tarjouspyynnössä mainituissa esimerkkitilanteissa. Tarjouspyynnöstä ei siten ole yksiselitteisesti käynyt ilmi milloin hintavertailussa käytetään verotonta kokonaishintaa ja milloin opiskelijatyöpäivän hintaa.

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen määrittelemisen ja hintavertailun perusteiden ilmoittamisen osalta siten epäselvä, että se ei ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätökset voidaan nyt kysymyksessä olevan koulutuksen numero 15021 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan koulutuksen 15021 hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 26.11.2014 tekemät hankintapäätökset siltä osin kuin ne koskevat koulutuksen 15021 hankintaa. Markkinaoikeus kieltää Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.