MAO:893/15

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.11.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta teiden hoitoa ja ylläpitoa koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.10.2015–1.10.2020.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 17.4.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut YIT-Rakennus Oy:n tarjouksen ja 5.6.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut mainitun hankintapäätöksen ja siirtynyt neuvottelumenettelyyn.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 3.7.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Destia Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 13.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

YIT-Rakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaaman sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.060 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Neuvottelumenettelyä on käytetty hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarantaen. Päätös neuvottelumenettelyyn siirtymisestä on tehty hankintapäätöksen tekemisen ja kumoamisen jälkeen. Hankintapäätöksen tekemisen myötä tarjoajat ovat saaneet tiedon muiden tarjoajien vertailuhinnoista sekä suurelta osin toiminta- ja laatusuunnitelmien sisällöstä. Näin ollen kokonaan uusien tarjousten antaminen on mahdollistanut kielletyn tinkimisen tarjoushinnoista sekä toiminta- ja laatusuunnitelmien parantamisen. Neuvottelumenettelyyn siirryttäessä mahdollisten hintamuutosten olisi tullut vastata tarjouksissa tehtyjä muutoksia eli rajoittua siihen, miltä osin tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Lähtökohtana on pidettävä neuvottelujen rajoittamista siihen, mitä voidaan pitää tarpeellisena tarjousten saattamiseksi tarjouspyynnön mukaiseksi.

Mahdollisuus parantaa aiemmassa vaiheessa jätettyjä tarjouksia sekä muuttaa hintaa on perustunut hankintayksikön ohjeistukseen. Tarjouksia parannettaessa laatupisteiden ei olisi pitänyt pienentyä. Muutokset laatupisteissä ovat osaltaan osoittaneet, että tinkimiskierros on järjestetty ja tarjouksia on muutettu merkittävästi.

Neuvottelut tulisi käydä uudelleen ja rajata vain siihen, miltä osin kunkin tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja kullekin tarjoajalle tulisi antaa mahdollisuus muuttaa tarjoustaan vain siltä osin kuin tarjoajan tarjous on poikennut tarjouspyynnön vaatimuksista. Mahdolliset muutokset hinnoissa voisivat johtua vain muutoksista, joita tarjousten tarjouspyynnön mukaiseksi saattaminen edellyttää.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön menettely ei ole ollut hankintasäännösten vastaista. Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö on neuvotellut tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamiseksi tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin kiinnittäen huomiota tarjousten puutteisiin. Neuvotteluiden päätyttyä hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia toimittamaan uudet tarjoukset sekä laatu- että hintaosion osalta ja todennut mahdollisuudesta antaa uusi hintatarjous, koska puutteiden korjaukset ovat voineet vaikuttaa molempiin osioihin. Neuvottelumenettelyssä toteutettu tarjousvertailu on poikennut monin osin aikaisemmasta rajoitetun menettelyn tarjousvertailusta.

Tarjoajat ovat saaneet asianosaisjulkisuuden perusteella tiedon kilpailijoidensa rajoitetussa menettelyssä annetuista tarjouksista. Sallimalla uuden hintatarjouksen antamisen hankintayksikkö on mahdollistanut kaikille yhtäläisesti tarjouspyynnön mukaiseksi saattamisen. Kohtelu on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Kun laatuosio on muuttunut, kyse ei ole ollut vain hintaosioon kohdistuvasta tinkimisestä. Yksi tarjoajista on myös korottanut hintaa. Laatupisteytys on tehty uusilla perusteilla, eivätkä aiemmat pisteet ole olleet vertailukelpoisia.

Kuultavan lausunto

Destia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.845 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö on pyrkinyt varmistamaan, että kaikki tarjoajat ymmärtävät tarjouspyynnön samalla tavalla. Tarjouspyynnön läpikäymisellä ja puutteiden tai väärinkäsitysten osoittamisella on haluttu ehkäistä virheiden uusiminen. Neuvottelutilaisuuden perusteella Destia Oy on kehittänyt toiminta- ja laatusuunnitelmaansa. Kyse ei ole ollut tinkimisestä. Uuden tarjouskilpailun järjestäminen olisi ollut epätarkoituksenmukaista. Vertailussa käytetyt tiedot olisivat joka tapauksessa olleet kaikkien tarjoajien tiedossa, eikä tiedon julkisuus ole vaarantanut tarjoajien tasavertaista kohtelua. Tarjousten sisällön tunteminen tai hintojen muuttaminen ei ole itsessään hankintasäännösten vastaista. Joka tapauksessa tarjoajien kokonaishintojen laskettua alle yhdellä prosentilla kyse on ollut tarjouksen mukauttamisesta tarjouspyynnön mukaiseksi.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn muun ohella, jos avoimessa menettelyssä on saatu tarjouksia, jotka eivät sisällöltään vastaa tarjouspyyntöä. Edellytyksenä on lisäksi, että tarjouspyynnön mukaisia sopimusehtoja ei olennaisesti muuteta. Uutta hankintailmoitusta ei tarvitse julkaista, jos neuvottelumenettelyyn otetaan mukaan kaikki ne tarjoajat, jotka täyttävät 52–60 §:n mukaisesti asetetut vähimmäisedellytykset ja jotka ovat edeltävässä menettelyssä tehneet tarjousmenettelyn muotovaatimusten mukaisen tarjouksen.

Hankintalain 26 §:ssä säädetään neuvottelumenettelyn kulusta. Pykälän 1 momentin mukaan hankintayksikön on neuvoteltava tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamiseksi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Mainittua lainkohtaa koskevien hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 75) mukaan neuvottelut voisivat koskea kaikkia hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyviä ehtoja. Lainkohdassa ei rajoitettaisi neuvottelujen sisältöä. Menettelyn yleisenä tavoitteena olisi kuitenkin tarjousten mukauttaminen hankintayksikön asettamiin vaatimuksiin parhaan tarjouksen löytämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia neuvotteluissa tasapuolisesti. Hankintayksikkö ei saa antaa tietoja tavalla, joka vaarantaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen kohtelun.

Hankintamenettely

Asiassa on kysymys teiden hoitoa ja kunnossapitoa koskevasta palveluhankinnasta. Hankintayksikkö on rajoitetussa menettelyssä tehnyt 17.4.2015 hankintapäätöksen, jota kuultava on vaatinut kumottavaksi. Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään 5.6.2015 kumonnut kyseisen hankintapäätöksen, koska kaikki annetut tarjoukset olivat olleet osittain tarjouspyynnön vastaisia, ja päättänyt siirtyä neuvottelumenettelyyn.

Hankintayksikkö on lähettänyt neuvottelukutsun kaikille niille tarjoajille, jotka olivat tehneet tarjousmenettelyn muotovaatimukset täyttävän tarjouksen. Neuvottelukutsun mukaan neuvottelussa on ollut tarkoitus yhdellä neuvottelukierroksella käydä läpi tarjouspyyntö, tarjouksen vähimmäisvaatimukset ja toiminta- ja laatusuunnitelman vaatimukset. Neuvottelujen tarkoituksena on ollut täsmentää lopullisen tarjouspyynnön sisältö ja saavuttaa tilanne, jossa tarjoajat ymmärtävät hankinnan kohteen ja toteutuksen samalla tavalla.

Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö on neuvotellut tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamisesta tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Hankintayksikkö on myös kiinnittänyt tarjoajien huomiota aiemmissa tarjouksissa olleisiin puutteisiin, jotta samat puutteet eivät enää esiintyisi uusissa tarjouksissa.

Neuvotteluiden päätyttyä tarjoajia on pyydetty toimittamaan tarjoukset sekä laatu- että hintaosan osalta.

Asian arviointi

Valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä siten, että neuvottelut käydään uudelleen niin, että ne on rajattu kunkin tarjoajan osalta niiden tarjouksissa havaittuihin puutteisiin sen sijaan, että tarjoajat voivat antaa kokonaan uudet tarjoukset ja näin tinkiä hinnoistaan ja parantaa tarjouksia kaikilta osin.

Hankintayksikkö on esittänyt, että kaikille tarjoajille on varattu tasapuolinen mahdollisuus täsmentää tarjouksia ja että se on näin välttänyt tinkimiseen viittaavan hankinnan keskeyttämisen ja uudelleen aloittamisen. Kuultava on esittänyt, että neuvottelumenettelyssä on toimittu tasapuolisesti, tarjousten sisällön tunteminen tai hintojen muuttaminen ei ole itsessään hankintasäännösten vastaista ja uuden tarjouskilpailun järjestäminen olisi ollut epätarkoituksenmukaista.

Asiassa on valittajan esittämin tavoin kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut rajata neuvottelumenettely kunkin tarjoajan tarjouksen puutteisiin ja sallia hintojen muuttaminen vain siltä osin, mitä tarjousten tarjouspyynnön mukaiseksi saattaminen on edellyttänyt. Sen sijaan valittaja ei ole esittänyt eikä asiassa esitetystä selvityksestä ole muutoinkaan todettavissa, että neuvottelumenettelyyn siirtyminen olisi tapahtunut hankintasäännösten vastaisesti tai että neuvotteluissa olisi toimittu epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Markkinaoikeus toteaa, että jos neuvottelumenettelyyn siirtymisen jälkeen voitaisiin vain täsmentää tarjouksessa havaittuja laadullisia puutteita hintaa muuttamatta, voisi tämä tosiasiassa johtaa tarjousten laatutekijöihin kohdistuvaan tinkimiskierrokseen. Koska tarjouspyynnön vastaisten puutteiden määrä ja laajuus voi vaihdella, olisi valittajan esittämällä tavalla toimittaessa tarjoajilla ilmeisesti toisistaan poikkeavat mahdollisuudet tarjouksen parantamiseen. Tällainen menettely voisi olla myös asianosaisten viittaamassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 19.10.2011 taltionumero 3011 todetulla tavalla epätasapuolista ja syrjivää.

Markkinaoikeus katsoo, että tyypillisesti hankintamenettelyn keskeyttäminen ja monilta osin vastaavan uuden tarjouskilpailun järjestäminen ei sellaisenaan osoita, että kyse olisi tinkimisestä tai tarjoajien epätasapuolisesta tai syrjivästä kohtelusta.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa myöskään hankintasäännösten tai vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella ei ole pääteltävissä, että pelkästään annettujen tarjousten julkiseksi tuleminen olisi edellyttänyt hankinnan keskeyttämistä ja kokonaan uuden tarjouskilpailun järjestämistä. Hankintayksikön on siten katsottava voineen täsmentää neuvottelumenettelyssä tarjouspyyntöään edellä todetuin tavoin.

Valittaja on vielä esittänyt, että laatupisteytyksessä tapahtuneet muutokset ovat osaltaan osoitus tinkimiskierroksen järjestämisestä. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että laatupisteytys on tehty uusilla perusteilla ja eri kokoonpanossa, eivätkä pisteet ole olleet vertailukelpoisia. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi toiminut myöskään neuvottelumenettelyssä toteutetun tarjousten uuden laatuarvioinnin osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus siten katsoo, että asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa hankintamenettelyn olleen valittajan esittämin tavoin epätasapuolista tai syrjivää.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa YIT Rakennus Oy:n korvaamaan Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla viivästyskorkoineen ja Destia Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.845 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut ratkaisun antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Jaakko Ritvala ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.