MAO:911/15

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy on ilmoittanut 27.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluiden hankinnasta vuosille 2015–2019.

Hansel Oy:n hallinnon palveluhankinnat -yksikön päällikkö on 30.10.2014 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajien tarjouksen tarjouskilpailusta ja Hansel Oy:n toimitusjohtaja on samana päivänä tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Med Group Oy:n ja Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n henkilöstöpalvelujen puitesopimustoimittajiksi.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 12–15 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinta järjestetään väliaikaisin järjestelyin markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Selekta henkilöstöpalvelut Oy, Selmedi Oy ja Selekta Medi Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.550 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Edellytyksiä tarjouksen sulkemiselle tarjouskilpailusta tarjouksen puutteellisuuden tai tarjouspyynnön vastaisuuden vuoksi ei ole silloin, kun puutteellisuus johtuu tarjouspyynnön epäselvyydestä ja tulkinnanvaraisuudesta.

Tarjouslomakkeen liitteenä 5 olevan hintalomakkeen välilehdellä 3 "muut palvelut" on taulukon oikeanpuolimmaisessa sarakkeessa K esitetty kokonaishintaan vaikuttava painotettu vertailuhinta, joka sulkuihin merkityn selityksen mukaan on muodostunut kaavasta "G-I solujen summa * J=€". Täytettäessä tarjouspyynnön taulukon harmaalla pohjalla olevat solut, ei sarakkeen K mukaiseksi vertailuhinnaksi kuitenkaan ole muodostunut selityksen mukaisen laskukaavan mukainen hinta, vaan huomattavasti pienempi luku, joka on muodostunut G-I -solujen keskiarvosta kerrottuna sarakkeen J mukaisella painoarvolla. Tarjouspyynnön kirjallinen selite tarjouksen vertailuhintaan vaikuttavan K-sarakkeen osahinnan muodostumisesta ei siten ole vastannut taulukkolaskentakaavaa. Tarjouspyynnössä on näin ollen ollut virhe.

Sarakkeen K täyttämistä koskevan kirjallisen selityksen mukainen sarakkeen hinta on vaikuttanut tarjouksen vertailtavaan kokonaishintaan kolme kertaa niin paljon kuin sarakkeiden G–I keskiarvoon perustuva vaihtoehto. Ero on merkittävä ja se on vaikuttanut tarjoajan käyttäytymisen ja tarjouksen hinnoitteluun.

Hintalomakkeen välilehden 3 kahden sarakkeen solujen jääminen tyhjiksi valittajien tarjouksessa on johtunut sanotusta hintalomakkeen välilehden 3 epäselvyydestä ja virheellisyydestä. Valittajien tarjous on virheellisesti suljettu tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnön virheellisyys ja epäselvyys on voinut vaikuttaa myös tarjousten vertailukelpoisuuteen. Hankintamenettelyn virheellisyys on korjattavissa ainoastaan järjestämällä hankinnasta uusi tarjouskilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.263,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen hintalomakkeen välilehdellä 3 Muut palvelut tarjoajia on ohjeistettu täyttämään välilehden solut seuraavasti: "Tarjoajan tulee täyttää vaalean harmaalla pohjalla olevat solut. Valkoiset solut ovat vapaaehtoisesti täytettäviä." Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen tarjouslomakkeen kohdassa 3 on todettu, että jos tarjoukseen ei ole liitetty täytettyä hintalomaketta tai mainitut tiedot eli hinnat eivät muutoin selviä tarjouksesta, tarjous ei ole vertailukelpoinen ja se suljetaan tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä on siten varsin yksiselitteisesti todettu, mitkä hintalomakkeen solut tarjoajan on täytettävä ja mitä tarjoukselle tapahtuu, jos hintalomakkeen vaalean harmaalla pohjalla olevia soluja ei ole täytetty.

Valittajat ovat tarjoukseensa liittämänsä hintalomakkeen välilehdellä 3 jättäneet täyttämättä kokonaan hinnat sarakkeiden H ja I soluihin riveille 16–23. Näillä riveillä on pyydetty hinnoittelemaan muut hoitohenkilöstön resursointia tukevat palvelut.

Mainitut välilehden 3 sarakkeiden H ja I rivit 16–23 ovat olleet vaalean harmaalla pohjalla, joten tarjoajan on tullut ne täyttää. Valittajat ovat jättäneet mainitut solut täyttämättä, joten niiden tarjous on ollut tältä osin tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin epäselvä. Hankintayksiköllä ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin sulkea valittajien tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajien esittämällä tavalla tarjouspyynnön hintalomakkeen välilehdellä 3 on ilmoitettu, että tarjousten hintavertailussa käytetään rivien G–I summaa, vaikka Excel -kaavan mukaan vertailussa on käytetty rivien G–I keskiarvoa. Tämä ei kuitenkaan ole voinut johtaa siihen, että tarjoaja on voinut jättää pakollisesti täytettävät lomakkeen solut kokonaan täyttämättä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää tarjouspyyntöä ja tarjousmenettelyä koskevia kysymyksiä hankintayksikölle. Kukaan tarjoajista ei kuitenkaan ole esittänyt edellä mainittua hintalomakkeen kohtaa koskevia kysymyksiä. Kukaan muu tarjoaja ei myöskään ole jättänyt täyttämättä kyseessä olevia soluja. Väitetty tarjouspyynnön epäselvyys ei näin ollen ole vaikuttanut tarjoajien tarjousten sisältöön.

Kuultavien lausunnot

Med Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.769,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouksen hintalomakkeen ja sen taulukon ominaisuudet eivät ole vaikuttaneet saatujen tarjousten hinnoitteluun. Hinnoittelun on tullut perustua yrityksen sisäiseen kustannuslaskentaan siten, että hinnat ovat todellisia ja yrityksen taloudellisen kilpailukyvyn näkökulmasta kestäviä. Tarjoajan on tullut sitoutua hintoihin koko sopimuskaudeksi.

Mediverkko Terveyspalvelut Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Selekta henkilöstöpalvelut Oy, Selmedi Oy ja Selekta Medi Oy ovat esittäneet, että hankintayksikkö on myöntänyt hintalomakkeen hintavertailun sanallisen kuvauksen ja vertailutaulukossa käytetyn Excel-kaavan laskentamallin olleen keskenään ristiriitaisia. Hankintayksikönkin esittämän mukaan tarjouslomakkeessa on siten ollut virhe, joka on voinut vaikuttaa tarjousten sisältöön ja vertailuun.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan todennut, että tarjouskilpailussa on saatu vain kaksi tarjouspyynnön mukaista tarjousta. Puitejärjestelyyn on ollut tarkoitus valita enintään kolme puitesopimustoimittajaa. Näin ollen tarjousten vertailua ei ole ollut tarpeen suorittaa. Hankintayksikön ei siten ole myöskään tarvinnut arvioida sitä, olisiko tarjouspyyntöä tullut täsmentää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 46 §:n 1 momentista ilmenevän oikeusperiaatteen mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Jos tarjousten vertailukelvottomuus kuitenkin johtuu siitä, että tarjouspyyntö on sisällöltään tulkinnanvarainen tai epäselvä, ei sanottua tarjouspyynnön virheellisyyttä voida korjata vertailukelvottomat tarjoukset hylkäämällä. Tämän vuoksi ennen tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointia on tässä asiassa otettava kantaa siihen, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä siten, että sen perusteella on ollut mahdollista saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluista. Tarjous on tarjouspyynnön kohdan 7 Tarjouksen tekeminen mukaan tullut tehdä täyttämällä tarjouspyynnön liitteenä 4 ollut tarjouslomake. Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjouksen tekeminen edellyttää tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusmallin huomioon ottamista ja hyväksymistä. Tarjouspyynnön mukaan osatarjouksia ja vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä.

Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan kolme vertailuhinnaltaan halvinta tarjousta, jotka asetetaan paikkakuntakohtaiseen etusijajärjestykseen hinnan perusteella. Tarjousten vertailu on ilmoitettu tehtävän hintalomakkeen vertailuhintojen mukaisesti. Tarjousvertailussa käytettävä vertailuhinta on muodostunut laskemalla hintalomakkeessa esitetyllä tavalla ammattinimikkeiden painotetut tuntihinnat kerrottuna paikkakuntakohtaisilla painoarvoilla ja lisättynä muut palvelut -välilehden vertailuhinnalla.

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen tarjouslomakkeen liitteenä 5 olevan hintalomakkeen välilehden 3 taulukon oikeanpuolimmaisen sarakkeen kokonaishintaan vaikuttavan painotetun vertailuhinnan laskutavan osalta, joka on käytetyssä Excel-taulukossa muodostunut toisella tavalla kuin lomakkeella on kuvattu.

Tarjouspyynnön liitteen 4 osassa II on tullut esittää tarjottava palvelu ja tarjoukseen liitettävät selvitykset. Osassa II on todettu, että tarjoajan tulee liittää tarjouslomakkeeseen tarjouspyynnön liitteenä 5 oleva hintalomake täytettynä ja että hintojen antaminen on ohjeistettu hintalomakkeella. Osassa II on lisäksi todettu, että jos tarjoukseen ei ole liitetty täytettyä hintalomaketta tai jos tarkoitetut tiedot eivät muutoin selviä tarjouksesta, tarjous ei ole vertailukelpoinen ja se suljetaan tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen hintalomakkeen osan 3 ohjeissa on muiden palveluiden vertailuhintojen osalta todettu, että "Tarjoajan tulee täyttää vaalean harmaalla pohjalla olevat solut. Valkoiset solut ovat vapaaehtoisesti täytettäviä."

Hintalomakkeen osan 3 taulukossa on pyydetty ilmoittamaan taulukon vaalean harmailla soluilla tuntihinnat euroina arkisin kello 06:00–18:00, arkisin muuna aikana ja lauantaina kello 06:00–18:00 sekä sunnuntaisin ja pyhinä lauantai- tai aattoillasta kello 18:00 seuraavan arkipäivän vastaiseen yöhön kello 24:00 saakka. Tämän lisäksi taulukon oikeassa laidassa on ilmoitettu kunkin toimenpiteen hinnan painoarvo ja hintavertailun osalta seuraavaa: "Painotettuvertailu hinta (G-I solujen summa * J = €)".

Valittajat ovat tarjouksessaan jättäneet täyttämättä hintalomakkeen osan 3 sarakkeiden vaalean harmaalla pohjalla olevat rivit. Valittajat ovat esittäneet, että kyseisten rivien täyttämättä jättäminen on johtunut sanotun hintalomakkeen osan 3 epäselvyydestä ja virheellisyydestä. Hankintayksikkö on esittänyt, että hintalomakkeen kirjauksen epäselvyys suhteessa Excel-taulukon toimintaan ei kuitenkaan ole vaikuttanut tarjousten tekemiseen, vaan tarjoajan on hintalomakkeen selkeän ohjeen mukaan tullut täyttää hintalomakkeen pakolliset sarakkeet.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön hintalomakkeessa on annettu tarjoajille selkeät ohjeet hintojen ilmoittamisesta. Ohjeiden mukaan tarjoajan on tullut täyttää lomakkeessa vaalean harmaalla merkityt hintatiedot. Lomakkeessa on ollut edellä todettu tarjousten vertailua koskeva epäjohdonmukaisuus laskukaavan sanallisen kuvauksen ja Excel-taulukon kaavan toiminnan välillä, mutta epäjohdonmukaisuudella, joka on ilmennyt lomakkeelle syötettyjen hintatietojen muokkautumisena niiden syöttämisen jälkeen, ei ole ollut vaikutusta tarjoajan mahdollisuuteen täyttää hintalomake siinä edellytetyllä tavalla tai muuten ilmoittaa pyydetyt hintatiedot. Tarjouspyyntö ei ole edellä todetusta epäjohdonmukaisuudesta huolimatta ollut valittajien väittämin tavoin sillä tavoin virheellinen, että epäjohdonmukaisuus olisi vaikuttanut tarjoushintojen ilmoittamiseen.

Valittajien tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittajat ovat edellä todetuin tavoin jättäneet tarjoukseensa täyttämättä hintaliitteessä edellytetyt pakolliset hintatiedot, eivätkä ne ole antaneet hintatietoja muussakaan muodossa. Hankintayksikkö on päätöksellään sulkenut valittajien tarjouksen tarjouskilpailusta. Poissulkemispäätöksen perusteluissa on mainittu, että kun valittajat ovat jättäneet tarjouksessaan antamatta hintoja palveluille, joille tarjouspyynnön mukaan on tullut antaa hinnat, valittajien tarjous on tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 101) on mainittu, että vastuu tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta on tarjoajalla. Esitöiden mukaan hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailusta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä. Oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta antaa tarjoajalle mahdollisuutta täydentää tai täsmentää tarjouspyynnön vastaista tarjousta.

Tarjouspyynnön hintalomakkeessa ollut ohje lomakkeen täyttämisestä on ollut selkeä. Valittajia lukuun ottamatta muut soveltuvuusedellytykset täyttäneet tarjoajat ovat tarjouksissaan täyttäneet kysymyksessä olevan hintalomakkeen ohjeen mukaisesti. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä tarjousaikana, mutta kukaan tarjoaja ei ollut esittänyt kysymyksiä tarjouspyynnön edellä mainitun liitteen osalta.

Valittajien tarjous on ollut puuttuvien hintatietojen vuoksi tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton. Näin ollen hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea valittajien tarjous tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä olevilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Selekta henkilöstöpalvelut Oy:n, Selmedi Oy:n ja Selekta Medi Oy:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.263,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Selekta henkilöstöpalvelut Oy:n, Selmedi Oy:n ja Selekta Medi Oy:n korvaamaan Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.