MAO:926/15

ASIAN TAUSTA

Kainuun Etu Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.4.2015 julkaistulla kansallisella ilmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Kasvua Kainuuseen hankekokonaisuuden yritysten kasvuprosessin asiantuntijapalveluiden hankinnasta vuosille 2015−2017 ja mahdollisesti toteutettavalle jatkoajalle.

Kasvua Kainuuseen -hankekokonaisuus on sisältänyt kolme positiota, joista nyt kysymyksessä oleva valitus koskee positiota 1 eli yritysten kasvun edellytyksiin liittyviä asiantuntijapalveluita.

Kainuun Etu Oy:n toimitusjohtaja on 29.5.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut puitesopimusjärjestelyn toimittajiksi positioon 1 Konsulttitoimisto Seppo Hoffrén Oy Consultancyn, Tiedosta Oy:n, Highline Oy:n, Arctic Crossing Consulting Oy:n, Asiantuntijakeskus GordionPro Oy:n, ER-Nest Oy:n ja SrR-Yrityspalvelut.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu position 1 osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun B&N Yhtiöt Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.750 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on käytetty epäselvästi termejä paikallistuntemus, alueen erityispiirteiden tuntemus sekä aluetuntemus, eikä hankintayksikkö ole pyynnöistä huolimatta antanut vastausta mitä se on kyseisillä termeillä tarkoittanut. Paikallistuntemuksen käyttö vertailuperusteena julkisissa tarjouspyynnöissä ei ole hyväksyttävää ilman erityisen painavaa syytä. Kyseinen vertailuperuste asettaa eri tarjoajat epätasa-arvoiseen tilanteeseen.

Tarjouspyynnössä laatupisteet ovat muodostaneet 50 prosenttia kokonaispisteistä. Laatupisteiden muodostamisen vertailuperusteina on tarjouspyynnössä mainittu asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vastaavanlaisista tehtävistä sekä alueen erityispiirteiden tuntemus. Tarjouspyynnössä ei ole kerrottu, mikä on ollut edellä mainittujen kriteerien painoarvo. Hankintayksikkö ei ole pyynnöstä huolimatta antanut yksiselitteistä tietoa montako pistettä tarjoajat ovat saaneet kustakin vertailuperusteesta.

Tarjouspyynnössä ei myöskään ole yksilöity, miten tarjoajien osaaminen, kokemus ja referenssit on tullut esittää. Sen sijaan tarjouspyynnössä on edellytetty vapaamuotoista kuvausta asiantuntijoiden osaamisesta ja referensseistä sekä aluetuntemuksesta.

Valittaja on tarjouksessaan esittänyt vaaditut asiat riittävällä tarkkuudella, mutta sille on kuitenkin annettu liian alhaiset pisteet, kun taas joku tai jotkut tarjoajista ovat saaneet liian korkeita pisteitä heidän taustaan, osaamiseen, referensseihin tai paikallistuntemukseen nähden.

Vastine

Vaatimukset

Kainuun Etu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.720 eurolla.

Perusteet

Valittajan väitteet hankintaan liittyen eivät ole olleet erityisen yksilöityjä. Valittaja ei ole tarjouspyyntövaiheessa esittänyt mitään tarkentavia kysymyksiä tai tuonut esille, että se ei ole ymmärtänyt mitä tarjouspyynnön käsitteet merkitsevät.

Valittajan hintapisteet ovat olleet 14 tarjouksesta neljänneksi kalleimmat, joten valittaja ei ole tältä osin voinut menestyä tarjouskilpailussa.

Laatupisteiden enimmäismäärä on ollut 50 pistettä. Pisteet ovat koostuneet asiantuntijoiden osaamisesta ja kokemuksesta vastaavanlaisista tehtävistä sekä alueen erityispiirteiden tuntemuksesta. Alueen erityispiirteiden tuntemus ei tarkoita valittajan väittämää paikallistuntemusta.

Laatupisteitä pisteytettäessä on tarkasteltu kolmea eri tekijää, osaamista, kokemusta ja toimintaa tarjouspyynnön mukaisen konsultoinnin piirissä. Alueen erityispiirteiden tuntemus ilmenee kunkin tarjoajan ilmoittamista referensseistä, joista ilmenee, millaisten kainuulaisten yritysten kanssa tarjouksen tekijät ovat olleet tekemisissä. Yritysreferensseistä syntyy käytännöllinen etu, jos tuntee ennestään projektissa mukana olevia yrityksiä ja niiden tarpeita. Merkittävää alueen erityispiirteiden tuntemusta on myös se, että tuntee alueen yritysten haasteita, jotka varmasti ovat osin erilaisia kuin vaikkapa pääkaupunkiseudulla toimivien yritysten haasteet. Kahdella puitejärjestelyyn valitulla yrityksellä on kotipaikka Kainuun talousalueella, kun viidellä yrityksistä kotipaikka on muualla kuin Kainuussa.

Vertailu on tehty puolueettomasti ja valinta on kohdistunut sellaisiin yrityksiin, joiden tarjousten referenssimäärä on moninkertainen verrattuna valittajan esittämään referenssilistaan. Vertailussa on käytetty vain tarjouksissa ilmoitettuja tietoja. Valittajan osaamisen kuvaaminen on sen tarjouksessa jäänyt melko yksilöimättömäksi ja osaamisesta juuri hankintakilpailun kohteen alalta on jäänyt varsin epämääräinen käsitys. On yrityksen oma asia yksilöidä tarjouksessaan ne referenssit, joilla yritys katsoo olevansa kilpailutuksessa kuvattujen laatutekijöiden osalta merkitystä.

Kuultavien lausunnot

SrR-Yrityspalvelut ja Tiedosta Oy ovat antaneet lausunnon.

Konsulttitoimisto Seppo Hoffrén Oy Consultancy, Highline Oy, Arctic Crossing Consulting Oy, Asiantuntijakeskus GordionPro Oy ja ER-Nest Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä laatupisteiden pisteytyksen muodostumisen suhteen.

Kainuun Etu Oy ei ole tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä mitenkään yksilöinyt, mitä alueen erityispiirteiden tuntemuksella tarkoitetaan. Vertailuperustetta ei tule tulkita väljästi, vaikka yksikään tarjoajista ei ole esittänyt aiheesta tarkentavia kysymyksiä.

Hankintapäätösten teossa on noudatettava tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita, eikä niitä tai pisteytyksen laskentasääntöjä voi jälkikäteen muuttaa. Kyseisessä tapauksessa laskentasäännöt eivät ole olleet tiedossa. Hankintayksikkö ei ole pyynnöistä huolimatta myöskään toimittanut hankintapäätöksen tarkempia perusteluja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä lain 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjousten valintaperusteet" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

Tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimmat tarjoukset puitesopimukseen. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka soveltuu parhaiten palvelun ostajan tarpeisiin.

Tarjousten perusteella valitaan palveluntuottajiksi 3–8 tarjousvertailussa eniten pisteitä saanutta yritystä, joiden kanssa tehdään puitesopimus hankkeen ajaksi vuosille 2015–2017.

Vertailussa painottuvat seuraavat asiat alla olevan pisteytyksen mukaan
(yhteensä 100 pistettä)

-Hinta 50 pistettä

-Asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vastaavanlaisista tehtävistä, alueen erityispiirteiden tuntemus 50 pistettä

Hintavertailussa hinnat suhteutetaan halvimpaan hintaan. Halvin hinta saa maksimipisteet.

Asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vastaavanlaisista tehtävistä, alueen erityispiirteiden tuntemus
-Vapaamuotoinen kuvaus asiantuntijan osaamisesta ja referensseistä sekä aluetuntemuksesta

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, ettei tarjouspyynnössä ole yksilöity niitä seikkoja, jotka hankintayksikkö ottaa huomioon kun se arvioi vertailuperustetta "Asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vastaavanlaisista tehtävistä, alueen erityispiirteiden tuntemus". Asiassa tulee siten ensin ratkaista, onko tarjouspyyntö ollut hankintasäännösten mukainen.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Markkinaoikeus toteaa, että asiantuntijoiden osaaminen ja referenssit ja alueen erityispiirteiden tuntemus liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajien soveltuvuuteen. Markkinaoikeus katsoo, että kyseisiä vertailuperusteita on kuitenkin mahdollista käyttää myös kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena, mikäli ne liittyvät hankinnan kohteeseen ja ne mahdollistavat tarjousten puolueettoman arvioinnin. Käytettäessä kyseisiä vertailuperusteita laadun vertailemisessa tulee perusteiden avulla myös pystyä selvittämään, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Lisäksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Vertailuperusteen "Asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vastaavanlaisista tehtävistä, alueen erityispiirteiden tuntemus" sisältöä on mahdollista tulkita monella eri tavalla. Tarjoajien on tarjouspyynnön mukaan tullut esittää edellä mainittuun vertailuperusteeseen liittyen vapaamuotoinen kuvaus asiantuntijan osaamisesta ja referensseistä sekä aluetuntemuksesta ilman, että tarjouspyynnössä on tarkemmin eritelty, mitä seikkoja vertailussa tullaan painottamaan. Vaikka kaikkia vertailussa huomioon otettavia seikkoja ei ole mahdollista kuvata etukäteen tarjouspyynnössä, katsoo markkinaoikeus, ettei nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ole riittävän yksilöidysti kuvattu kyseisen vertailuperusteen sisältöä, eivätkä tarjoajat siten ole tienneet, mihin konkreettisiin seikkoihin arviointi tulee perustumaan. Peruste on siten ollut liian yleinen ja epätäsmällinen ja se on mahdollistanut hankintayksikölle liian suuren harkintavallan ja rajattoman valinnanvapauden vertailuperusteiden tulkinnassa. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadun vertailuperusteen ilmoittamisen osalta ollut epäselvä. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kainuun Etu Oy aikoo edelleen toteuttaa Kasvua Kainuuseen hankekokonaisuuden yritysten kasvuprosessin asiantuntijapalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava muun ohella huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kainuun Etu Oy:n toimitusjohtajan hankintapäätöksen 29.5.2015. Markkinaoikeus kieltää Kainuun Etu Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kainuun Etu Oy:n korvaamaan Oulun B&N Yhtiöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.750 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Kainuun Etu Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Olli Wikberg ja Teija Kotro.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.