MAO:14/16

ASIAN TAUSTA

Konneveden kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.12.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Lapunmäen koulun rakennusurakasta.

Konneveden kunnan ympäristölautakunta on 27.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 sulkenut sähköurakan osalta TS Sähkötekniikka Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut edellä mainitun urakan toteuttajaksi ARE Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 11.100.000 euroa.

Markkinaoikeus on 4.5.2015 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus on allekirjoitettu 4.6.2015.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

TS Sähkötekniikka Oy on muun ohella vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 122.970 euroa viivästyskorkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.150 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella. Hankintayksikön päätös on perustunut siihen, että kelpoisuusehdot eivät olisi täyttyneet yrityskohtaisen laatujärjestelmän osalta.

Valittaja on toimittanut yksityiskohtaisen lomakkeen käyttämästään työkohdekohtaisesta laatusuunnitelmasta, jossa on ollut viittaukset muun muassa standardien SFS 6000 ja SFS 6001 noudattamiseen. Asiakirjasta on ollut helposti pääteltävissä, että valittaja on täyttänyt tarjoajilta edellytetyn laadun ja ammattitaidon vaatimukset. Sillä seikalla, että asiakirja on otsikoitu työmaakohtaiseksi laatusuunnitelmaksi yrityksen laatujärjestelmän sijasta, ei ole voinut olla ratkaisevaa merkitystä tarjoajaa valittaessa.

Urakkaohjelma ja yrityksen kelpoisuusehtoja koskenut lomake ovat lisäksi olleet ristiriitaisia. Asiakirjoista ei ole pystynyt päättelemään, minkälaista selvitystä laadunvarmistustoimenpiteistä hankintayksikkö on edellyttänyt. Valittaja on esittänyt luotettavan ja asianmukaisen selvityksen työnsä laadusta. Valittajan sulkeminen tarjouskilpailusta on perustunut epäasialliseen ja tekaistuun perusteluun.

Vastine

Vaatimukset

Konneveden kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.540,82 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö on urakkaohjelmassa edellyttänyt yksiselitteisesti vähimmäisvaatimuksena yrityskohtaista laatujärjestelmää kirjallisessa muodossa. Urakoitsijoita on lisäksi vaadittu laatimaan työmaakohtainen laatusuunnitelma. Koska työmaakohtaisen laatusuunnitelman laatiminen kuuluu urakkasuorituksen velvoitteisiin, se ei ole voinut olla kelpoisuusehto eikä sen esittämisellä ole voitu täyttää vaatimuksena ollutta yrityskohtaiseen laatujärjestelmään liittynyttä kelpoisuusehtoa.

Tarjouksen laatimisen sekä tarjousten käsittelyn helpottamiseksi hankintayksikkö on laatinut yrityksen kelpoisuusehdot -lomakkeen. Lomakkeessa on ollut eriteltynä tarjoajalta vaaditut kelpoisuusehdot urakkaohjelman mukaisesti. Urakkaohjelman kelpoisuusehdot ja tarjouslomake ovat täydentäneet toisiaan ja tarjouslomakkeessa on esitetty yksiselitteisesti, miten laatujärjestelmän kuvaus on tullut tarjouksessa esittää. Valittajan tarjouksessa liitteenä ollut työmaakohtainen laatusuunnitelma ei ole ollut vaadittu yrityskohtainen laatusuunnitelma. Valittajan suunnitelmassaan viittaamat standardit SFS 6000 ja 6001 eivät ole laatustandardeja, vaan pienjännitesähköasennustoimintaan liittyviä standardeja. Yrityskohtainen laatujärjestelmä sekä auditoidut laatujärjestelmät pohjautuvat laatustandardeihin ISO 9000 ja 9001.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että voittaneen tarjoajan toimintajärjestelmä on ollut urakointipalveluiden osalta sertifiointikelpoinen. Voittaneella tarjoajalla ei siten ole ollut sertifikaattia.

Hankintayksikkö ei ole toiminut tasapuolisesti myöskään arvioidessaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta. Osalle tarjoajista eli muun muassa voittaneelle tarjoajalle on sallittu poikkeamisia tarjouspyynnöstä ja urakkaohjelmasta. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole laadittu hankintayksikön laatimalle lomakkeelle, vaan voittaneen tarjoajan omalle tarjouslomakkeelle. Lisäksi voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt omia ehtoja ja tarjouspyynnöstä poikkeavan toimitusajan. Voittanut tarjoaja on myös esittänyt yksikköhinnat ja materiaalien hinnat sekä sopimusehdot tarjouspyynnön vastaisesti.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisäkirjelmässään muun ohella esittänyt, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan osoittanut sillä olevan tarjouspyynnössä vaadittu yrityskohtainen laatujärjestelmä. Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjouksensa liitteeksi selvityksen yrityksen toimintajärjestelmästä, jossa on kerrottu sen täyttävän laatujärjestelmästandardin SFS - EN ISO 9001 ja sitä päivitettävän jatkuvasti.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut ollut tarjouspyynnön mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp. s. 100) on lain 56 §:n osalta todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Asian arviointi

Konneveden kunnan ympäristölautakunta on 27.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 muun ohella sulkenut kysymyksessä olevan Lapunmäen koulun peruskorjauksen ja laajennuksen sähköurakan osalta TS Sähkötekniikka Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella.

TS Sähkötekniikka Oy on esittänyt hankintayksikön menetelleen mainitulta osin virheellisesti. TS Sähkötekniikka Oy on esittänyt, että se on täyttänyt tarjoajilta edellytetyn laadun ja ammattitaidon vaatimukset, sekä esittänyt tästä asianmukaisen selvityksen. Lisäksi TS Sähkötekniikka Oy on viitannut siihen, että urakkaohjelma ja yrityksen kelpoisuusehtoja koskenut lomake ovat olleet ristiriitaisia, eikä asiakirjoista ole pystynyt päättelemään, minkälaista selvitystä laadunvarmistustoimenpiteistä hankintayksikkö on edellyttänyt.

Hankintayksikkö on pyytänyt 12.11.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Lapunmäen koulun peruskorjauksen ja laajennuksen sähköurakasta. Tarjouspyynnön liitteenä on muun ohella ollut urakkaohjelma.

Urakkaohjelman 6 kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kunkin urakoitsijan tulee työssään noudattaa omaa, sertifioitua tai kirjallista laatujärjestelmäänsä.

− −

Pääurakoitsijan on laadittava ennen urakkasopimuksen allekirjoitusta työmaata koskeva laatusuunnitelma, jota täydennetään työ kuluessa. Kunkin urakoitsijan on laadittava omaa työtään koskeva työmaan laatusuunnitelma. Lisäksi urakoitsijoiden on toimitettava viranomaisen edellyttämään laadunvarmistusselvitykseen tarvittavat tiedot rakennuttajalle ja suunnittelijoille."

Urakkaohjelman 18 kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjous ja siihen liittyvät vähimmäisvaatimukset / kelpoisuusehdot on annettava käyttämällä tarjouspyynnön mukaisia lomakkeita.

Tarjousten tulee olla tarjouspyynnön mukaisia, eikä siihen saa liittää omia ehtoja. Tarjouksen ja sen liitteiden tulee olla suomenkielisiä.

Tarjoukseen on liitettävä pyydetyt todistukset, erittelyt ja selvitykset. Urakoitsijan on ilmoitettava tarjouksessa myös vakuuden antaja. Tilaajalla on oikeus hylätä puutteellisesti tehty tarjous.

Tarjoukseen tulee täydentää kaikki lomakkeessa pyydetyt tiedot.

− −

Tarjouksessa annettavat tiedot ja liitteet

Tarjousvertailuun päästäkseen tarjoajan on täytettävä seuraavat vähimmäisvaatimukset / kelpoisuusehdot:

− −

Yrityksellä tulee olla vähintään yrityskohtainen laatujärjestelmä (kirjallisessa muodossa)."

Hankintayksikön laatiman "Yrityksen kelpoisuusehdot" -nimisen lomakkeen 3 kohdan otsikko on kuulunut: "Yrityksellä tulee olla vähintään yrityskohtainen laatujärjestelmä (kirjallisessa muodossa)." Lomakkeen mainitussa kohdassa on edellytetty, että tarjouksen liitteenä toimitetaan selvitys yrityskohtaisesta laatujärjestelmästä. Lomakkeen mukaan selvitys on tullut toimittaa jollakin seuraavista tavoista:

- yrityskohtainen; todistus sertifikaatista liitteeksi,

- järjestöjen tms. hyväksymä yrityskohtainen; todistus hyväksynnästä liitteeksi,

- sertifioitu yrityskohtainen; laatujärjestelmäasiakirjat tai kattava selvitys liitteeksi.

Tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa ja sen menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa asetetut vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintasäännösten mukaisesti asetettuja ehdottomia soveltuvuusvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa hankintayksikön edellä todetuin tavoin edellyttäneen, että tarjoajilla on tullut olla kirjallisessa muodossa oleva vähintään yrityskohtainen laatujärjestelmä, josta tarjoajien on tullut toimittaa selvitys tarjouksensa liitteenä. Kyseisen vaatimuksen esittämisen sinänsä voidaan katsoa liittyneen ehdokkaiden ammatilliseen pätevyyteen sekä laatuun ja siten kysymyksessä olevan hankinnan luonne huomioon ottaen olleen mahdollista. Ottaen kuitenkin huomioon edellä selostettu Yrityksen kelpoisuusehdot -lomakkeen 3 kohdan sisällöstä tarjouspyyntöasiakirjojen valossa on katsottava jääneen ilmenemättä riittävän selvästi erityisesti se, mitä hankintayksikkö on tarkoittanut ensimmäisenä selvityksen toimittamisvaihtoehtona mainitulla "yrityskohtainen, todistus sertifikaatista liitteeksi" ja minkälaisen selvityksen toimittaminen mainitulta osin on ollut riittävää.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö edellä mainitulta osin ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun toteutumista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.6.2015. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tapauksessa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön tarjoajien soveltuvuuden arviointia koskevien ehtojen osalta niin selvästi, että tarjoajien olisi ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista tietää, miten tarjoajiensoveltuvuutta arvioidaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu kysymyksessä olevassa hankinnassa siten virheellisesti, ettei asiassa ole jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on edellä lausutun perusteella hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön edellä todettu virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää TS Sähkötekniikka Oy:n valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Konneveden kunnan korvaamaan TS Sähkötekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Konneveden kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 8.5.2017 taltionumero 2153.