MAO:48/16

ASIAN TAUSTA

Tyrnävän kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.9.2014 julkaistulla, tehostettua ja tavallista ikäihmisten palveluasumista sekä optiona tilapäistä / määräaikaista tehostettua palveluasumista koskevalla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ikäihmisten palveluasumisen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2018 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Tyrnävän kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on 28.10.2014 tekemällään, ikäihmisten tehostettua palveluasumista koskevalla hankintapäätöksellä § 83 valinnut tarjoajat puitejärjestelyyn. Valittajaa ei ole valittu puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 2.520.000–4.500.000 euroa.

Markkinaoikeus on 18.2.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Tyrnävän kunnan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lakeuden Palveluyhdistys ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön ja Attendo Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus ottaa kantaa suorahankinnan edellytyksiin.

Perusteet

Hankintapäätös ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, sillä hankintayksikkö ei ole valinnut riittävää määrää puitesopimuskumppaneita tuottamaan palveluja. Hankintayksikön olisi tullut valita puitesopimuskumppaneiksi kaikki hyväksytyt palveluntuottajat. Menettely on myös loukannut asukkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeutta valita asuinpaikkansa. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, mitkä toimittajat on valittu puitesopimustoimittajiksi tavallisen palveluasumisen osalta, vaikka tarjouspyynnössä on vaadittu ilmoittamaan myös tavallisen palveluasumisen hinta.

Hankintayksikkö on tekemässään hankintapäätöksessä poikennut tarjouspyynnössä asetetuista vertailuperusteista. Hankintayksikkö on antanut tarjoajille lisäpisteitä monipuolisesta erityisosaamisesta sekä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden vahvistamisesta, joista ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu. Hankintayksikkö ei ole valittajan nimenomaisesta pyynnöstä huolimatta toimittanut tarjoajien pisteytystä valittajalle.

Ikäihmisten asuinpaikan valintaan liittyvät oikeudet eivät siis myöskään ole tulleet huomioon otetuiksi, vaikka tarjouspyynnössä on esitetty muun ohella, että hoitojärjestelyjen pysyvyys tulisi turvata. Ikäihmisten oikeus valita itse oma asuinpaikkansa olisi toteutunut, jos hankintayksikkö olisi toteuttanut hankinnan suorahankintana.

Vastine

Vaatimukset

Tyrnävän kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.500 eurolla.

Perusteet

Hankinta on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti ja tarjousvertailu on tehty tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyin perustein. Hankintayksikkö on valinnut enemmän palveluntuottajia kuin hankintasäännökset edellyttävät.

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjen ja oikeuskäytännössä hyväksyttyjen tarjousten valinta- ja vertailuperusteiden mukaisesti. Hankintasäännökset mahdollistavat myös laadun lisäpisteiden antaman lisäarvon huomioon ottamisen. Tarjouspyynnön mukaan monipuolisella erityisosaamisella sekä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden varmistamisella on voinut täydentää laadun pistemäärää toimintakyvyn säilymisen ja asiakastyytyväisyydestä annetun lupauksen osalta kuitenkin siten, että laadusta on voinut saada enintään vain tarjouspyynnössä ilmoitetun pistemäärän eli 30 pistettä.

Hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti ja siinä on ilmoitettu tarjousten kokonaisvertailuhinnat.

Tavallisen palvelusopimuksen osalta hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteen 1 mukaisesti varannut ainoastaan mahdollisuuden ostaa yhdestä kahteen paikkaa sellaiselle asukkaalle, jolla ei ole yöhoidon tarvetta.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta sijoittaa asiakkaita aiempaan sijoituspaikkaan palvelun tuottajan vaihtuessa, eikä markkinaoikeudella ole toimivaltaa päättää asiakkaiden sijoituspaikasta. Tarjouspyyntö ja hankintasäännökset antavat kuitenkin hankintayksikölle edelleen mahdollisuuden sijoittaa asiakas myös hänen nykyiseen sijoituspaikkaansa.

Kuultavien lausunnot

Coronaria Cajanuksentienkoti Oy, Hoivakoti Pieni Pelakuu Oy, Kiehimä Yhtiöt Oy, Kultarinki Hoivapalvelut Oy, Medivida Care Oy ja Mikeva Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

Attendo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa ja ottaen huomioon hankinnan laajuuden, kohteen ja palvelutarpeen piirissä olevat ihmiset valinnut riittävän määrän palvelun toimittajia puitejärjestelyyn. Hankintayksikön päätös ei ole ristiriidassa lainsäädännön, oikeuskäytännön tai tarjouspyynnön kanssa.

Tarjouspyynnön liitteessä on esitetty, että laatupisteistä on mahdollista saada enintään viisi lisäpistettä monipuolisesta erityisosaamisesta sekä enintään viisi lisäpistettä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden varmistamisesta. Liite on ollut tarjouslomake, joka kaikkien tarjoajien on tullut täyttää. Kysymyksessä ovat olleet laadun lisäpisteet, joita ilmankin laadusta on ollut mahdollista saada täydet 30 pistettä. Lisäpisteisiin on lisäksi viitattu hankintayksikön tarjoajan kysymyksiin antamissa vastauksissa. Asiassa ei ole ollut epäselvää, miten laadun lisäpisteet lasketaan ja otetaan huomioon tarjousvertailussa.

Vaikka valittaja olisi lisäksi saanut laadun osalta täydet 30 pistettä, valittaja ei olisi päässyt puitejärjestelyyn valittujen toimittajien joukkoon, koska viimeisenä puitejärjestelyyn valitulla toimittajalla olisi edelleen ollut korkeammat pisteet.

Hankintapäätös on myös perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksessä on ollut erillinen taulukko, jossa pisteet on ilmoitettu tarjoajakohtaisesti.

Kysymyksessä olevassa, useita asiakaspaikkoja koskevassa hankinnassa, kaikkia paikkoja ei ole voinut hankkia niitä kilpailuttamatta. Hankintayksikkö on jo tarjouskilpailun järjestäessään harkinnut, ettei tarjoajien vaihtuminen ole ilmeisen kohtuutonta palveluasumisen piirissä oleville asiakkaille. Suorahankinta voi olla mahdollista vain muutamissa yksittäistapauksissa.

Vastaselitys

Lakeuden Palveluyhdistys ry on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hankintayksikön ja kuultavan vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Lisäksi valittaja on esittänyt hankintapäätöksen olevan virheellinen myös sen vuoksi, että puitejärjestelyyn on valittu Attendo Oy, Medivida Care Oy ja Coronaria Cajanuksentienkoti Oy, joiden tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Attendo Oy:n tarjoamat Auroran ja Suvisaariston hoivakodit sekä Medivida Care Oy:n tarjoamat yksiköt eivät ole olleet toiminnassa sopimuskauden alkaessa 1.1.2015, eikä kyseisiä toimittajia näin ollen olisi tullut hyväksyä puitejärjestelyyn.

Attendo Oy ei ole toimittanut tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyjä asukkaiden toiminnallisuutta ja osallisuutta koskevia ohjelmia tai niiden toteuttamissuunnitelmaa muiden tarjoamiensa yksiköiden kuin Niittytuulen hoivakodin osalta. Näin ollen sen tarjoukset koskien Auroran, Hillakukan, Metsäkummun ja Suvisaariston hoivakoteja olisi tullut tarjouspyynnön vastaisina sulkea tarjouskilpailusta.

Medivida Care Oy ei ole liittänyt tarjoukseensa tarjouspyyntöasiakirjoissa ehdottomana edellytyksenä ollutta TYEL-todistusta, joten sen tarjous olisi tullut tarjouspyynnön vastaisena sulkea tarjouskilpailusta myös tällä perusteella.

Coronaria Cajanuksentienkoti Oy on tarjonnut ateriapäivän hinnaksi 14 euroa. Tarjouspyynnön liitteessä olleen puitesopimuksen mukaan hinta on saanut olla enintään 13,20 euroa. Tarjous olisi siten tullut tarjouspyynnön vastaisena sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailu on ollut hankintasäännösten vastainen myös sen vuoksi, että valittaja on saanut laadun osalta vain kaksi lisäpistettä, vaikka sen olisi kuulunut saada neljä lisäpistettä. Kiehimä Yhtiöt Oy on puolestaan saanut asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden osalta virheellisesti täydet viisi pistettä, vaikka sen tarjouksen liitteenä olleesta ohjelmasta ei ole selvinnyt, miten asiakkaat osallistetaan toimintojen suunnitteluun tai onko yhtiössä omaisyhteistyötä koskevaa kirjallista suunnitelmaa.

Hankintapäätös on ollut hankintasäännösten vastainen myös sen vuoksi, että valittaja on saanut tarjousvertailun nähtäväkseen vasta saatettuaan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Valittajalla ei siten ole ennen markkinaoikeuskäsittelyä ollut mahdollisuutta arvioida tarjousvertailun tarjouspyynnön mukaisuutta.

Hankintayksikön olisi tullut valita valittaja puitesopimuskumppaniksi tavallisen palveluasumisen osalta.

Muut kirjelmät

Tyrnävän kunta on esittänyt lisävastineessaan, että kaikkien tarjoajien kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimusten täyttyminen on tarkistettu, ja tarkastuksesta on laadittu työasiakirja. Hankintayksikkö on lisäksi toimittanut markkinaoikeuteen lisäselvityksiä. Ikäihmisten tavallinen palveluasuminen on ollut optio, josta hankintayksikkö ei ole tehnyt päätöstä.

Attendo Oy on lisälausunnossaan esittänyt, ettei tarjoajalta voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouksen jättämishetkellä tai ennen hankintasopimuksen mukaisen palvelutuotannon aloittamista edellyttää, että tarjoajalla on hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamiseen tarvittavat resurssit. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimusta siitä, milloin toiminnan pitäisi tarjottujen yksiköiden osalta alkaa. Attendo Oy on kuitenkin tarjouksissaan antanut luotettavat selvitykset siitä, että sillä on tarvittavat resurssit käytössään, kun hankintasopimuksen mukainen palvelutuotanto alkaa. Attendo Oy on tarjouksissaan ilmoittanut, että Auroran hoivakoti tulee aukeamaan 1.7.2015 ja Suvisaaren hoivakodin toiminta tullaan aloittamaan 1.1.2015. Attendo Oy on lisäksi liittänyt jokaista yksikköä koskevaan tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytetyn selvityksen asukkaiden toiminnallisuudesta ja osallisuudesta. Asukkaiden toiminnallisuutta ja osallisuutta koskevat vaatimukset eivät ole edes olleet ehdottomia vähimmäisvaatimuksia, joiden täyttämättä jättämisestä tarjous olisi voitu sulkea tarjouskilpailusta. Niistä on kuitenkin voinut saada lisäpisteitä.

Coronaria Cajanuksentienkoti Oy on lisälausunnossaan esittänyt, että se on tarjouksessaan ilmoittanut virheellisen ateriavuorokauden hinnan. Se on kuitenkin tarjouksessaan sitoutunut noudattamaan tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjä vaatimuksia mukaan lukien puitesopimuksessa ateriavuorokaudelle asetettu enimmäishinta, joten sen tarjousta ei ole tullut tarjouspyynnön vastaisena sulkea tarjouskilpailusta.

Medivida Care Oy on lisälausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Medivida Care Oy ei ollut tarjouksen lähettämiseen mennessä vielä maksanut TYEL:n mukaisia palkkoja, joten se ei ole tarjouksen jättämisen määräaikaan mennessä voinut toimittaa TYEL-todistusta. Tämä on ollut hankintayksikön tiedossa eikä se ole vaikuttanut tarjousvertailuun. Koska Medivida Care Oy on lisäksi suorittanut kaikki velvoitteensa ja sitoutunut toimittamaan vaaditut todistukset toiminnan alkaessa ja sen aikana, Medivida Care Oy:n tarjousta ei ole tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään edellytetty tarjottavien yksiköiden olevan toiminnassa ennen sopimuskauden alkua, ja Medivida Care Oy:n tarjous on ollut tältäkin osin tarjouspyynnön mukainen.

Hoivakoti Pieni Pelakuu Oy, Kiehimä Yhtiöt Oy, Kultarinki Hoivapalvelut Oy ja Mikeva Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa lisälausunto.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin perusteella tutkia sille tehdystä valituksesta, onko hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin asian selvittämistä ja 51 §:n 1 momentin asian ratkaisemista koskevista säännöksistä puolestaan seuraa, että markkinaoikeus voi ottaa viran puolesta tutkittavakseen muitakin muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin muutoksenhakija tai muut oikeudenkäynnin osapuolet ovat nimenomaisesti vedonneet.

Lakeuden Palveluyhdistys ry on muun muassa esittänyt, että hankintapäätös ei ole tarjouspyynnön mukainen, koska hankintayksikkö ei ole valinnut riittävää määrää puitesopimuskumppaneita tuottamaan palveluja. Hankintayksikön olisi valittajan esittämän mukaan tullut valita puitesopimuskumppaneiksi kaikki hyväksytyt palveluntuottajat. Näin menettelemällä ei olisi loukattu asukkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeutta valita asuinpaikkansa. Myös lisäpisteitä on annettu tarjouspyynnön vastaisesti. Esitetyn perusteella asiassa on ensin arvioitava, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat hankinnan kohdetta, hankinnan jakamista osiin ja laadun lisäpisteitä koskevilta osin olleet hankintasäännösten mukaiset.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

EU-kynnysarvon ylittävässä hankintalain liitteen B palveluhankinnassa voidaan hankintalain 65 §:n 2 momentin nojalla sekä 31 ja 32 §:ssä mainituin edellytyksin käyttää puitejärjestelyä.

Hankintalain 31 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella, että usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia tai hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen tekemisestä säädetään myös hankintalain 32 §:ssä. Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää tai selkeyttää.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde, ja 3 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 69 §:n 3 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 114) on todettu, että tarjouspyynnössä olisi ilmoitettava myös muut sellaiset tiedot, joilla on merkitystä tarjousten laatimisessa. Hankintayksikön on harkittava tarjouspyynnön tarkempaa sisältöä hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:n 3 momentin mukaan hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettava, muun ohella hyväksytäänkö osatarjoukset tai vaihtoehtoiset tarjoukset.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on julkaissut 17.9.2014 EU-hankintailmoituksen nimeltään "Ikäihmisten tehostettu palveluasuminen". Hankintailmoituksen mukaan Tyrnävän kunnalla on ollut tavoitteena löytää tarjouskilpailun perusteella yksityinen toimija tuottamaan tehostetussa palveluasumisessa asuvien tyrnäväläisten vanhusten hoiva- ja hoitopalveluja.

Hankinnan kohdetta on kuvattu myös hankinnan kokonaismäärää tai laajuutta koskevassa hankintailmoituksen kohdassa:

"Arvioitu määrä ostettavista tehostetun palveluasumisen hoitovuorokausista on 17–35 asukasta / vuosi.

Arvioitu määrä ostettavista palveluasumisen hoitovuorokausista on 1–2 asukasta / vuosi.

Tilaaja varaa mahdollisuuden ostaa myös tilapäistä / määräaikaista tehostettua palveluasumista, mikäli se asiakkaan kokonaistilanteen perusteella on tarpeellista."

Hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettu kohdassa "Osat" seuraavasti: "Tämä sopimus on jaettu osiin: ei." Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu mitään puitejärjestelystä tai toimijoiden lukumäärän rajoittamisesta.

Hankintayksikkö on 15.9.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia ikäihmisten tehostetusta palveluasumisesta. Tarjoukset on tullut antaa käyttämällä tarjouspyyntöön liitettyjä tarjouslomakkeita.

Tarjouspyynnön kohdan 10 mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat olleet hinta 70 pisteen painoarvolla, sekä laadun osalta asiakastyytyväisyys 15 pisteen painoarvolla ja asiakkaiden toimintakyvyn säilyminen 15 pisteen painoarvolla.

Edelleen tarjouspyynnön kohdan 10 mukaan

"Tarjouksista parhaaksi valitaan se, joka on kokonaispistemäärältään korkein käyttäen kahden desimaalin tarkkuutta. Tarjouksista valitaan puitesopimuskumppaneiksi riittävä määrä palvelun tuottajia kattamaan arvioitu palvelutarve. Mikäli tarjoajat saavat saman vertailupistemäärän, edullisimmaksi katsotaan se tarjous,

• jolla on yhteenlaskettuna korkeammat pisteet asiakastyytyväisyydestä ja toimintakyvyn säilymisestä
• sen jälkeen se, jolla on korkeammat pisteet asiakastyytyväisyyden osalta."

Tarjouspyynnön liitteessä 5 on ilmoitettu, että laadun lisäpisteitä on voinut saada työntekijöiden monipuolisesta erityisosaamisesta enintään viisi sekä asukkaan toiminnallisuudesta ja osallisuudesta enintään viisi.

Hankinnan kohdetta on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa 2 seuraavasti:

"Hankinnan kohteena on sosiaalihuoltolain 17.1 §:n 4 kohdassa tarkoitettu ympärivuorokautinen tehostettu palveluasuminen."

– –

"Hankinnan kohteena on ympärivuorokautinen tehostettu palveluasuminen seuraavasti:

Vanhusten tehostetun palveluasumisen tavoitteena on, että asukkaat pystyvät asumaan kodinomaisissa oloissa mahdollisimman pitkään, mielellään elämänsä loppuun saakka."

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Alihankinnat sekä osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" on ilmoitettu, että "Tarjoaja voi hankkia määrittämänsä osan palveluista alihankintana. Tarjoaja vastaa alihankkijan työstä kuin omastaan. Alihankkijoiden käyttö tulee kuvata tarjouksessa ja alihankkijoita koskevat samat vaatimukset kuin tarjoajaa."

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut asiakirja otsikoltaan "Hankinnan kohteen kuvaus". Liitteessä 1 on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Kyseessä on asuminen asumisyksikössä omassa asunnossa. Tilaaja arvioi ikäihmisen tarpeen palveluun moniammatillisesti ja osoittaa asukkaat yksikköön vanhuspalvelujohtajan päätöksellä. Palvelu perustuu asukkaiden huolellisesti ja kattavasti arvioituihin tarpeisiin ja voimavaroihin, jotka muodostavat hoito- ja palvelusuunnitelman lähtökohdan."

– –

"Asukkaalla on tehostettu, jatkuva hoidon ja huolenpidon tarve ja asukkaan selviytyminen edellyttää ympärivuorokautista valvontaa."

– –

"Arvio ostettavien asukaspaikkojen määrästä on

15–27 asukasta/vuosi." – – "Tilaaja varaa mahdollisuuden ostaa myös tilapäistä / määräaikaista tehostettua palveluasumista, mikäli se asukkaan kokonaistilanteen perusteella on tarpeellista.

Tilaaja varaa mahdollisuuden ostaa lisäksi 1–2 paikkaa sellaisen asukkaan kohdalla, jossa ei ole yöhoidon tarvetta. Muilta osin palvelusisältö on samanlainen kuin tehostetussa palveluasumisessa."

Tarjouspyynnön liitteessä 4 on ilmoitettu muun ohella hoitohenkilöstön mitoitus tehostetussa palveluasumisessa.

Tarjouspyynnön liitteessä 6 "Tarjouslomake: Tarjousten valinta- ja arviointikriteerien sisältö ja määrittelyt" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Jos palveluntuottaja on tarjonnut osatarjouksessaan paikkoja eri yksiköihin, lasketaan asukastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asukkaiden keskiarvona.

Jos yrittäjä valitaan palveluntuottajaksi useammassa osatarjouksessa, lasketaan asukastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asukkaiden keskiarvona."

Tarjouspyynnön liitteessä 7 "Tarjouslomake: Hintalomake" on pyydetty ilmoittamaan eri riveillä tehostetun asumisen, palveluasumisen ja tilapäisen/määräaikaisen tehostetun asumisen hinta.

Tarjouspyynnön kohdan 7 mukaan tarjoajan on hyväksyttävä tarjouspyynnön liitteenä oleva puitesopimusta koskeva sopimusluonnos. Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusluonnoksen kohdan "Palvelun sisältö ja laatu" mukaan palvelun sisältö ja laatu on tarkemmin kuvattu liitteessä "Hankinnan kohteen kuvaus".

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusluonnoksen kohdassa "Bonukset ja sanktiot" on esitetty seuraavaa:

"Jos palveluntuottajalla on paikkoja eri yksiköissä, lasketaan asiakastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asiakkaiden keskiarvona.

Jos palveluntuottajalla on paikkoja eri yksiköihin, lasketaan toimintakyvyn säilyvyys sopimukseen kuuluvien asiakkaiden osalta."

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut lisäkirjeessä 2. Hankintayksiköltä on kysytty muun muassa seuraavaa:

"11. Mitä tapahtuu nyt tavallisessa palveluasumisessa oleville asukkaille, jotka eivät ole mukana kilpailutuksessa?

Onko tavallinen palveluasuminen kuitenkin mukana kilpailutuksessa, kun hintalomakkeessa pyydetään hintaa?

Tilaaja varaa mahdollisuuden ostaa lisäksi 1–2 paikkaa tavallista palveluasumista. Nyt olemassa olevia tavallisen palveluasumisen asiakkaita (syyskuu 2014) viisi kertaa enemmän, mihin he joutuvat?"

Hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"Palveluasuminen on mukana kilpailutuksessa. Olemassa olevista asiakkaista neuvotellaan erikseen. Kunnalla on pyrkimys siirtyä kotihoidon palveluiden kehittämisen kautta pois palveluasumisesta."

Lisäksi hankintayksiköltä on kysytty muun muassa seuraavaa:

"13. Mitä tarkoittaa varaa mahdollisuuden, onko oltava saatavissa, jos tarve syntyy?"

Hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"Kysymyksessä on puitesopimusjärjestelmä, jossa palvelun tuottajiksi voi valikoitua useita palveluiden tuottajia. Palveluasumisen osalta kyseessä on optio, jonka käyttämisestä tilaaja päättää erikseen."

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että puitejärjestelyyn ei ole valittu riittävää määrää puitesopimuskumppaneita ja että kaikki hyväksytyt palveluntuottajat olisi tullut valita puitesopimuskumppaneiksi. Hankintapäätöksestä ei valittajan mukaan myöskään käy ilmi, mitkä toimittajat on valittu puitesopimustoimittajiksi tavalliseen palveluasumiseen.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut tehostetun palveluasumisen palveluntuottajat. Hankintapäätöstä ei ole tehty tavallisesta palveluasumisesta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että tavoitteena on löytää tarjouskilpailun perusteella toimittaja tuottamaan tehostetussa palveluasumisessa asuvien vanhusten hoiva- ja hoitopalveluja. Hankinnan kokonaismäärää tai laajuutta koskevassa hankintailmoituksen kohdassa on ilmoitettu arvioitu määrä ostettavista tehostetun palveluasumisen hoitovuorokausista ja palveluasumisen hoitovuorokausista. Tilapäisen tai määräaikaisen tehostetun palveluasumisen osalta hankintayksikkö on varannut mahdollisuuden ostaa palvelua, mikäli se asiakkaan kokonaistilanteen perusteella on tarpeellista. Hankintailmoitusta on edellä todetun perusteella tulkittava siten, että hankintayksikkö on ollut hankkimassa sekä tehostettua että tavallista palveluasumista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti määritelty tehostetun tai tavallisen palveluasumisen eroja. Tarjouspyynnön liitteessä 1 hankintayksikkö on kuitenkin varannut mahdollisuuden ostaa yhdestä kahteen paikkaa sellaisen asukkaan kohdalla, jolla ei ole yöhoidon tarvetta. Tarjoajien kysymyksiin annetuissa vastauksissa on todettu, että palveluasumisen osalta kyseessä on optio, jonka käyttämisestä tilaaja päättää erikseen. Muilta osin tarjouspyynnössä on puhuttu tehostetusta palveluasumisesta, tai kuten liitteessä 1, vain ostettavien asukaspaikkojen määrästä.

Hankintailmoituksen etusijaa tarkoittavan oikeusohjeen ja edellä hankintailmoituksesta todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankinta on sisältänyt myös tavallisen palveluasumisen eikä kysymyksessä tältä osin ole ollut niin sanottu optio.

Osatarjous tarkoittaa mahdollisuutta tarjota vain jotain osaa hankinnan kohteeksi määritellystä kokonaisuudesta. Hankinnan kohteena on ollut ikäihmisten palveluasuminen. Hankintailmoituksessa on kohdassa "Osat" ilmoitettu, että sopimusta ei ole jaettu osiin. Tarjouspyynnössä on kohdassa 5 "Alihankinnat sekä osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" ilmoitettu vain alihankintaa koskevat vaatimukset. Tarjouspyynnön liitteenä 6 olleessa lomakkeessa on sen sijaan puhuttu osatarjouksista. Tarjouspyynnön liitteenä 7 olleella hintalomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan erikseen tehostetun asumisen, palveluasumisen ja tilapäisen/määräaikaisen tehostetun asumisen hinta. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoihin on siten sisältynyt ristiriitaisia kohtia osatarjouksista. Markkinaoikeus katsoo, että osatarjouksia koskevat ristiriitaisuudet yhdessä edellä todetun, tavallista palveluasumista koskevan epäselvyyden kanssa eivät ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on poikennut ilmoittamistaan vertailuperusteista, kun se on antanut tarjoajille lisäpisteitä monipuolisesta erityisosaamisesta sekä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden vahvistamisesta.

Tarjouspyynnön kohdassa 10 on ilmoitettu vertailuperusteet ja niiden keskinäiset painoarvot sekä kaava tarjousten pisteyttämiseksi ja perusteet paremmuusjärjestykseen asettamiseksi. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan tai tarjouspyynnön liitteen 5 perusteella ei ole kuitenkaan voinut päätellä, miten ja millä painoarvolla tarjouspyynnön liitteen 5 mukaiset laadun lisäpisteet otetaan huomioon tarjousvertailussa. Kun tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on ollut mahdollista saada sellaisia lisäpisteitä, joiden vaikutusta tarjousten valintaan ei ole ennalta tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettu, tarjoajat eivät ole voineet tarjouksia jättäessään tietää, millä perusteilla tarjouksia tullaan vertailemaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat hankinnan kohteen, osatarjousten ja laadun lisäpisteiden osalta olleet niin tulkinnanvaraisia, etteivät ne ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eivätkä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt sanotuilta osin virheellisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa tarjouspyyntöasiakirjoista seuraavan.

Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu, että siihen liittyy puitejärjestelystä sopiminen. Tarjouspyynnön kohdassa 7 on kuitenkin ilmoitettu, että tarjoajan on hyväksyttävä tarjouspyynnön liitteenä oleva puitesopimusta koskeva sopimusluonnos.

Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja hankinnan muihin ehtoihin voi lähtökohtaisesti puitejärjestelyn luonteesta johtuen sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne antavat hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan valittaessa toimittajia puitejärjestelyyn tai että ne muutoin vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Puitejärjestelyyn myös kuuluu, ettei siihen ole valittava kaikkia tarjoajia, jotka ovat jättäneet hyväksytyt tarjoukset. Hankintayksikön on puitejärjestelyssä noudatettava asettamaansa paremmuusjärjestystä tai muuta tarjouskilpailun tuloksena syntynyttä mallia, jonka perusteella tilaukset tehdään. Jos järjestelyssä on mukana useita toimittajia, hankintayksikön tulee määritellä esimerkiksi etusijajärjestys, jonka mukaan tilaus tehdään kultakin toimittajalta.

Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu perustetta, jonka mukaan palveluasumisen toimittaja tai toimittajat valitaan useista puitejärjestelyyn valituista tarjoajista. Epäselväksi on jäänyt esimerkiksi se, jaetaanko tilaus toimittajien kesken esimerkiksi siten, että tehostetun palveluasumisen piiriin enimmillään kuuluvan 35 asukkaan palveluasumisen tuottaminen jaetaan useamman toimittajan kesken. Asiassa ei myöskään ole käynyt ilmi, että hankintayksikön olisi ollut tarkoitus kilpailuttaa puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat erikseen hankintalain 32 §:n 3 momentin mukaisesti niin sanotulla minikilpailutuksella ja siinä täsmentää avoimeksi jääneitä ehtoja. Palveluasumisen toimittajan tai toimittajien valinta hankintakaudella on siten arvioinnin kohteena olevien tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella jäänyt hankintayksikön vapaasti päätettäväksi kussakin yksittäistapauksessa, mikä on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt myös näiltä osin hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan.

Valittaja on vielä vaatinut markkinaoikeutta arvioimaan, täyttyvätkö asiassa suorahankinnan edellytykset. Jo edellä todetuin tavoin markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi tehnyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä päätöstä suorahankinnasta. Näin ollen valittajan vaatimus suorahankinnan käyttämisen edellytysten arvioinnista on jätettävä tutkimatta.

Johtopäätös

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 18.2.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Tyrnävän kunnan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöön sallimisesta. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan lopullista hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Tyrnävän kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan ikäihmisten palveluasumista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittajan esittämä, asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää arvioidessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon ennen muuta valittajan kirjelmien yleisluonteisuuden. Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita velvoittaa Attendo Oy:tä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö sekä Attendo Oy ja Medivida Care Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tyrnävän kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän hankintapäätöksen 28.10.2014 § 83. Markkinaoikeus kieltää Tyrnävän kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tyrnävän kunnan korvaamaan Lakeuden Palveluyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lakeuden Palveluyhdistys ry:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta siltä osin kuin se kohdistuu Attendo Oy:hyn.

Markkinaoikeus hylkää Tyrnävän kunnan sekä Attendo Oy:n ja Medivida Care Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Riitta Hämäläinen ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.