MAO:47/16

ASIAN TAUSTA

Tyrnävän kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.9.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kehitysvammaisten asumispalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2018 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Tyrnävän kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on 28.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 82 valinnut tarjoajat puitejärjestelyyn tuetun, ohjatun ja autetun asumispalvelun osalta. Valittajaa ei ole valittu puitejärjestelyyn ohjatun ja autetun asumispalvelun osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 2–3 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeus on 18.2.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Tyrnävän kunnan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lakeuden Palveluyhdistys ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee ohjatun ja autetun asumispalvelun tuottajien valintaa, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön ja Attendo Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus ottaa kantaa suorahankinnan edellytyksiin.

Perusteet

Hankintapäätös ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, sillä hankintayksikkö ei ole valinnut riittävää määrää puitesopimuskumppaneita tuottamaan palveluja. Hankintayksikön olisi tullut valita myös ohjatun ja autetun asumispalvelun puitesopimuskumppaneiksi kaikki hyväksytyt palveluntuottajat. Menettely on myös loukannut asukkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeutta valita asuinpaikkansa.

Hankintayksikkö on tekemässään hankintapäätöksessä poikennut tarjouspyynnössä asetetuista vertailuperusteista, ja tarjousten vertailu on ollut hankintasäännösten vastainen. Hankintayksikkö on antanut tarjoajille lisäpisteitä monipuolisesta erityisosaamisesta sekä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden vahvistamisesta, joista ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu. Hankintayksikkö ei ole myöskään valittajan nimenomaisesta pyynnöstä huolimatta toimittanut tarjoajien pisteytystä valittajalle.

Kehitysvammaisten henkilöiden asuinpaikan valintaan ja pysyvyyteen liittyvät oikeudet eivät siis myöskään ole tulleet huomioon otetuiksi, vaikka tarjouspyynnössä on esitetty muun ohella, että hoitojärjestelyjen pysyvyys tulisi turvata. Nykyiset asukkaat olisivat voineet jatkaa asumistaan valittajan järjestämissä asunnoissa, jos hankintayksikkö olisi toteuttanut hankinnan suorahankintana.

Vastine

Vaatimukset

Tyrnävän kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.500 eurolla.

Perusteet

Hankinta on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on valinnut enemmän palveluntuottajia kuin hankintasäännökset edellyttävät. Hankintayksikkö on valinnut tuettuun asumispalveluun kuusi, ohjattuun asumispalveluun kuusi ja autettuun asumispalveluun seitsemän palveluntuottajaa.

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen ja oikeuskäytännössä hyväksyttyjen tarjousten valinta- ja vertailuperusteiden mukaisesti. Hankintasäännökset ovat mahdollistaneet myös laadun lisäpisteiden antaman lisäarvon huomioon ottamisen. Tarjouspyynnön mukaan monipuolisella erityisosaamisella sekä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden varmistamisella on voinut täydentää laadun pistemäärää toimintakyvyn säilymisen ja asiakastyytyväisyydestä annetun lupauksen osalta kuitenkin siten, että laadusta on voinut saada enintään vain tarjouspyynnössä ilmoitetun pistemäärän eli 30 pistettä.

Hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti ja siinä on ilmoitettu tarjousten kokonaisvertailuhinnat.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta sijoittaa asiakkaita aiempaan sijoituspaikkaan palvelun tuottajan vaihtuessa, eikä markkinaoikeudella ole toimivaltaa päättää asiakkaiden sijoituspaikasta. Tarjouspyyntö ja hankintasäännökset antavat kuitenkin hankintayksikölle edelleen mahdollisuuden sijoittaa asiakas myös hänen nykyiseen sijoituspaikkaansa.

Kuultavien lausunnot

Askelin Oy, Caritas Palvelut Oy, Karentia Oy, Mikeva Oy ja Provesta Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

Attendo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa ja ottaen huomioon hankinnan laajuuden, kohteen ja palvelutarpeen piirissä olevat ihmiset valinnut riittävän määrän palvelun toimittajia puitejärjestelyyn. Hankintayksikön päätös ei ole ristiriidassa lainsäädännön, oikeuskäytännön eikä tarjouspyynnön kanssa.

Tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu, että laatupisteiden osalta on mahdollista saada enintään viisi lisäpistettä monipuolisesta erityisosaamisesta sekä enintään viisi lisäpistettä asukkaan toiminnallisuuden ja osallisuuden varmistamisesta. Mainittu liite on ollut tarjouslomake, joka kaikkien tarjoajien on tullut täyttää. Kysymyksessä ovat olleet laadun lisäpisteet, joita ilmankin laadusta on ollut mahdollista saada täydet 30 pistettä. Hankintayksikkö on lisäksi vastauksessaan tarjoajan esittämään kysymykseen ilmoittanut, että lisäpisteet otetaan huomioon laatupisteiden enimmäispisteisiin eli 30 pisteeseen saakka. Asiassa ei ole ollut epäselvää, miten laadun lisäpisteet lasketaan ja otetaan huomioon tarjousvertailussa.

Valittaja on lisäksi saanut ohjatun ja autetun asumispalvelun osalta täydet 30 pistettä mutta jäänyt puitejärjestelyn ulkopuolelle korkeamman tarjoushinnan perusteella. Laatupisteiden osalta valittajan asema ei voisi valituksen myötä muuttua ohjatun tai tuetun asumispalvelun osalta.

Hankintapäätös on myös perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksessä on ollut erillinen taulukko, jossa pisteet on ilmoitettu tarjoajakohtaisesti.

Kysymyksessä olevassa, useita asiakaspaikkoja koskevassa hankinnassa, kaikkia paikkoja ei ole voinut hankkia niitä kilpailuttamatta. Hankintayksikkö on jo tarjouskilpailun järjestäessään harkinnut, ettei tarjoajien vaihtuminen ole ilmeisen kohtuutonta asumispalveluiden piirissä oleville asiakkaille. Suorahankinta voi olla mahdollista vain muutamissa yksittäistapauksissa.

Vastaselitys

Lakeuden Palveluyhdistys ry on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hankintayksikön ja kuultavan vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Lisäksi valittaja on esittänyt hankintapäätöksen olevan virheellinen myös sen vuoksi, että puitejärjestelyyn on valittu Attendo Oy ja Provesta Oy, joiden tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Attendo Oy:n ja Provesta Oy:n tarjoamia palvelukoteja ei ole vielä perustettu, joten ne eivät ole olleet toiminnassa sopimuskauden alkaessa 1.1.2015. Attendo Oy ja Provesta Oy eivät ole toimittaneet tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyä henkilöstölomaketta, eikä sitä ole voinut toimittaa perustettavien palvelukotien osalta. Attendo Oy ja Provesta Oy eivät ole myöskään toimittaneet tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyä todistusta työntekijöidensä erityisosaamisesta, eivätkä asukkaiden toiminnallisuutta ja osallisuutta koskevia ohjelmia ja niiden toteuttamissuunnitelmia. Attendo Oy:n ja Provesta Oy:n tarjoukset olisi siten tullut tarjouspyynnön vastaisina sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Hankintapäätös on ollut hankintasäännösten vastainen myös sen vuoksi, että valittaja on saanut tarjousvertailun vasta saatettuaan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Valittajalla ei siten ole ennen markkinaoikeuskäsittelyä ollut mahdollisuutta arvioida tarjousvertailun tarjouspyynnön mukaisuutta.

Muut kirjelmät

Tyrnävän kunta on esittänyt lisävastineessaan, että kaikkien tarjoajien kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimusten täyttyminen on tarkistettu, ja tarkastuksesta on laadittu työasiakirja. Hankintayksikkö on lisäksi toimittanut markkinaoikeudelle lisäselvityksiä.

Askelin Oy, Caritas Palvelut Oy, Karentia Oy, Mikeva Oy ja Provesta Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa lisälausunto.

Attendo Oy on lisälausunnossaan esittänyt, ettei tarjoajalta voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouksen jättämishetkellä tai ennen hankintasopimuksen mukaisen palvelutuotannon aloittamista edellyttää, että tarjoajalla on hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamiseen tarvittavat resurssit. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimusta siitä, milloin toiminnan pitäisi tarjottujen yksiköiden osalta alkaa. Attendo Oy on kuitenkin tarjouksissaan antanut luotettavat selvitykset siitä, että sillä on tarvittavat resurssit käytössään, kun hankintasopimuksen mukainen palvelutuotanto alkaa.

Attendo Oy on toimittanut tarjouksensa liitteenä jokaisen tarjoamansa yksikön osalta vaaditun henkilöstölomakkeen, laadun lisäpisteisiin oikeuttavan todistuksen työntekijöidensä erityisosaamisesta sekä selvityksen asukkaiden toiminnallisuudesta ja osallisuudesta. Perustettavan yksikön osalta Attendo Oy on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että perustettavan yksikön henkilökunnalla tulee olemaan tarjouksessa ilmoitettu lisälaadun mukainen erityisosaaminen ennen palvelutuotannon aloittamista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin perusteella tutkia sille tehdystä valituksesta, onko hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin asian selvittämistä ja 51 §:n 1 momentin asian ratkaisemista koskevista säännöksistä puolestaan seuraa, että markkinaoikeus voi ottaa viran puolesta tutkittavakseen muitakin muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin muutoksenhakija tai muut oikeudenkäynnin osapuolet ovat nimenomaisesti vedonneet.

Lakeuden Palveluyhdistys ry on muun muassa esittänyt, että hankintapäätös ei ole tarjouspyynnön mukainen, koska hankintayksikkö ei ole valinnut riittävää määrää puitesopimuskumppaneita tuottamaan palveluja. Hankintayksikön olisi valittajan esittämän mukaan tullut valita myös ohjatun ja autetun asumispalvelun puitesopimuskumppaneiksi kaikki hyväksytyt palveluntuottajat. Näin menettelemällä ei olisi loukattu asukkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeutta valita asuinpaikkansa. Esitetyn perusteella asiassa on ensin arvioitava, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat hankinnan kohdetta ja hankinnan jakamista osiin koskevilta osin olleet hankintasäännösten mukaiset.

Valittajan vaatimus hankintapäätöksen kumoamisesta kohdistuu hankintapäätökseen vain siltä osin kuin valittajaa ei ole hyväksytty puitejärjestelyyn ohjatun ja autetun asumispalvelun osalta. Markkinaoikeus ei voi siten puuttua päätökseen siltä osin kuin se koskee tuettua asumista.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

EU-kynnysarvon ylittävässä hankintalain liitteen B palveluhankinnassa voidaan hankintalain 65 §:n 2 momentin nojalla sekä 31 ja 32 §:ssä mainituin edellytyksin käyttää puitejärjestelyä.

Hankintalain 31 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella, että usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia tai hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen tekemisestä säädetään myös hankintalain 32 §:ssä. Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää tai selkeyttää.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde, ja 3 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 69 §:n 3 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 114) on todettu, että tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut sellaiset tiedot, joilla on merkitystä tarjousten laatimisessa. Hankintayksikön on harkittava tarjouspyynnön tarkempaa sisältöä hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:n 3 momentin mukaan hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettava muun ohella, hyväksytäänkö osatarjoukset tai vaihtoehtoiset tarjoukset.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on julkaissut 17.9.2014 EU-hankintailmoituksen, jonka mukaan hankinnan kohteena on ollut sosiaalihuoltoasetuksen (607/1983), vammaispalvelulain (380/1987) ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) mukainen asumispalvelu. Kysymys on ollut puitejärjestelystä.

Kehitysvammaisten asumispalvelujen hankintaa on kuvattu myös hankinnan kokonaismäärää tai laajuutta koskevassa hankintailmoituksen kohdassa:

"Tarjouspyynnön mukaisen hankinnan laajuus on Tyrnävällä enintään tuettu asuminen 6–10 asukasta, ohjattu asuminen 6–10 asukasta ja autettu asuminen 8–15 asukasta.

Tarjouspyynnön mukaisen hankinnan laajuus on Lumijoella arvion mukaan enintään tuettu asuminen 3–5 asukasta, ohjattu asuminen 1–2 asukasta ja autettu asuminen 1–2 asukasta."

Hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettu kohdassa "Osat" seuraavasti: "Tämä sopimus on jaettu osiin: ei." Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu mitään toimijoiden lukumäärän rajoittamisesta.

Hankintayksikkö on 15.9.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia kehitysvammaisten asumispalvelusta. Tarjoukset on tullut antaa tarjouspyynnön liitteinä olleilla tarjouslomakkeilla.

Tarjouspyynnön kohdan 10 mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina ovat olleet hinta 70 pisteen painoarvolla sekä laadun osalta asiakastyytyväisyys 15 pisteen painoarvolla ja asiakkaiden toimintakyvyn säilyminen 15 pisteen painoarvolla. Tarjouspyyntöä on pisteytyksen osalta täsmennetty lisäkysymyksiin annetuissa vastauksissa. Vastausten mukaan asiakastyytyväisyydestä ja toimintakyvyn säilymisestä yhteensä enintään saatavien 30 laatupisteen lisäksi on voinut saada tarjouspyynnön liitteessä 5 "Tarjouslomake: Laadun lisäpisteet" tarkoitettuja laadun lisäpisteitä yhteensä enintään 10 siten, että ne on otettu huomioon laatupisteiden enimmäispistemäärään, 30 pisteeseen, asti.

Tarjouspyynnön kohdan 10 mukaan

"Tarjouksista parhaaksi valitaan se, joka on kokonaispistemäärältään korkein käyttäen kahden desimaalin tarkkuutta. Tarjouksista valitaan puitesopimuskumppaneiksi riittävä määrä palvelun tuottajia kattamaan arvioitu palvelutarve. Mikäli tarjoajat saavat saman vertailupistemäärän, edullisimmaksi katsotaan se tarjous,

• jolla on yhteenlaskettuna korkeammat pisteet asiakastyytyväisyydestä ja toimintakyvyn säilymisestä
• sen jälkeen se, jolla on korkeammat pisteet asiakastyytyväisyyden osalta."

Tarjouspyynnön liitteessä 5 on ilmoitettu, että laadun lisäpisteitä on voinut saada työntekijöiden monipuolisesta erityisosaamisesta enintään viisi sekä asukkaan toiminnallisuudesta ja osallisuudesta enintään viisi.

Hankinnan kohdetta on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa 2 seuraavasti:

"Tämän tarjouspyynnön mukaisen hankinnan laajuus on Tyrnävällä enintään tuettu asuminen 6–10 asukasta henkilöstömitoitus 0,3, ohjattu asuminen 6–10 asukasta henkilöstömitoitus 0,5 ja autettu asuminen 8–15 asukasta henkilöstömitoitus 0,8."

– –

"Tarjouspyynnön mukaisen hankinnan laajuus on Lumijoella arvion mukaan enintään tuettu asuminen 3–5 asukasta henkilöstömitoitus 0,3, ohjattu asuminen
1–2 asukasta henkilöstömitoitus 0,5 ja autettu asuminen 1–2 asukasta henkilöstömitoitus 0,8."

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Alihankinnat sekä osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" on ilmoitettu, että "Tuottaja voi hankkia määrittämänsä osan palveluista alihankintana. Tuottaja vastaa alihankkijan työstä kuin omastaan. Alihankkijoiden käyttö tulee kuvata tarjouksessa ja alihankkijoita koskevat samat vaatimukset kuin tuottajaa."

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on määritelty tuettu asumispalvelu, ohjattu asuminen ja autettu asuminen.

Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Tarjouslomake: Hankintaan liittyvät vähimmäisvaatimukset" on esitetty, että "Palvelun tuottajalla on velvollisuus ohjata asukas vähemmän tuettujen asumispalvelujen piiriin toimintakyvyn sen mahdollistaessa".

Tarjouspyynnön liitteessä 6 "Tarjouslomake: Tarjousten valinta- ja arviointikriteerien sisältö ja määrittelyt" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Jos palveluntuottaja on tarjonnut osatarjouksessaan paikkoja eri yksiköihin, lasketaan asukastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asukkaiden keskiarvona.

Jos yrittäjä valitaan palveluntuottajaksi useammassa osatarjouksessa, lasketaan asukastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asukkaiden keskiarvona."

Tarjouspyynnön liitteessä 7 "Tarjouslomake: Hintalomake" on pyydetty ilmoittamaan eri riveillä tuetun, ohjatun ja autetun asumisen asumispalvelupaikan ja ateriapäivän hinta. Mainitussa lomakkeessa on ilmoitettu muun ohella, että tarjousvertailussa vertailuhintana on asumispäivän ja ateriapäivän hinta yhteensä.

Tarjouspyynnön kohdan 7 mukaan tarjoajan on hyväksyttävä tarjouspyynnön liitteenä oleva puitesopimusta koskeva sopimusluonnos. Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusluonnoksen kohdan "Palvelun sisältö ja laatu" mukaan palvelun sisältö ja laatu on tarkemmin kuvattu liitteessä "Hankinnan kohteen kuvaus".

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimusluonnoksen kohdassa "Bonukset ja sanktiot" on esitetty seuraavaa:

"Jos palveluntuottajalla on paikkoja eri yksiköissä, lasketaan asiakastyytyväisyys sopimukseen kuuluvien asiakkaiden keskiarvona.

Jos palveluntuottajalla on paikkoja eri yksiköihin, lasketaan toimintakyvyn säilyvyys sopimukseen kuuluvien asiakkaiden osalta."

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut lisäkirjeissä 2 ja 3. Hankintayksiköltä on kysytty muun muassa seuraavaa:

"Ovatko osatarjoukset hyväksyttäviä (esim. pelkästään tuettu asuminen)?"

Hankintayksikkö on lisäkirjeessä 3 vastannut seuraavasti:

"Osatarjouksia ei hyväksytä. Katso tarjouspyyntöasiakirja kohta 5."

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinnan kohteena on ollut kehitysvammaisten asumispalvelu Tyrnävällä ja Lumijoella. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut kehitysvammaisten asumispalvelun tuottajat erikseen tuettuun, ohjattuun ja autettuun asumispalveluun. Kuhunkin asumispalvelumuotoon on valittu osin eri palveluntuottajat. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on siten käsitellyt annettuja tarjouksia kunkin asumispalvelumuodon osalta osatarjouksina. Hankintapäätöksessä ei ole erikseen mainittu Tyrnävää eikä Lumijokea.

Osatarjous tarkoittaa mahdollisuutta tarjota vain jotain osaa hankinnan kohteeksi määritellystä kokonaisuudesta. Hankintailmoituksessa on kohdassa "Osat" ilmoitettu, että sopimusta ei ole jaettu osiin. Tarjouspyynnössä on kohdassa 5 "Alihankinnat sekä osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" ilmoitettu vain alihankintaa koskevat vaatimukset. Hankintayksikkö on tarjoajien kysymyksiin antamassaan lisäkirjeessä 3 vastannut, ettei osatarjouksia hyväksytä, ja on viitannut tarjouspyynnön kohtaan 5. Tarjouspyynnön liitteenä 6 olleessa lomakkeessa on sen sijaan mainittu osatarjoukset asiakastyytyväisyyden arvioinnin kohdalla. Laadun osalta kaikkia asumispalvelumuotoja on käsitelty tarjouspyyntöasiakirjoissa yhtenä kokonaisuutena, kun taas vertailuhinta on tarjouspyynnön liitteenä 7 olleella hintalomakkeella tullut ilmoittaa kultakin asumismuodolta erikseen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuitenkin ilmoitettu hankinnan laajuus Tyrnävällä tuetun, ohjatun ja autetun asumisen osalta sekä hankinnan laajuus Lumijoella tuetun, ohjatun ja autetun asumisen osalta. Tarjouspyynnön liitteenä 7 olleella hintalomakkeella on pyydetty ilmoittamaan erikseen tuetun, ohjatun ja autetun asumispalvelun hinta ilman viittausta Tyrnävään tai Lumijokeen.

Kehitysvammaisten asumispalvelu on kattanut tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevällä tavalla tuetun, ohjatun ja autetun asumispalvelun muodot. Koska hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että sopimusta ei ole jaettu osiin, hankinnan kohteen on voinut tulkita sisältävän kaikki asumispalvelumuodot sekä Tyrnävällä että Lumijoella kattavan kokonaisuuden. Toisaalta tarjouspyyntöä on ainakin liitteen 6 "Tarjouslomake: Tarjousten valinta- ja arviointikriteerien sisältö ja määrittelyt" ja tarjouspyynnön liitteenä 7 olleen hintalomakkeen perusteella ollut mahdollista tulkita siten, että osatarjoukset ovat olleet sallittuja. Näin on myös kaksi tarjoajaa tulkinnut tarjouspyynnön. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole määritelty hankinnan osia. Tarjouspyyntö on koskenut edellä mainittuja asumispalvelumuotoja Tyrnävällä ja Lumijoella. Lisäksi hankinnan laajuus on vaihdellut asumispalvelumuodon ja paikkakunnan mukaan. Hankinnan osien määrittely on ollut mahdollista usealla vaihtoehtoisella tavalla, kun otetaan huomioon asumispalvelumuodot, asumispalvelun tuottamisen paikkakunta ja hankittavan asumispalvelun laajuus. Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevassa tarjouslomakkeessa "Hankintaan liittyvät vähimmäisvaatimukset" on lisäksi esitetty, että palvelun tuottajalla on velvollisuus ohjata asukas vähemmän tuettujen asumispalvelujen piiriin toimintakyvyn sen mahdollistaessa. Edellä mainitun liitteen perusteella tarjoajat ovat perustellusti voineet ymmärtää, että toimittaja tuottaa kaikki kehitysvammaisten asumispalvelumuodot, ja voi siten tarvittaessa siirtää vähemmän tukea tarvitsevan asukkaan vähemmän tuettujen asumispalvelujen piiriin.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankinnan kohteesta ole annettu riittäviä tietoja tarjousten mitoittamiseksi ja hinnoittelun arvioinnin mahdollistamiseksi. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet erityisesti sen suhteen, onko hankinta ylipäätään jaettu osiin ja mitkä sen osat ovat olleet, niin tulkinnanvaraisia, etteivät ne ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eivätkä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt sanotuilta osin virheellisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa tarjouspyyntöasiakirjoista seuraavan.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että siihen liittyy puitejärjestelystä sopiminen. Tarjouspyynnön kohdassa 7 on tältä osin ilmoitettu, että tarjoajan on hyväksyttävä tarjouspyynnön liitteenä oleva puitesopimusta koskeva sopimusluonnos.

Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja hankinnan muihin ehtoihin voi lähtökohtaisesti puitejärjestelyn luonteesta johtuen sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne antavat hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan valittaessa toimittajia puitejärjestelyyn tai että ne muutoin vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Puitejärjestelyyn myös kuuluu, ettei siihen ole valittava kaikkia tarjoajia, jotka ovat jättäneet hyväksytyt tarjoukset. Hankintayksikön on puitejärjestelyssä noudatettava asettamaansa paremmuusjärjestystä tai muuta tarjouskilpailun tuloksena syntynyttä mallia, jonka perusteella tilaukset tehdään. Jos järjestelyssä on mukana useita toimittajia, hankintayksikön tulee määritellä esimerkiksi etusijajärjestys, jonka mukaan tilaus tehdään kultakin toimittajalta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan laajuudesta sekä toimittajien määrän rajoittamisesta ilmoitetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa on annettu riittävät tiedot valittavien toimittajien määrästä. Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu perustetta, jonka mukaan asumispalvelun toimittaja tai toimittajat valitaan useista puitejärjestelyyn valituista tarjoajista. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on siten jäänyt epäselväksi muun ohella, valitaanko toimittaja tai toimittajat puitejärjestelyyn valituista tarjoajista jollakin perusteella erikseen Tyrnävälle ja Lumijoelle sekä erikseen kuhunkin asumispalvelumuotoon. Epäselväksi on jäänyt myös esimerkiksi se, jaetaanko tilaus paikkakunnan ja asumispalvelumuodon sisällä toimittajien kesken esimerkiksi siten, että Tyrnävällä ohjatun asumispalvelun piiriin enimmillään kuuluvasta kymmenestä asukkaasta viiden asumispalvelu jaetaan yhden ja viiden asumispalvelu toisen toimittajan tuotettavaksi. Asiassa ei myöskään ole käynyt ilmi, että hankintayksikön olisi ollut tarkoitus vielä kilpailuttaa puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat erikseen hankintalain 32 §:n 3 momentin mukaisesti niin sanotulla minikilpailutuksella ja siinä täsmentää avoimeksi jääneitä ehtoja. Asumispalvelun toimittajan tai toimittajien valinta hankintakaudella on siten arvioinnin kohteena olevien tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella jäänyt hankintayksikön vapaasti päätettäväksi kussakin yksittäistapauksessa, mikä on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt myös näiltä osin hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan.

Valittaja on vielä vaatinut markkinaoikeutta arvioimaan, täyttyvätkö asiassa suorahankinnan edellytykset. Jo edellä todetuin tavoin markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi tehnyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä suorahankinnan. Näin ollen valittajan vaatimus suorahankinnan käyttämisen edellytysten arvioinnista on jätettävä tutkimatta.

Johtopäätös

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 18.2.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Tyrnävän kunnan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan lopullista hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Näin ollen hankintapäätös voidaan nyt kysymyksessä olevilta, ohjattua ja autettua asumista koskevilta osin hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano näiltä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään ohjatun ja autetun asumisen palvelun tuottajien valinnan osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Tyrnävän kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan kehitysvammaisten asumispalvelun hankinnan ohjatun ja autetun asumisen palvelun tuottajien valinnan osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittajan esittämä, asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää arvioidessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon ennen muuta valittajan kirjelmien yleisluonteisuuden. Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita velvoittaa Attendo Oy:tä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja Attendo Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tyrnävän kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän hankintapäätöksen 28.10.2014 § 82 siltä osin kuin se koskee ohjatun ja autetun asumispalvelun tuottajien valintaa. Markkinaoikeus kieltää Tyrnävän kuntaa tekemästä ohjatun ja autetun asumispalvelun tuottajien valintaa koskevaa hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin ohjatun ja autetun asumisen palvelun tuottajien valintaa koskevilta osin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tyrnävän kunnan korvaamaan Lakeuden Palveluyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lakeuden Palveluyhdistys ry:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta siltä osin kuin se kohdistuu Attendo Oy:hyn.

Markkinaoikeus hylkää Tyrnävän kunnan ja Attendo Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Riitta Hämäläinen ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.