MAO:197/16

ASIAN TAUSTA

Lappeenrannan Energia Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 9.7.2014 EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta sähkö-, kaukolämpö-, maakaasu- ja vesilaskujen

tulostus-, välitys- ja arkistointipalveluita, reskontrapalveluita, laskujen maksamiseen liittyvää asiakaspalvelua sekä maksumuistutus- ja perintäpalveluita koskevasta palveluhankinnasta 48 kuukauden ajalle.

Lappeenrannan Energia Oy on 19.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Enfo Zender Oy:n (jäljempänä myös Enfo) tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 2015/68

Valitus

Vaatimukset

Svea Ekonomi AB, Filial i Finland (jäljempänä myös Svea) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.689 eurolla viivästyskorkoineen ja kuultavan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 630 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta käyttöönottosuunnitelman puutteiden perusteella. Hankintayksikön perusteluna on ollut se, että käyttöönottosuunnitelma ei ole sisältänyt keskeisiä kuvauksia, joiden avulla olisi voinut arvioida vähimmäisvaatimusten täyttymistä.

Tarjouspyynnössä tai hankintayksikön vastauksessa tarjoajien käyttöönottosuunnitelmaa koskeviin kysymyksiin ei kuitenkaan ole esitetty, mitä käyttöönottosuunnitelman vähimmäisvaatimuksilla on tarkoitettu, mitkä ovat käyttöönottosuunnitelman keskeiset kuvaukset ja mihin seikkoihin tai selvitykseen vähimmäisvaatimusten täyttymisen arviointi tulee perustumaan.

Neuvottelukutsun yhteydessä tarjoajille on toimitettu kuusisivuinen laskutus- ja perintäpalveluiden käyttösuunnitelman runko. Siinä ei kuitenkaan ole ollut täyttöohjetta eikä siinä ole ilmoitettu vaatimustasoa tai arviointiperusteita. Tarjoaja ei ole kyseisen asiakirjan perusteella pystynyt arvioimaan, miten kyseinen asiakirja on tullut täyttää.

Valittaja on jo neuvotteluvaiheessa 12.11.2014 ilmoittanut hankintayksikölle, että käyttöönottosuunnitelman täyttämisvaatimukset, painotukset ja merkitys ovat jääneet sille epäselviksi. Neuvotteluissa on tämän jälkeen valittajan käsityksen mukaan hyväksytty valittajan näkemys siitä, että käyttöönottosuunnitelma laaditaan yhdessä tarjoajan ja hankintayksikön kanssa vasta siinä vaiheessa, kun sopimussuhde ja palvelun todellinen käyttöönottoprojekti alkavat. Keskustelumuistioon hankintayksikkö on kuitenkin tältä osin kirjannut ainoastaan, että "LPR pohtii käyttöönottosuunnitelman osalta, mihin kohtiin palveluntarjoajan tulisi ottaa kantaa".

Hankintayksikkö on siten joltain osin tiedostanut käyttöönottosuunnitelman ja tarjouksen vähimmäisvaatimusten selkeyttämistarpeen. Tarjouspyyntöön ja käyttöönottosuunnitelmaan on tämän jälkeen tehty muutoksia. Ne eivät kuitenkaan ole selkeyttäneet tarjoukselle asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikkö on ohjeistanut täyttämään käyttöönottosuunnitelman keltaisella merkittyjen otsikoiden osalta ja tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi. Nämä määritelmät ovat kuitenkin jääneet epäselviksi. Tarjouspyyntö ei siten edelleenkään ole ollut siten yksiselitteinen, että se olisi mahdollistanut lopullisten, yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Tarjouspyynnön epäselvyydestä johtuen tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tasapuolinen ja syrjimätön arviointi ei ole ollut mahdollista.

Voittaneen tarjoajan käyttöönottosuunnitelma on ollut valittajan suunnitelmaa laajempi, mutta arvioitaessa vähimmäisvaatimusten täyttymistä on ainoastaan suunnitelman sisällöllä merkitystä. Voittaneen tarjoajan käyttöönottosuunnitelman kuvaus on sisällöltään yleinen projektin aloituksen kuvaus ja siitä ovat puuttuneet tapauskohtaiset liitynnät kyseessä olevan projektin käynnistämiseen. Käyttöönoton vaiheistuksen, tehtävien ja aikataulun osalta voittaneen tarjoajan käyttöönottosuunnitelmassa on todettu, että tarkemmat aikataulut, tehtävät ja tehtävien jaot täsmennetään aloituspalaverissa. Alihankkijoiden osuutta käyttöönotossa ei ole kuvattu lainkaan. Voittaneen tarjoajan käyttöönottosuunnitelma ei sen sisällön yleisen tason vuoksi ole täyttänyt asetettuja vaatimuksia. Ainoa peruste voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksymiselle on ollut se, että voittaneen tarjoajan tarjoamasta palvelukokonaisuudesta osa on jo ennen kilpailutusta ollut hankintayksikön käytössä. Hankintaa ei siten ole tehty tasapuolisesti.

Vastine

Vaatimukset

Lappeenrannan Energia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska käyttöönottosuunnitelma ei ole sisältänyt käyttöönoton kannalta keskeisiä kuvauksia, joiden perusteella vähimmäisvaatimusten täyttymistä olisi voinut arvioida.

Varmistaakseen tarjouspyynnön selkeyden ja tarjousten vertailukelpoisuuden hankintayksikkö on lähettänyt alustavan tarjouspyynnön neuvottelukutsun liitteenä menettelyyn valituille tarjoajille 20.10.2014. Hankintayksikkö on neuvotellut erikseen kunkin tarjoajan kanssa alustavan tarjouspyynnön ja sen dokumenttien sisällöstä ja lähettänyt jokaiselle tarjoajalle kirjallisen muistion neuvottelujen kulusta kommentoitavaksi ja hyväksyttäväksi. Neuvotteluissa esitettyihin kysymyksiin hankintayksikkö on vastannut vielä erikseen kaikille tarjoajille. Tämän jälkeen tarjoajille on lähetetty lopullinen tarjouspyyntö, jonka osalta tarjoajille on vielä varattu mahdollisuus esittää kysymyksiä. Esitetyt kysymykset ja hankintayksikön vastaukset on tämän jälkeen toimitettu kaikille tarjoajille.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.1 on määritelty tarjoukselta edellytetty rakenne ja kohdassa 3.2 tarjouksen hylkäämisperusteet. Käyttöönottosuunnitelman vaatimusten selkeyden ja tarjouksiin liitettävien käyttöönottosuunnitelmien vertailukelpoisuuden varmistamiseksi hankintayksikkö on oheistanut tarjouspyyntöön yhdenmukaisen Käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen, johon on määritelty tarjousvaiheessa vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioimiseksi täytettävät tiedot. Tältä osin lomakkeessa on todettu, että "tarjoajan tulee täydentää keltaisella merkityt kappaleet lyhyillä kuvauksilla". Käyttöönottosuunnitelman tarkempi kuvaaminen tarjouksessa ei ole ollut tarkoituksenmukaista eikä osin mahdollista.

Alan elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat ovat ainakin yleisellä tasolla hahmottaneet käyttöönottosuunnitelman sisällön ja hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden käyttöönottoon liittyvät haasteet ja vaatimukset siten, että käyttöönottosuunnitelman tekeminen on ollut mahdollista ilman tarkempaa ohjeistusta. Käyttöönottosuunnitelman laatimista on kuitenkin ohjattu lomakkeella ja suunnitelman laatiminen on ollut yksinkertaista täydentämällä valmis pohja.

Käyttöönottosuunnitelman on tullut tarjouspyynnön mukaan heijastaa tarjouspyynnön liitteenä olevassa Ratkaisukuvauksessa mainittuja vähimmäisvaatimuksia ja kuvattua palvelukokonaisuutta, jolloin hankintayksikkö on voinut varmistua tarjoajan kyvystä tuottaa palvelukokonaisuus tavoiteaikataulussa. Hankintayksikkö on olettanut, että tarjoaja kykenee käyttöönottosuunnitelmassa kuvaamaan hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden käyttöönoton.

Valittajan käyttöönottosuunnitelman perusteella hankintayksikkö ei ole voinut arvioina valittajan kykyä tuottaa palvelukokonaisuus tavoiteaikataulussa. Valittajan käyttöönottosuunnitelmassa on hyvin alustavalla tasolla, ilman konkreettista liityntää tarjottaviin palveluihin, kuvattu kunkin käyttöönottosuunnitelman kohdan sisältöä sekä lueteltu tehtäviä ja dokumentteja, joita tullaan yksityiskohtaisesti kuvaamaan ja tuottamaan sitten, kun käyttöönottoprojekti käynnistetään. Valittajan suunnitelmassa ei siten ole lainkaan kuvattu ratkaisukokonaisuuden palvelukokonaisuutta ja sen käyttöönottoa.

Valittajaa on vielä sähköpostitse pyydetty täsmentämään, sisältääkö käyttöönottosuunnitelma tiettyjä kuvauksia. Vastauksenaan valittaja on ilmoittanut, että se on noudattanut hankintayksikön ohjeistusta. Valittaja on lisäksi vastauksessaan antanut sellaisia käyttöönottosuunnitelmaa koskevia tietoja, jotka olisi tullut toimittaa hankintayksikölle tarjouksen liitteenä. Kysymys on ollut tarjouksen parantamisesta. Tämä osoittaa, että myös valittaja on pitänyt käyttöönottosuunnitelmansa tietoja riittämättöminä.

Hankintayksikkö on neuvotteluvaiheessa ollut valittajan kanssa yhtä mieltä siitä, että tarjousvaiheessa ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista täyttää kaikkia käyttöönottosuunnitelmassa käsiteltäviä tietoja ja kohtia. Tästä syystä hankintayksikkö on selvästi määritellyt ne kohdat, jotka tarjoajan on tullut tarjousvaiheessa täydentää. Hankintayksikkö on vielä saamaansa kysymykseen antamassaan vastauksessa ohjeistanut tarjoajia täydentämään käyttöönottosuunnitelman merkityiltä osin tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi. Valittajaa lukuun ottamatta muut tarjoajat ovat kuvanneet kilpailutuksen kohteena olevan palvelun käyttöönoton suunnitelmissaan. Muille tarjoajille ei siten ole ollut epäselvää se, miten käyttöönottosuunnitelma on tullut esittää.

Voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouspyynnön kohdassa 3.1 määriteltyä rakennetta vastaavan tarjouksen ja se on käyttöönottosuunnitelmassaan kuvannut hankinnan kohdetta vastaavan palvelukokonaisuuden käyttöönottoa kokonaisuutena. Näin ollen alihankkijan tuottaman osuuden osalta ei ole edellytetty erillistä kuvausta.

Kuultavan lausunto

Enfo Zender Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.919,33 eurolla viivästyskorkoineen.

Enfo on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä ja yksiselitteine ja se on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Valittajan käyttöönottosuunnitelma on ollut olennaisella tavalla puutteellinen, koska siinä ei ole lainkaan kuvattu niitä asioita, joita hankintayksikkö on halunnut kuvattavan. Valittajan suunnitelma on tehty hyvin yleisellä tasolla. Valittaja on ilmeisesti virheellisesti luottanut siihen, että kuvaukset voidaan tehdä tulevissa neuvotteluissa.

Vaikka kuvaukset on ohjeistettu tehtäväksi tarkoituksenmukaisella tavalla ja ytimekkäästi, se ei ole tarkoittanut sitä, että vaaditut kuvaukset on voinut ohittaa yhdellä tai kahdella sisällöllisesti lähes tyhjällä lauseella. Tosiasiallisesti valittajan tarjouksessa ei ole ollut lainkaan käyttöönottosuunnitelmaa.

Enfon tarjouksessa on ilmoitettu kaikki vaaditut kuvaukset. Tarjouksen mukaan Enfolla on kokonaisvastuu palveluiden käyttöönotosta ja tehtävien koordinoinnista. Käyttöönottosuunnitelmassa on myös mainittu, mitkä osat kokonaispalvelusta tuottaa alihankkija sekä lyhyt kuvaus alihankkijan osuudesta. Myös tuotannossa jo olevat palvelun osat on kuvattu palvelukokonaisuuden osina. Enfon käyttöönottosuunnitelma on siten valittajan suunnitelmaa huomattavasti kattavampi ja sisällöllisesti laadukkaampi. Valittajan suunnitelma on laajuudeltaan kolme sivua ja Enfon yhdeksän sivua. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on vastineessaan tuonut esiin uusia perusteluja valittajan tarjouksen hylkäämiselle. Näitä ei kuitenkaan ole ilmoitettu hankintapäätöksessä. Hankintayksikkö on lisäksi vastineessaan hankintasäännösten vastaisesti liittänyt tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin tarjouksen sisällön arviointiin.

Soveltuvuuden arviointi on perustunut osallistumishakemukseen, jossa ehdokkaan on tullut esittää selvitys taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan sekä teknisestä ja ammatillisesta pätevyydestä referensseineen ja laadunvarmistuksineen. Osallistumishakemuksessa ei kuitenkaan ole tuotu ilmi, että soveltuvuuden osoittamiseksi ehdokkaan olisi tullut täyttää muita asiakirjoja tai antaa kuvaus projektin käyttöönotosta. Valittaja on täyttämänsä osallistumishakemuksen perusteella voinut luottaa siihen, että se on tultuaan hyväksytyksi tarjoajaksi myös arvioitu soveltuvaksi. Näin ollen käyttöönottosuunnitelman asema osana kilpailutusta on ristiriitainen. Kelpoisuutta koskevana vaatimuksena se olisi tullut liittää jo hankeilmoitusvaiheeseen.

Tarjouspyynnön mukaan vähimmäisvaatimukset ja arvioitavat kuvaukset on sisällytetty liitteeseen 1. Tähän nähden liitteenä 7 oleva käyttöönottosuunnitelma on jäänyt irralliseksi. Käyttöönottosuunnitelmaa käsitellään vakiintuneesti vasta projektin aloitusvaiheessa, kun sopimus on jo syntynyt ja käyttöympäristön vaatimukset ovat kummankin sopijatahon tiedossa. Jotta tarjoaja olisi voinut antaa käyttöönottosuunnitelmassa vaaditut kuvaukset, olisi tarjottavan palvelutuotannon tullut olla jo valmis ja tuotannossa. Toteutetussa muodossa käyttöönottosuunnitelman arviointi on väistämättä ollut täysin subjektiivista.

Myöskään Enfon ei ole täyttänyt käyttöönottosuunnitelmaa kaikilta osin. Sen suunnitelmassa on lisäksi todettu, että tarkemmat aikataulut, tehtävät ja tehtävien jaot täsmennetään aloituspalaverissa ja kirjataan projektisuunnitelman liitteeksi ajoituskaavioon. Kuvausta ei myöskään ole esitetty jo tuotannossa olevan palvelun osalta eikä palvelun keskeisen osan osalta ole lainkaan kuvattu alihankkijan tuottamaa osuutta, josta Enfon on kuitenkin vastuussa. Enfon käyttöönottosuunnitelma ei siten ole täyttänyt hankintayksikön asettamia vaatimuksia.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankintamenettely on ollut vaiheittainen siten, että tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehty menettelyn ensimmäisessä vaiheessa, osallistumishakemusten käsittelyn yhteydessä. Valittaja on täyttänyt soveltuvuudelle asetetut vaatimukset. Myöhempi tarjousten käsittely on puolestaan ollut kaksivaiheinen. Ensin on arvioitu tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta ja tämän jälkeen on suoritettu tarjousten vertailu. Tarjoajien soveltuvuuden arviointi on siten selkeästi erotettu tarjousten arvioinnista.

Käyttöönottosuunnitelman osalta kysymys on ollut nimenomaan hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisen vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnista. Käyttösuunnitelma ei myöskään ole ollut tarjousten vertailuperuste, vaan käyttöönottosuunnitelmia on arvioitu yksinomaan palvelun vähimmäisvaatimusten täyttymisen näkökulmasta. Tämä on edellyttänyt erikseen merkittyjen osien osalta täytetyn käyttöönottosuunnitelman liittämistä tarjoukseen. Muussa tapauksessa tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus hylätä valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous.

Diaarinumero 2015/70

Valitus

Vaatimukset

Lindorff Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan Enfon tarjous hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikön olisi myös tullut vaatia Enfolta lisäselvitys tarjouksen hinnoittelun perusteista.

Tarjousten vertailussa on lopulta ollut vain kaksi tarjousta, valittajan ja Enfon. Enfon tarjous on ollut hinnaltaan noin 60 prosenttia valittajan tarjousta halvempi. Enfon tarjous on poikennut valittajan tarjouksesta siten, että se on käyttänyt perintäpalveluiden osalta alihankkijaa. Valittaja olisi pystynyt tuottamaan kaikki palvelut itse.

Enfon hinnat ovat laskutuspalvelun osalta poikkeuksellisen alhaiset siten, että toiminnan luotettavuus sekä hankinnan asianmukainen toteuttaminen on vaarantunut. Enfo ei esimerkiksi peitä tarjouksensa mukaisilla postimaksuilla edes omia kustannuksiaan. Hintaerot eivät voi selittyä eroavaisuudella teknisten laitteiden tai tietojärjestelmien osalta, koska kummallakin tarjoajalla on käytössään tarvittavat ja tehokkaat menetelmät.

Vastine

Vaatimukset

Lappeenrannan Energia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikölle ei ole ollut Enfon tarjouksen perusteella syytä epäillä, että Enfo ei selviytyisi palvelujen tuottamisesta tarjoamallaan hinnalla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole pyytänyt Enfoa esittämään selvitystä hinnoittelustaan.

Enfo on toimittanut hankintayksikölle tilaajavastuulain mukaiset selvitykset ja täyttänyt tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset. Sen tarjous on ollut tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusten mukainen eikä sen hintalomakkeessa ole ollut puutteita. Enfolla on myös ollut laaja kokemus operaattoritoiminnasta energiatoimialalla ja integraatioiden rakentamisesta eri järjestelmien välillä.

Tarjoajalla on oikeus hinnoitella tarjouksensa sopivaksi katsomallaan tavalla. Tarjoaja on lisäksi vastuussa tarjouksestaan ja siitä, että se on hinnoittelussaan ottanut huomioon tarjouspyynnön ehdot. Suuretkaan hintaerot eivät välttämättä merkitse sitä, ettei tarjoajan ole mahdollista toteuttaa palvelua tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksiköllä ei näin ollen ole ollut velvollisuutta hylätä Enfon tarjousta tarjoushinnan perusteella.

Kuultavan lausunto

Enfo Zender Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.773,63 eurolla viivästyskorkoineen.

Enfo on esittänyt, että tarjousten hintaero on selittynyt suurimalta osin palvelukokonaisuuden kokonaiskustannusten välisellä erolla. Yritysasiakkailta perittävien velalliskulujen osalta tarjoajien välillä ei ole ollut merkittävää eroa.

Enfon hinnoittelu ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Hinnoittelussa ei myöskään ole laskenta- tai muita virheitä. Sen sijaan valittajan hinnoittelua voidaan pitää vallitseva markkinatilanne huomioon ottaen korkeana. Enfon pystyy yhtenä suurimmista valtakunnallisista välitysoperaattoreista tuottamaan tarjoamallaan hinnalla kyseessä olevat palvelut tarjouspyynnön mukaisesti, laadukkaasti ja asianmukaisesti. Enfon palvelutuotanto ja hinnoittelu perustuvat tehokkaaseen tuotantoprosessiin, kustannustehokkaisiin ja kilpailutettuihin alihankkijoihin sekä pitkälle vietyyn automatisointiin. Hankintasäännökset eivät aseta hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta alhaisen hinnan perusteella, vaan hankintayksiköllä on asiassa harkintavaltaa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Diaarinumero 2015/68

Perustelut

Tarjouspyynnön epäselvyys

Oikeusohjeet

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 152) on todettu muun ohella, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata. Tarjouspyyntöjen sisällön puutteellisuudesta johtuva tarjousten vertailukelvottomuus on oikeuskäytännössä katsottu yhdeksi merkittävimmistä hankintamenettelyjä koskevaksi yksittäiseksi ongelmaksi. Yhteismitattomat tarjoukset ovat käytännössä johtaneet tarpeeseen täsmentää tarjouspyyntöä tai tarjouksia hankintamenettelyn aikana tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavalla tavalla.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa taikka ilmoituksessa toimittajarekisterin olemassaolosta silloin, kun tällainen ilmoitus on samalla kutsu tarjouskilpailuun, on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 40 ja 41 §:ssä säädetään sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja mahdollisesti vaadittavat liiteasiakirjat.

Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 48 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava ehdokkaat ja tarjoajat etukäteen ilmoitettujen puolueettomien perusteiden mukaisesti. Hankintayksikön on suljettava pois sellaiset tarjoajat tai ehdokkaat, jotka eivät täytä näitä ehtoja. Ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteiden on oltava toimittajien saatavilla. Neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on tarvittaessa vähennettävä valittujen tarjoajien määrää etukäteen ilmoitettujen perusteiden mukaisesti.

Erityisalojen hankintalain 49 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 161) mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien poissulkeminen tulee tehdä ennen tarjousten vertailua. Siten hankintayksikön on ennen tarjousvertailuun ryhtymistä harkittava, tuleeko ehdokas tai tarjoaja sulkea tarjouskilpailusta luvussa säädettyjen poissulkemisperusteiden vuoksi. Hankintayksikön tulee myös arvioida ennen varsinaista tarjousvertailua täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat niille asetetut tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset kuten taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät ehdot. Rajoitetussa menettelyssä ja neuvottelumenettelyssä tulee tämän jälkeen suorittaa tarjouskilpailuun mukaan otettavien tarjoajien valinta, mahdollisesti vaiheittain, etukäteen ilmoitettujen vähentämisperusteiden mukaisesti.

Hankintamenettely ja tarjouspyyntö

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on toteuttanut nyt kysymyksessä olevan kilpailutuksen neuvottelumenettelynä. Hankintailmoituksessa hankintayksikkö on pyytänyt ehdokkaista toimittamaan osallistumishakemukset hankintayksikölle 29.8.2014 mennessä.

Hankekuvaus / Osallistumispyyntö -asiakirjassa hankintayksikkö on täsmentänyt hankinnan kohteena olevaa palvelukokonaisuutta ja ilmoittanut valitsevansa osallistumishakemuksen jättäneiden joukosta ehdokkaat, joille lähetetään neuvottelukutsu, alustava tarjouspyyntö ja sopimusluonnos. Neuvottelumenettelyyn on ilmoitettu valittavan 3–5 tarjoajaa ja valinnan on ilmoitettu tapahtuvan Hankekuvaus / Osallistumispyyntö -asiakirjan liitteenä 3 olevan Osallistumishakemuksen perusteella. Asiakirjan kohdassa 6 "Hankintamenettely ehdokkaiden valinnan jälkeen" on ilmoitettu, että neuvotteluissa neuvotellaan muun muassa hankinnan toteutuksesta ja käyttöönotoista.

Osallistumishakemuksessa, joka tarjoajien on tullut täyttää, on todettu, että siinä on ilmoitettu ehdokkaista koskevat soveltuvuusvaatimukset. Lisäksi on todettu, että "Hankintayksiköllä on velvollisuus sulkea kilpailutuksesta pois sellainen tarjoaja, joka ei täytä vähimmäisvaatimuksia tai antaa yrityksen soveltuvuusvertailussa (kyllä/Ei- kysymykset) johonkin kysytyistä kohdista Ei-vastauksen." Osallistumishakemuksessa on vielä viitattu julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 53 §:n ja 54 §:n mukaisiin tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyviin poissulkemisperusteisiin ja pyydetty ehdokkaita esittämään selvitystä yrityksen rekisteröitymisestä kaupparekisteriin, ennakkoperintärekisteriin, työnantajarekisteriin ja arvonlisäverovelvollisten rekisteriin. Lisäksi selvitystä on pyydetty ehdokkaan taloudellisesta tilanteesta, verojen ja maksujen suorittamisesta, työehtosopimuksen noudattamisesta, vastuuvakuutuksesta, referensseistä, alihankkijoista, henkilöstöresursseista, avainhenkilöistä ja laadunvarmistuksesta.

Hankintayksikkö on 17.9.2014 tehnyt päätöksen tarjoajien valinnasta ja toimittanut tämän jälkeen valituille tarjoajille neuvottelukutsun ja alustavan tarjouspyynnön. Hankintayksikkö on käynyt neuvottelut tarjoajien kanssa 4.–14.11.2014. Neuvotteluja koskevien muistioiden perusteella käyttöönotosta ei ole neuvoteltu. Lopullinen tarjouspyyntö on toimitettu viidelle tarjoajaksi valitulle 3.12.2014.

Lopullisessa tarjouspyynnössä on ollut yhdeksän liitettä, josta liitteenä 1 on ollut ratkaisukuvaus, vähimmäisvaatimukset, laatutasot, laadun monitorointi ja sanktio. Liitteenä 2 on ollut sopimusluonnos, liitteenä 3 Jyse -ehdot, liitteenä 4 hintalomake, liitteenä 5 laatukriteerit, liitteenä 6 tärkeimmät tiedosto- ja rajapintakuvaukset, liitteenä 7 käyttöönottosuunnitelma, liitteenä 8 alihankkijat ja liitteenä 9 vastuutaulukko. Tarjouspyynnön kohdassa 1.3 "Tarjouspyynnön rakenne" on todettu, että liitteet ovat olennainen osa tarjouspyyntöä ja kohdassa 3.1 "Tarjoukselta vaadittava rakenne" on todettu, että tarjouksen tulee noudattaa rakennetta, jossa on tarjousasiakirjan lisäksi liitteenä 1 oleva ratkaisukuvaus, vähimmäisvaatimukset, laatutasot, laadun monitorointi ja sanktio, liitteenä 4 oleva hintalomake, liite 5 liitteineen, liitteenä 7 oleva käyttöönottosuunnitelma sekä liitteet 8 ja 9.

Tarjouspyynnön kohdan 3.2 "Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja hylkäämisperusteet" mukaan palvelun on täytettävä sille asetetut vähimmäisvaatimukset Ratkaisukuvauksen (liite 1) mukaisesti. Vaatimusten täyttymisen arvioimiseksi tarjoajan on liitettävä tarjoukseensa muun ohella käyttöönottosuunnitelma (liite 7).

Tarjouspyynnön kohdassa 4.2 "Hankinnan ratkaisuperuste ja tarjousten valintakriteerit" on ilmoitettu, että valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteiksi on ilmoitettu hintakriteerit, joiden osalta on voinut saada enintään 75 pistettä, ja laatukriteerit, joiden osalta on voinut saada enintään 25 pistettä. Laadun osalta vertailuperusteet ovat olleet tarjotun ratkaisun vastaavuus tarjouspyynnössä esitetyn ratkaisukuvauksen kanssa, elementtien tuotantovalmius, projektiin osoitettavan projektipäällikön aikaisempi kokemus ja liittymävalmius tilaajan järjestelmiin. Tarjouspyynnössä on vielä laadun vertailuperusteiden osalta ilmoitettu tarkemmin, mihin seikkoihin tarjousten vertailu kunkin vertailuperusteen osalta perustuu.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön liitteenä 7 on ollut käyttöönottosuunnitelma -lomake, jossa on ilmoitettu suunnitelman otsikot, mutta jätetty suunnitelman sisällön täyttäminen tarjoajille. Pääotsikoina ovat olleet tiivistelmä, käyttöönottovaiheen yleiskatsaus, käyttöönoton vaiheistus, tehtävät ja aikataulu, ohjaussuunnitelma, riskit ja riskienhallinta, budjetti ja käyttöönottoprojektin päättäminen. Kohdan tiivistelmä alaotsikkoja ovat olleet yleiskatsaus palvelukokonaisuuteen, liiketoiminnan ja projektin tavoitteet ja rajaukset ja projektin onnistumisen avaintekijät. Kohdan käyttöönottovaiheen yleiskatsaus alaotsikkoja ovat olleet toteutettavan palvelukokonaisuuden sisältö, joka on edelleen jaettu alaotsikoihin osa-alueet, järjestelmät ja järjestelmäliittymät, yhteyshenkilöt, koulutus ja koulutusmateriaali ja tekninen ympäristö ja testiympäristöt. Lisäksi alaotsikkoja on ollut kohdassa ohjaussuunnitelma. Alaotsikot ovat olleet projektiorganisaation rakenne, roolit ja vastuut käyttöönoton aikana alaotsikkoinaan ohjausryhmä, projektipäälliköt, projektiryhmät ja työryhmät ja asiantuntijat ja tukiryhmät, testaus, projektisuunnitelman ylläpito, hyväksymiskriteerit ja käytännöt, muutostenhallinta, dokumentointi ja dokumentaation hallinta, viestintäsuunnitelma ja tiedottaminen sekä luottamuksellisuus ja salassapito.

Käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen edellä todetuista otsikoista ja alaotsikoista osa on ollut merkittynä keltaisella värillä.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää kysymyksiä tarjouspyyntömateriaalista. Käyttöönottosuunnitelman osalta on esitetty kysymys siitä, tuleeko liite täydentää lyhyillä kuvauksilla keltaisten merkittyjen otsikoiden ja alaotsikoiden osalta, vai pelkästään alaotsikoiden osalta. Hankintayksikkö on vastauksena kysymykseen ilmoittanut, että liite tulee täydentää merkityiltä osin tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen osalta, miten tarjoajan on tullut palvelun käyttöönottosuunnitelma esitelläkseen täyttää tarjouspyynnön liitteenä oleva Käyttöönottosuunnitelma -lomake ja sen osalta, miten käyttöönottosuunnitelma on liittynyt toisaalta tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja toisaalta tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen.

Markkinaoikeus katsoo, että osallistumishakemuksessa on ilmoitettu ehdokkaita koskevat vaatimukset siten, että alan elinkeinonharjoittajina toimivat ehdokkaat ovat osallistumishakemuksen sisällön perusteella voineet ymmärtää, että kysymys on tarjoajan taloudellisen ja teknisen soveltuvuuden arvioinnista. Hankintayksikkö on lisäksi tehnyt erillisen päätöksen tarjoajan valinnasta.

Lopullisessa tarjouspyynnössä on edellä todetusti ilmoitettu tarjousten vertailuperusteet ja seikat, joihin hankintayksikkö niiden osalta tulee vertailussa kiinnittämään huomiota sekä pisteytyksen perusteet. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että tarjoukseen on liitettävä täytettynä käyttöönottosuunnitelma -lomake. Tarjouspyynnöstä on myös ilmennyt, että kyseisen suunnitelman toimittamista on edellytetty osana vähimmäisvaatimusten täyttymisen arviointia. Tarjoajien esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on vielä täsmentänyt minkä otsikoiden osalta lomake on tullut täyttää.

Osallistumishakemuksen ja tarjouspyynnön perusteella alan elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat ovat siten saaneet riittävän täsmällisen tiedon siitä, että käyttöönottosuunnitelma ei ole liittynyt tarjoajien soveltuvuuden arviointiin eikä se myöskään ole ollut tarjousten vertailuperusteena, vaan että se on ollut osa tarjottavan palvelukokonaisuuden sisällöstä tarjouksessa esitettäväksi vaadittua selvitystä, jonka osalta hankintayksikkö on voinut arvioida tarjottavan palvelukokonaisuuden tarjouspyynnön mukaisuutta. Asiassa on siten vielä arvioitava, onko hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset määritetty riittävän selkeästi.

Tarjouspyyntömateriaalissa ei sinänsä ole ollut erityisiä ohjeita käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen täyttämiseksi. Hankintayksikkö on kuitenkin merkinnyt lomakkeelle täytettävät kohdat ja todennut, että lomake on täytettävä tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi. Markkinaoikeus katsoo, että käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen otsikot ja niiden alaotsikot ovat olleet siten käyttöönottosuunnitelman osia kuvaavia, että alan elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat, joilla on ollut käytössään tarjouspyyntömateriaaliin sisältynyt selvitys hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden laajuudesta, toiminnallisista vaatimuksista ja teknisestä sisällöstä, ovat niiden perusteella pystyneet arvioimaan, minkä sisältöinen käyttöönottosuunnitelman on tullut olla, mihin nyt kysymyksessä olevaa hankintaa koskeviin konkreettisiin seikkoihin siinä on tullut ottaa kantaa ja miten se on tullut lomakkeella kuvata. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikkö ei ole tämän lisäksi antanut muuta ohjeistusta lomakkeen täyttämiseen todetessaan, että lomake on täytettävä tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että käyttöönottosuunnitelma -lomake ei ole ollut siten epäselvä, että se ei olisi mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeusohjeet

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 157) mukaan pykälän 1 momentissa vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara, palvelu tai rakennustyö on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen.

Esitöiden mukaan tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidessaan menetellyt tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Asiassa on siten vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti katsoessaan, ettei valittajan tarjous ole ollut käyttöönottosuunnitelman osalta tarjouspyynnön mukainen ja toisaalta katsoessaan, että voittaneen tarjoajan suunnitelma on ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen.

Valittaja on oheistanut tarjoukseensa täytettynä käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen, ja täyttänyt ne kohdat, jotka hankintayksikkö on merkinnyt täytettäväksi. Myös muut tarjoajat ovat menetelleen vastaavalla tavalla.

Käyttöönottosuunnitelman ensimmäisen pääotsikon "1 Tiivistelmä" osalta valittajan tarjouksessa on todettu, että "Projektihallinnan suunnitteluvaihe, suunnitelmat tarkentuvat ja projekti resursoidaan sekä aikataulutetaan projektin käynnistysvaiheessa." Käyttöönottosuunnitelman kohdassa, jossa on sen otsikon mukaan pitänyt ilmoittaa projektin onnistumisen avaintekijät, valittaja todennut seuraavaa: "Tavoitteiden ja päämäärien saavuttamiseksi määritellään tarkat menetelmät ja käytännöt, joiden tulisi kattaa kokonaisuuden, muutosten, aikataulun, kustannusten, resurssien, henkilöstön, riskien sekä laadun hallinta. Avaintekijöitä ovat ihmiset, tiimityö ja hyvät projektinhallintastandardit."

Käyttöönottovaiheen yleiskatsauksen alaotsikon 2.1 "Toteutettavan palvelukokonaisuuden sisältö" osalta valittaja on todennut, että "Toteutetaan vaihe kerrallaan, tulokset valmistuvat aikataulun ja budjetin puitteissa niin, että sovitut laatuvaatimukset täyttyvät. Projekti etenee niin, että projektin laajuus ja riskit pysyvät sallittujen poikkeamien puitteissa." Alakohdassa "Osa-alueet" osalta valittaja on todennut, että projekti jaetaan osaprojekteihin sekä edelleen tehtäväkokonaisuuksiin ja yksittäisiin tehtäviin ja alakohdassa "Järjestelmät", että prosessikaaviolla kuvataan selvästi määritellyt ja toistettavan prosessin eri vaiheet ja jokaisen vaiheen välietapit. Vaiheet seuraavat toisiaan tai tapahtuvat samanaikaisesti. Valittajan käyttöönottosuunnitelmaan ei kuitenkaan ole liitetty prosessikaaviota.

Järjestelmäliittymien osalta valittaja todennut seuraavaa: "Kuvataan aktiviteetteja ja menettelytapoja uusien ja olemassa olevien tietojärjestelmien suunnittelussa, rakentamisessa ja käyttöönotossa".

Kohdan 2.3 "Koulutus ja koulutusmateriaalit" osalta valittaja on ilmoittanut, että koulutussuunnitelmat laaditaan, ja että niistä käyvät ilmi viestinnän ja koulutuksen vastuut, tavoitteet, keinot, kohderyhmät, viestintäkanavat, ajankohdat, mahdolliset riskit ja vaikeudet ja kohdan 2.4. "Tekninen ympäristö ja testiympäristöt" osalta valittaja on ilmoittanut yksilöivänsä laitteet, ohjelmat, tietoliikenneyhteydet ja muun teknisen ympäristön sekä tiedosto- ja kuvaformaatit projektitarpeen mukaan.

Käyttöönoton vaiheistuksen, tehtävien ja aikataulun osalta valittaja ei ole ilmoittanut käyttöönoton vaiheita ja niiden osatekijöitä. Samoin projektiorganisaation rakenteen osalta valittaja on todennut ainoastaan organisaation koostuvan johtamisen-, hallinnoimisen- ja toteutuksen tasosta. Hyväksymiskriteerien ja -käytäntöjen osalta valittaja on viitannut laatumenetelmien käyttöönottoon, seurantaan ja laatuvaatimusten perusteella määritettäviin hyväksymiskriteereihin näitä enempää tarkentamatta.

Muutoshallinnan osalta valittaja on ilmoittanut varautuvansa muutoksiin ja ottavansa ne huomioon. Dokumentoinnin ja sen hallinnan osalta on todettu sovittavan siitä, mitä dokumentteja tuotetaan ja viestintäsuunnitelman perusteella suunnitellaan, miten ja mitä dokumentteja käytetään. Viestintäsuunnitelmasta on vielä kohdassa 4.8 todettu, että suunnitelmaan kootaan tiedot siitä mitä viestitetään, kenelle ja miten ja että suunnitelmaa tarkistetaan tarvittaessa.

Riskienhallinnan osalta valittaja on todennut pyrkivänsä riskianalyysillä tunnistamaan ja estämään riskit. Valittaja ei ole nimennyt riskejä tai niiden ehkäisytoimenpiteitä ja se on todennut, että riskeihin palataan projektin lopussa, jolloin selvitetään, onko tunnistettavia riskejä. Budjetin osalta valittajan on käyttöönottosuunnitelmassa ilmoittanut varaavansa sopivat resurssit, tekevänsä tarkat aikataululaskennat ja tarvittaessa poistavansa tai lisäävänsä resursseja prosessin aikana.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessä 19.1.2015 todennut, että Svea Ekonomi AB, Filial i Finlandin ja erään toisen tarjoajan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, minkä vuoksi ne on suljettu tarjouskilpailusta. Hankintapäätöksessä on vielä todettu, että kyseisille tarjoajille lähetetään erilliset kirjeet, jossa hylkäämisen syyt perustellaan yksityiskohtaisesti ja ilmoitettu, että tarkemmat tiedot tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnista on kuvattu liitteessä Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi.

Valittajalle on vielä toimitettu ilmoitus tehdystä hankintapäätöksestä, jossa on todettu tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisen perusteluina seuraavaa: "Tarjouspyynnön mukaisesti tarjousten tarjotun palvelun tulee täyttää palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset. Tämän toteamista varten tarjoukseen tuli liittää pyydetyt selvitykset. Käyttöönottosuunnitelmanne ei sisältänyt käyttöönoton kannalta keskeisiä kuvauksia, joilla Tilaaja olisi voinut arvioida vähimmäisvaatimusten täyttymisen. Teitä pyydettiin jälkikäteen täsmentämään mistä tarjousdokumentista kyseiset kuvaukset Tilaaja voi tarkistaa, mutta tällaista tietoa te ette Tilaajalle osoittanut. Vastaustanne tähän tarkennuspyyntöön Tilaaja ei voinut huomioida, koska tämä olisi pitänyt tulkita tarjouksen parantamiseksi. Tästä syystä toteamme, että tarjouksenne ei ollut tarjouspyynnön mukainen."

Vaikka hankintayksikkö on ilmoittanut, että lomake on täytettävä tarkoituksenmukaisella tavalla ytimekkäästi, markkinaoikeus katsoo, että alan elinkeinonharjoittajina toimivien tarjoajien on tullut ymmärtää, että jo tarjousvaiheessa tarjoajan on esitettävä tiivistetty, konkreettinen suunnitelma hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden käyttöönottamiseksi. Valittajan täyttämässä ja tarjoukseen liitetyssä käyttöönottosuunnitelma -lomakkeessa ei ole viittauksia kilpailutuksen kohteena olevan palvelukokonaisuuden sisältöön tai sille asetettuihin vaatimuksiin, vaan valittaja on tuonut esiin palvelun käyttöönottoon tavanomaisesti liittyviä käsitteitä. Valittaja on lisäksi useissa käyttöönottosuunnitelma -lomakkeen kohdissa viitannut tulevaisuudessa tapahtuvaan toimintaan tai suunnitteluun. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei valittaja ole oheistanut tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista käyttöönottosuunnitelmaa. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Voittaneen tarjoajan käyttöönottosuunnitelmassa on projektin onnistumisen avaintekijöiden osalta ilmoitettu projektinhallintamenetelmä ja projektityömalli prosessikuvauskaavioineen sekä ilmoitettu käyttöönottoprojektille viisi tavoitetta. Kohdassa osa-alueet on lyhyesti esitelty palvelutoimintoja reskontranhoidon, laskujen maksamisen, tulostus-, välitys- ja arkistointipalveluiden sekä maksumuistutus- ja perintäpalveluiden osalta. Käyttöönoton vaiheistuksen, tehtävien ja aikataulun osalta Enfo on ilmoittanut neljä vaihetta ja niiden osalta eritellyt kunkin vaiheen sisältöä sekä esitellyt organisaatiota laajasti. Riskienhallinnan osalta suunnitelmassa on eritelty tunnetuimmat riskit ja lyhyesti kuvattu menetelmiä pienentää riskien toteutumistodennäköisyyttä. Käyttöönottosuunnitelma on muutoinkin ollut kokonaisuutena arvioiden riittävän konkreettinen.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on katsonut voittaneen tarjoajan tarjouksen täyttävän hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset käyttöönottosuunnitelman osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Diaarinumero 2015/70

Perustelut

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Erityisalojen hankintalain 55 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti tavaroiden valmistusmenetelmän, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Erityisalojen hankintalain 55 §:n 1 momentin esitöiden (HE 50/2006 vp s. 167) mukaan hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankintaan nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisikin perustua siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Esitöissä on tältä osin vielä todettu, että tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen hinnan alhaisuudesta huolimatta. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jättäessä vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Pykälän 2 momentin esitöiden mukaan momentissa ehdotetaan säädettäväksi niistä seikoista, joista hankintayksikkö voisi erityisesti pyytää lisätietoja. Luettelo olisi esimerkinomainen, joten hankintayksikkö voisi pyytää selvitystä myös muista seikoista, jotka voivat olla perusteena tarjoushinnan alhaisuudelle. Hankintayksikön tulisi arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hinnanerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi olla myös tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät voisi oikeuttaa tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Tarjousten hintavertailussa on ollut kaksi tarjousta. Hankintapäätöksen mukaan palvelukokonaisuuden kokonaiskustannus hankintayksikölle, jonka painoarvo tarjousten vertailussa on ollut 70 pistettä sadasta pisteestä, on ollut Enfon tarjouksessa 148.514 euroa ja valittajan tarjouksessa 341.767,50 euroa. Yritysasiakkailta perittävät velalliskulut, joiden painoarvo tarjousten vertailussa on ollut viisi pistettä sadasta pisteestä, on ollut Enfon tarjouksessa 133.453 euroa ja valittajan tarjouksessa 144.385 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että velalliskulujen osalta tarjoushinnat eivät ole poikenneet merkittävästi toisistaan. Sen sijaan palvelukokonaisuuden kokonaiskustannusten osalta ero on ollut merkittävä eli valitun tarjoajan hinta on ollut jonkin verran alle puolet valittajan hinnasta. Markkinaoikeus katsoo, että juuri palvelukokonaisuuden kokonaiskustannukset ovat hinnoittelussa se osa, johon yritysten väliset erot teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa ovat voineet vaikuttaa.

Voittanut tarjoaja Enfo on tarjouksessaan sitoutunut toteuttamaan hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Enfon mukaan sen tarjoushinta ei ole poikkeuksellisen alhainen. Enfo on esittänyt, että se on yksi suurimmista valtakunnallisista välitysoperaattoreista, ja sen hinnoittelu perustuu tehokkaaseen tuotantoprosessiin, kustannustehokkaisiin ja kilpailutettuihin alihankkijoihin sekä pitkälle vietyyn automatisointiin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt Enfolta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt sen tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa 2015/68 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asiassa 2015/70 annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Kuultava on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista asioissa 2015/68 ja 2015/70 on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa 2015/68.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa 2015/68 Svea Ekonomi AB, Filial i Finlandin korvaamaan Lappeenrannan Energia Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen ja Enfo Zender Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.160,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa 2015/70.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa 2015/70 Lindorff Oy:n korvaamaan Lappeenrannan Energia Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen ja Enfo Zender Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.043,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.