MAO:212/16

ASIAN TAUSTA

Puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntämisen hankintarengas (jäljempänä hankintarengas) on ilmoittanut 29.1.2015 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntämispalvelun hankinnasta noin 5–15 vuodeksi viimeistään vuodesta 2018 lähtien.

Hankintailmoituksen mukaan hankintarengas on valtuuttanut Rosk’n Roll Oy Ab:n tekemään hankintapäätökset. Rosk’n Roll Oy Ab:n toimitusjohtaja on 31.8.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Rosk’n Roll Oy Ab:n puolesta ja muiden hankintarenkaan jäsenien valtuuttamana Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintarenkaan ilmoituksen mukaan ollut noin 6.500.000–19.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintarenkaan ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Markkinaoikeus on 29.10.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintarenkaan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Dnro 2015/593

Valitus

Vaatimukset

Envor Group Oy ja Gasum Biotehdas Oy (16.3.2016 saakka Biotehdas Oy) ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintarengasta jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintarenkaan valitsemaan Envor Group Oy:n tarjouksen. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintarenkaan korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut yhteensä 17.980 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Envor Group Oy ja Gasum Biotehdas Oy (jäljempänä myös valittajat) ovat esittäneet, että voittaneen tarjoajan Biovakka Suomi Oy:n tarjous olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan nimennyt mahdolliseksi käsittelypaikaksi Nastolan biokaasulaitoksen. Sillä ei kuitenkaan ole Nastolassa biokaasulaitosta tai mitään muutakaan laitosta, vaan ainoastaan elokuussa 2015 rauennut ympäristölupa tällaiselle laitokselle. Koska hankinnassa on kysymys biokaasulaitokseen 1.1.2016 alkaen toimitettavista jätevirroista, ympäristöluvan uudelleen voimaan saattaminen ja laitoksen rakentaminen ei ole mahdollista ennen kyseistä päivämäärää. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut laitoksen olevan tuotannossa vasta vuonna 2017. Ilmoitettu aika on yleiseen kokemukseen perustuen epärealistisen nopea.

Toinen Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessaan nimeämä käsittelylaitos on sen Turussa sijaitseva biokaasulaitos, joka saa valittajien käsityksen mukaan ympäristöluvan perusteella ottaa vastaan vuosittain vain 75.000 tonnia jätevedenpuhdistamolietteitä. Turun laitos ei näin ollen pysty ottamaan vastaan erilliskerättyä biojätettä.

Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut hankkivansa Turun biojätteen esikäsittelylaitteiston laitokselleen keväällä 2015, jos yhtiö voittaisi Turun ja Salon alueiden biojätteiden käsittelyä koskevan kilpailutuksen. Yhtiö ei kuitenkaan ole voittanut kyseistä kilpailutusta.

Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut 8.5.2015, että yhtiöllä on edellytykset rakentaa biojätteiden esikäsittelylinja Turkuun siten, että se olisi tuotantokäytössä vasta vuonna 2017. Biovakka Suomi Oy on lisäksi ilmoittanut Turun biokaasulaitoksen varakäsittelypaikaksi Vehmaan biokaasulaitoksen. Kuten Biovakka Suomi Oy:n tarjouksesta käy ilmi, Vehmaan laitoksella ei ole biojätteen esikäsittelylinjastoa. Koska voittaneella tarjoajalla ei ole muuallakaan biojätteiden esikäsittelylinjaa, ei yhtiöllä ole teknisiä mahdollisuuksia ottaa vastaan kyseessä olevassa kilpailutuksessa tarkoitettuja biojätteitä.

Tarjouspyynnössä on edellytetty typen talteenottoa tai muuta hyödyntämistä siten, että korkeintaan 20 % typestä jouduttaisiin johtamaan käsittelylaitoskohtaisesti arvioituna alueen kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle. Biovakka Suomi Oy ei ole osoittanut, että sen voimassa oleva menetelmä pystyisi täyttämään tätä vaatimusta. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut hankintarenkaalle, että 80 prosentin typen talteenottoasteen olevan haastavaa sen Turussa käyttämällä niin sanotulla strippaustekniikalla. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut yhtiön hallituksen hyväksyneen investoinnin niin sanottuun haihdutusteknologiaan perustuvalle tekniikalle, jolla vaadittava typen reduktio saavutettaisiin. Valittajien käsityksen mukaan mahdollisen haihduttamon rakentaminen vaatisi ympäristöluvan. Tämä tarkoittaa, ettei haihduttamo ole käytössä hankintakauden alkuun mennessä eikä yhtiön tarjous täytä vaatimusta typen reduktiosta. Biovakka Suomi Oy on itse arvioinut mahdollisen haihduttamon olevan toiminnassa aikaisintaan vuonna 2017.

Biovakka Suomi Oy:llä ei myöskään ole Eviran laitoshyväksyntää luokan 3 sivutuotteiden vastaanottamiselle, mikä tarkoittaa, ettei yhtiö ole oikeutettu ottamaan vastaan kilpailutuksen mukaista erilliskerättyä biojätettä.

Vastine

Vaatimukset

Hankintarengas on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen Envor Group Oy:n osalta ja jättää valituksen tutkimatta Gasum Biotehdas Oy:n osalta. Toissijaisesti hankintarengas on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen myös Gasum Biotehdas Oy:n osalta. Hankintarengas on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.861,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Gasum Biotehdas Oy:llä ei ole oikeussuojan tarvetta, koska valituksessa on vaadittu Envor Group Oy:n valitsemista tarjouskilpailun voittajaksi. Valitus on lisäksi perusteeton.

Asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, että Biovakka Suomi Oy:n Nastolan biokaasulaitos valmistuu vasta 2017. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut tarjouksessaan, että biojäte esikäsitellään Turun biokaasulaitoksella. Varakäsittelylaitoksena on Vehmaan biokaasulaitos.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen ympäristölupa laajenee vuoden 2015 loppuun mennessä koskemaan 150.000 tonnia vuodessa. Tarjoajalla ei ole tarvinnut olla ympäristölupaa tarjousta jätettäessä, vaan riittävää on ollut, että lupa on toiminnan alkaessa. Biovakka Suomi Oy on 17.9.2015 saanut kyseisen ympäristöluvan.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut esittää laitostekniikka pääpiirteittäin. Biovakka Suomi Oy on esittänyt laitostekniikkansa tarjouksessaan, eikä hankintarenkaalla ole ollut perusteltua syytä epäillä sen käyttökelpoisuutta palvelun toimittamiselle asetetun aikataulun rajoissa. Esikäsittelylaitteiston hankkiminen asetetussa aikataulussa on mahdollista. Tarjouspyyntöön liitetyssä sopimusluonnoksessa on lisäksi asetettu poikkeuksellisen ankarat sopimusoikeudelliset seuraamukset palvelun viivästymisestä. Valittajien viittaama Turun ja Salon alueiden biojätteiden käsittelyä koskeva kilpailutus on epäolennainen tähän liittyen. Vehmaan laitos on Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessa esitetty varakäsittelypaikkana. Lisäksi palvelun tarjoajalla on mahdollisuus käyttää alihankkijoita.

Typen reduktiota koskevan väitteen osalta hankintarenkaalla ei ole ollut perusteltua syytä epäillä, ettei Biovakka Suomi Oy pääsisi tarjouspyynnössä edellytettyihin typen reduktion määriin. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan esittänyt laitostekniikkansa eikä hankintarenkaalla ole ollut perusteltua syytä epäillä sen käyttökelpoisuutta palvelun toimittamisen alkaessa. Se seikka, että Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut alustavassa tarjouksessaan typen talteenottoasteen olevan haastava, ei ole velvoittanut hankintarengasta hylkäämään tarjousta. Tarjoaja on sitoutunut tarjouspyynnön vaatimuksiin ja sen liitteenä olevan sopimusluonnoksen asettamiin seuraamuksiin.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty valittajien viittaamaa Eviran laitoshyväksyntää. Joka tapauksessa tältäkin osin riittäisi, että palveluntarjoajalla olisi lupa toiminnan alkaessa.

Kuultavan lausunto

Biovakka Suomi Oy on esittänyt, että se on lopullisessa tarjouksessaan ilmoittanut ensisijaiseksi käsittelylaitokseksi Turun biokaasulaitoksen. Biovakka Suomi Oy on saanut ympäristöluvan biojätteiden vastaanottamiselle Turun biokaasulaitokselleen 17.9.2015. Nastolan laitoksen osalta palvelun aloittamisajankohta vuonna 2017 on lupaprosessit ja rakentamisaikataulu huomioiden täysin mahdollinen.

Biovakka Suomi Oy on myös tarjouksen jättäessään sitoutunut aloittamaan biojätteiden vastaanoton 1.4.2016 alkaen. Esikäsittelylinjaston toimitusaikataulu on enintään kuusi kuukautta tilauksesta, joten aloitusajankohta on täysin realistinen. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut Vehmaan biokaasulaitoksensa varakäsittelypaikaksi, mutta toimintahäiriön varalta on myös mahdollista ostaa käsittelypalvelua alihankintana ilman lisäkustannuksia hankintayksikölle.

Biovakka Suomi Oy:n alustavan tarjouksen mukaan 80 prosentin typen talteenottoasteen saavuttaminen strippausjärjestelmän avulla on haastavaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että se olisi mahdotonta. Biovakka Suomi Oy on sitoutunut tarjouspyynnön vaatimuksiin typen talteenotosta.

Turun biokaasulaitoksella on laitoshyväksyntä, joka mahdollistaa puhdistamolietteiden käsittelyn. Biojätteiden käsittely edellyttää laitoshyväksynnän muutosta, jota koskeva hakemus oin toimitettu Eviralle 17.9.2015 samana päivänä kuin ympäristölupa on saatu. Uusi laitoshyväksyntä saadaan joka tapauksessa ennen palvelun toimittamisen alkua.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan sitoutunut toimittamaan palvelun tarjouspyynnön mukaisesti ja hankintarenkaalla on ollut oikeus luottaa tähän.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä on esitetty vaatimus esittää tarjouksessa laitoksen lupatilanne. Envor Group Oy:n mukaan vaatimuksen tarkoituksena on ollut varmistaa, että tarjoajalla on kaikki tarvittavat keskeiset resurssit ja toimintaan kohdistuvat ehdottomat viranomaisluvat, kuten esimerkiksi ympäristölupa ja Eviran laitoshyväksyntä.

Tarjouspyynnön mukaan hankintasopimus on tullut allekirjoittaa lokakuussa 2015 ja biojätteen hyödyntämispalvelu aloittaa viimeistään 1.4.2016. Hankintarengas on hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista koskevan vaatimuksensa perusteluissa markkinaoikeudelle esittänyt tarpeen aloittaa palvelun tarjoaminen jo 1.1.2016. Biovakka Suomi Oy:n on täten tullut osoittaa hankintarenkaalle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä tulee olemaan riittävät resurssit lokakuuhun 2015 mennessä, 1.1.2016 tai viimeistään 1.4.2016 mennessä. Biovakka Suomi Oy ole tarjouksessaan voinut esittää minkäänlaista luotettavaa selvitystä eikä hankintarengas varmistua siitä, että Eviran laitoshyväksyntä saadaan edellä mainittuihin päivämääriin mennessä.

Biovakka Suomi Oy ei ole muiltakaan osin esittänyt selvitystä siitä, että sillä on käytössään tarvittavat resurssit ja luvat palvelun aloittamiseen mennessä.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa on edellytetty ilmoittamaan alihankkijat jo tarjousvaiheessa eikä tarjoajalla ole oikeuttaa käyttää alihankkijaa yksipuolisella omalla päätöksellään. Lisäksi ottaen huomioon mahdollinen markkinoilta alihankintana ostettavissa oleva laitoskapasiteetti ja tällaisen palvelun hintataso kyseessä olevaa palvelua ei ole mahdollista toteuttaa alihankintana vaikka hankintarengas antaisikin tähän luvan.

On mahdollista, ettei Biovakka Suomi Oy:n Turun biokaasulaitoksen käsittelykapasiteetti ole riittävä hankintarenkaan koko jätemäärän käsittelyyn ottaen huomioon yhtiön muu jätevirta.

Typen reduktiota koskeva tarjouspyynnön vaatimus ei täyty ilman Biovakka Suomi Oy:n esittämää investointia haihduttamoon. Koska haihduttamo ei ole rakenteilla eikä investoinnista ole annettu mitään varmaa tietoa, typen reduktiota koskeva vaatimus ei todennäköisesti täyty.

Muut kirjelmät

Hankintarengas on esittänyt, etteivät Envor Oy:n vastaselityksessään viittaamat muut päivämäärät kuin 1.4.2016 ole asian kannalta merkityksellisiä. Lisäksi Evira on 17.11.2015 myöntänyt Biovakka Suomi Oy:lle laitoshyväksynnän.

Gasum Biotehdas Oy on esittänyt, että sillä on ollut hankintalain mukainen oikeus tehdä asiassa valitus, koska se on osallistunut tarjouskilpailuun. Gasum Biotehdas Oy:lla on intressi asiassa myös sen johdosta, että tarjouspyynnössä esitettyjen ympäristömääräysten tarkka noudattaminen on tärkeää ravinnekierron ja biokaasutoimialan kehittymisen kannalta. Gasum Biotehdas Oy:llä on valitusintressi myös sen johdosta, että yhtiöllä saattaa olla alihankintamahdollisuus Envor Group Oy:n tullessa valituksi uudeksi palvelutoimittajaksi.

Envor Group Oy ja Gasum Biotehdas Oy ovat esittäneet, että tarjouspyynnön mukaan puhdistamolietettä koskeva palvelun toimittaminen alkaa puhdistamoiden nykysopimusten loppuessa. Hankinta-asiakirjoista ilmenee, että ainakin Lohjan, Raaseporin ja Hangon osalta palvelun toimittamisen alkamispäivämäärä on ollut 1.1.2016. Biovakka Suomi Oy ei ole uskottavasti ja luotettavalla todennäköisyydellä osoittanut kykenevänsä täyttämään ympäristövaatimukset puhdistamolietettä koskevan palvelun osalta määräaikaan mennessä.

Valittajien mukaan hankintarenkaalla on ollut korostunut velvollisuus varmistaa, että voittanut tarjous vastaa tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia, sillä hankintarengas on itse painottanut ympäristövaatimusten merkitystä hankinnassa. Lisäksi hankintarengas on ollut tietoinen siitä, ettei Biovakka Suomi Oy:n käyttämällä strippausmenetelmällä ole mahdollista saavuttaa typen reduktiolle asetettuja vaatimuksia, sillä hankintarenkaalle on 7.5.2015 toimitettu Gasum Biotehdas Oy:n tekemä selvitys Biovakka Suomi Oy:n Turun laitoksen typpipäästöistä. Selvityksen perusteella typen määrä jätteestä on ollut jopa 54 prosenttia strippausmenetelmän käytöstä huolimatta. Selvityksessä on viitattu julkisesti saatavilla olevaan 18.2.2014 julkaistuun Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimukseen. Edes haihdutusmenetelmän mahdollinen käyttöönotto ei voi korjata Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen puutteellisuutta, koska yhtiö on itse ilmoittanut haihdutustekniikkaan perustuvan menetelmän olevan mahdollista ottaa käyttöön vuonna 2017.

Valittajien mukaan hankintamenettely on myös ollut syrjivä mahdollisia tarjoajia kohtaan, sillä hankintasopimuskauden on hankintailmoituksessa ilmoitettu alkavan viimeistään vuonna 2018, kun taas tarjouspyynnössä sopimuskauden on ilmoitettu alkavan 1.1.2016 ja 1.4.2016. Hankintamenettelyssä olisi voinut tulla useampia tarjouksia, jos aikaistetut aloittamisajankohdat olisivat olleet potentiaalisten tarjoajien tiedossa.

Hankintarengas on esittänyt, että valittajien viittaama toimialan kehittyminen tai alihankintamahdollisuus ei merkitse, että Gasum Biotehdas Oy:lle tulisi antaa asianosaisasema markkinaoikeudessa. Pelkkä osallistuminen tarjouskilpailuun ei saa aikaan asianosaisasemaa, koska Gasum Biotehdas Oy:ltä puuttuu oikeussuojan tarve. Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimus vuodelta 2013 on vanhentunut käytettävissä olevan tekniikan osalta. Stripperi, johon kyseisessä raportissa viitataan, on korvattu toisella vuoden 2015 aikana. Hankintapäätöksessä todetut aloittamisajankohdat vastaavat hankintailmoituksessa ilmoitettua, eikä potentiaalisia tarjoajia näin ollen ole syrjitty.

Dnro 2015/594

Valitus

Vaatimukset

Envor Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintarenkaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 620 eurolla.

Perusteet

Envor Group Oy on esittänyt, että käsillä olevaa kilpailutusta ei olisi saanut toteuttaa neuvottelumenettelyllä.

Vastine

Vaatimukset

Hankintarengas on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Envor Group Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.846 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintarengas on esittänyt, että erityisaloilla toimiva hankintayksikkö voi vapaasti valita, käyttääkö se hankinnassa avointa, rajoitettua vai neuvottelumenettelyä. Näin ollen hankintarengas on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti noudattaessaan neuvottelumenettelyä.

Vastaselitys

Envor Group Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Hankintarengas on vaatinut, että valitus dnro 2015/593 jätetään Gasum Biotehdas Oy:n osalta tutkimatta puuttuvan oikeussuojatarpeen takia.

Gasum Biotehdas Oy:n mukaan sillä on valitusintressi asiassa, koska Gasum Biotehdas Oy on osallistunut tarjouskilpailuun, ympäristövaatimusten vaikutus toimialan kehittymiseen on tärkeää yritykselle ja lisäksi se saisi mahdollisesti toimia hankinnassa Envor Group Oy:n alihankkijana.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58 ja 59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120 ja 121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Gasum Biotehdas Oy on Envor Group Oy:n kanssa yhteisessä valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintarenkaan valitsemaan Envor Group Oy:n palveluntarjoajaksi sen perusteella, että voittanut tarjoaja Biovakka Suomi Oy olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Gasum Biotehdas Oy ei ole esittänyt, että sillä itsellään on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Hankintamenettelyn väitetyllä virheellisyydellä ei siten ole vaikutusta valittajan asemaan hankintalain 86 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Gasum Biotehdas Oy:n esittämä mahdollisuus toimia Envor Group Oy:n alihankkijana ei anna aihetta arvioida asiaa toisin eikä Envor Group Oy ole tarjouksessaan edes ilmoittanut Gasum Biotehdas Oy:tä alihankkijakseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Valitus asiassa 2015/593 on näin ollen jätettävä Gasum Biotehdas Oy:n osalta tutkimatta yhtiön puuttuvan oikeussuojan tarpeen vuoksi.

Pääasiaratkaisun perustelut

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelyn valinta

Asiassa 2015/594 Envor Group Oy on esittänyt, ettei kyseessä olevassa hankintamenettelyssä olisi saanut käyttää neuvottelumenettelyä.

Erityisalojen hankintalain 24 §:n mukaan hankintayksikön, joka aikoo hankkia tavaroita tai liitteessä A lueteltuja palveluita taikka toteuttaa rakennushankkeen, on käytettävä 4 §:n 10–12 kohdassa määriteltyjä avointa menettelyä, rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä.

Erityisalojen hankintalain 24 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 145) todetaan, että erityisaloilla toimiva hankintayksikkö voi vapaasti valita käyttääkö se hankinnassa avointa, rajoitettua vai neuvottelumenettelyä. Neuvottelumenettelyä voidaan siten käyttää myös ilman edeltävää avointa tai rajoitettua menettelyä, jos neuvottelumenettelyn käyttämisestä julkaistaan hankintailmoitus. Neuvottelumenettelyn käytölle ei säädetä erityisiä edellytyksiä eikä sen käyttöä tarvitse erikseen perustella.

Hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyä valitessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, koska erityisalojen hankintalaki mahdollistaa neuvottelumenettelyn ensisijaisena hankintamenettelynä.

Hankintakausi

Envor Group Oy on esittänyt, että hankintailmoituksessa todettu sopimuksen alkamisajankohta olisi muuttunut tarjouspyynnössä ja tämä vuorostaan olisi rikkonut potentiaalisten tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Hankintarenkaan 29.1.2015 julkaistussa hankintailmoituksessa ja sen liitteenä olleessa hankekuvauksessa on todettu, että hankintamenettelyn tarkoituksena on kilpailuttaa puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntäminen noin 5–15 vuodeksi viimeistään vuodesta 2018 eteenpäin. Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintakausi voi erityisestä syystä jossain määrin vaihdella laitoksittain.

Hankintarenkaan 18.6.2015 päivätyn tarjouspyynnön 2 kohdan mukaan biojätteen osalta palvelun tuottaminen on aloitettava viimeistään 1.4.2016. Puhdistamolietteen osalta palvelun tuottaminen tulee tarjouspyynnön mukaan aloittaa nykyisten sopimuskausien päättyessä. Tarjouspyynnön liitteen mukaan Porvoon osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 30.6.2016, Hyvinkään osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 14.6.2018 ja Lohjan, Raaseporin, ja Hangon osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 31.12.2015.

Potentiaaliset tarjoajat ovat voineet hankintailmoituksen perusteella ottaa huomioon, että neuvottelumenettelyllä toteutettavassa hankinnassa hankintakausi voi muuttua hankintailmoituksessa todettujen rajojen puitteissa. Tarjouspyynnössä todetut alkamisajankohdat ovat olleet hankintailmoituksessa todetun puitteissa. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 157) on tuotu esiin, että siinä vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Envor Group Oy on ensinnäkin esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta muun muassa siitä syystä, että voittaneella tarjoajalla ei ole ollut laitosta tai ympäristölupaa Nastolassa tai biojätteiden esikäsittelymahdollisuutta Vehmaan biokaasulaitoksellaan.

Hankintayksikön 18.6.2015 päivätyn tarjouspyynnön 9 kohdassa "Tarjouksen tekeminen" on todettu, että tarjoukseen on tullut sisällyttää seuraavat selvitykset ja tiedot: "1. laitos (tai laitokset), jossa Jäte hyödynnetään; 2. laitoksen (tai laitosten) osoite, laitoksen omistaja ja laitosta hallinnoiva taho sekä laitostekniikka pääpiirteittäin; 3. tiedossa olevat tarjoajan olennaisimmat alihankkijat jätteen hyödyntämispalvelun tuottamiseksi (kuljetusalihankkijoita ei tarvitse tässä vaiheessa ilmoittaa); 4. laitoksen (tai laitosten) lupatilanne."

Tarjouspyynnön kohdassa 8 on muun ohella todettu seuraavaa: "Hyödyntäminen voi tapahtua useissa hyödyntämislaitoksissa. Biojäte ja puhdistamoliete voidaan käsitellä eri hyödyntämislaitoksissa. Ehdokkaan tulee ilmoittaa tarjouksessaan hyödyntämislaitoksen/laitosten sijaintipaikka/-paikat. Palveluntarjoajalla voi olla mahdollisuus vaihtaa laitostaan ja sen sijaintipaikkaa sopimusaikana. Palvelua koskevien vaatimusten tulee täyttyä myös tällöin. Palvelun tarjoajan on saatava vaihtoon Hankintarenkaan suostumus."

Lisäksi tarjoukseen on tarjouspyynnön 9 kohdan mukaan tullut sisällyttää tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake täytettynä. Tarjouslomakkeen 2 kohdassa on tullut ilmoittaa laitoksen sijaintipaikka ja osoite. Kyseisessä kohdassa on lisäksi ilmoitettu seuraavaa: "Mikäli laitoksia on useita, vastaavat tiedot tulee ilmoittaa kaikista laitoksista sekä ilmoitettava selkeästi, mitä Jätettä ja kuinka paljon kussakin laitoksessa on tarkoitus käsitellä".

Biovakka Suomi Oy on lopullisen 7.8.2015 antamansa tarjouksen tarjouslomakkeella ilmoittanut jätteiden käsittelylaitokseksi Turun laitoksen. Muualla tarjousasiakirjoissa on ilmoitettu Turun laitoksen lisäksi tiedot myös Vehmaan ja Nastolan laitoksista. Näistä Vehmaan laitos on nimenomaisesti ilmoitettu varakäsittelypaikaksi. Nastolan laitoksen on ilmoitettu valmistuvan vuonna 2017. Tarjouksessa on todettu vielä, että mahdollisista massojen siirroista käsiteltäväksi Nastolan tai Vehmaan laitoksille neuvotellaan hankintarenkaan kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan on ollut riittävää ilmoittaa yksi laitos, jossa jäte hyödynnetään. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut tarjouslomakkeellaan Turun laitoksen. Nastolan ja Vehmaan laitoksista on tarjouksessa todetun perusteella pääteltävissä, että ne on tarkoitettu Turun laitokseen nähden toissijaisiksi käsittelypaikoiksi, joiden käytöstä sovitaan hankintarenkaan kanssa erikseen. Näin ollen Nastolan ja Vehmaan laitoksia koskevilla valittajan väitteillä ei ole merkitystä arvioitaessa Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta.

Toiseksi Envor Group Oy on esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta sillä perusteella, että Turun laitokselta puuttuu asianmukainen ympäristölupa ja Eviran laitoshyväksyntä.

Edellä todetun mukaisesti tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoukseen on tullut sisällyttää tieto laitoksen lupatilanteesta. Lisäksi tarjouspyyntöön liitetyn hankintasopimusluonnoksen 6.2-kohdan "Palveluntuottajan luvat" mukaan jätteen hyödyntävällä laitoksella tulee olla toiminnan salliva ympäristölupa, lupa jätteen kuljetukseen ja teollisuusjätevesisopimus. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole edellytetty, että ympäristöluvan tulisi olla voimassa jo tarjousta antaessa eikä ympäristölupaa ole edellytetty liitettäväksi tarjoukseen.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitoksella on ympäristölupa 75.000 tonnille vuodessa ja ympäristölupaan on tulossa laajennus 150.000 tonniin vuodessa vuoden 2015 loppuun mennessä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalta ei voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset luvat tai resurssit. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että tarjoaja sopimuksen täyttämisen alkaessa voi täyttää tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuutta koskevat edellytykset. Lisäksi tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että hankintarengas on voinut luottaa Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessaan ilmoittamaan tietoon ympäristölupatilanteesta ja siihen, että Turun laitoksella on palvelun tuottamisen mahdollistava ympäristölupa hankintakauden alkuun mennessä. Biovakka Suomi Oy:n tarjouksesta ei ole ilmennyt mainintaa Eviran laitoshyväksynnästä. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa edes ole vaadittu nimenomaista selvitystä laitoshyväksynnästä.

Envor Group Oy on lisäksi esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n Turun laitokselta puuttuu biojätteiden esikäsittelylaitteisto, eikä uutta esikäsittelylaitteistoa ole mahdollista hankkia ennen sopimuskauden alkamista. Näin ollen Turun laitoksella ei Envor Group Oy:n mukaan ole teknisiä mahdollisuuksia ottaa vastaan biojätettä käsiteltäväksi.

Tarjoajien on tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tullut tarjouksissaan kuvata ilmoittamansa laitoksen laitostekniikka pääpiirteittäin. Tältä osin tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin yksilöity, mitä kaikkia tietoja kuvauksen on tullut sisältää. Biovakka Suomi Oy on 18.6.2015 antamassaan tarjouksessa ilmoittanut, että biojäte esikäsitellään Turun laitoksella. Laitostekniikan kuvausta koskevassa kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittely. Aiemmin antamassaan alustavassa tarjouksessa Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut hankkivansa biojätteen esikäsittelyjärjestelmän Turun laitokselle vuoden 2015 aikana, jos yritys voittaa Turun ja Salon biojätteiden käsittelyä koskevan tarjouskilpailun. Lisäksi alustavan tarjouksen mukaan esikäsittelyjärjestelmä olisi muussa tapauksessa käyttökunnossa vuoden 2017 alussa.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun ja nimenomaisesti ilmoittanut, että biojäte esikäsitellään Turun laitoksella. Lisäksi yhtiö on markkinaoikeudessa esittänyt, että esikäsittelylaitteiston tilaaminen käyttökelpoiseksi kestää enintään kuusi kuukautta. Markkinaoikeus katsoo edellä todettu huomioiden, että hankintarengas on perustellusti voinut luottaa Biovakka Suomi Oy:n 18.6.2015 päivätyn tarjouksen perusteella siihen, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittelymahdollisuus palvelun aloittamisajankohtaan 1.4.2016 mennessä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, mitä Biovakka Suomi Oy on alustavassa tarjouksessaan ilmoittanut esikäsittelyjärjestelmän käyttöönottoaikataulusta.

Envor Group Oy on lopuksi esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n käyttämällä strippausteknologialla on mahdotonta täyttää tarjouspyynnössä asetettu typen talteenottoa koskeva vaatimus.

Tarjouspyynnön 8 kohdassa on tältä osin vaadittu, että jätteiden sisältämästä typestä saa johtaa kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle korkeintaan 20 prosenttia. Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnössä on vaadittu tarjoukseen sisällytettävän selvitys tai tieto laitostekniikasta pääpiirteittäin. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole vaadittu tarjoajien esittävän tarjouksissaan erityistä selvitystä siitä, että typen talteenottotekniikka täyttää tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen.

Biovakka Suomi Oy on 7.8.2015 päivätyssä tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitoksen laitostekniikkaan kuuluu rejektiveden typen talteenotto ja nimenomaisesti sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun. Aiemmin antamassaan 8.5.2015 päivätyssä alustavassa tarjouksessaan Biovakka Suomi Oy on todennut, että typen osalta esitetty 80 prosentin talteenottoaste on haastava strippausteknologioille, mutta haihdutusteknologioilla saavutettavissa. Alustavassa tarjouksessa on lisäksi todettu, että Turun laitoksella saadaan käyttöön kaksoisstripperijärjestelmä kesäkuun alussa 2015. Lisäksi alustavan tarjouksen mukaan yhtiö on tehnyt alustavan päätöksen investoida haihdutusjärjestelmään siinä tapauksessa, että kaksoisstripperijärjestelmällä ei saavuteta 80 prosentin talteenottoastetta typen osalta.

Lisäksi asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että Gasum Biotehdas Oy on neuvottelumenettelyn kuluessa alustavaan tarjoukseensa liittyen toimittanut hankintarenkaalle 7.5.2015 päivätyn asiakirjan, jossa se on kommentoinut hankinnan ympäristönäkökohtia. Asiakirjassa on todettu, että Kakolanmäen jätevedenpuhdistamolle on vuonna 2013 palautunut biokaasulaitokselta puhdistamolietteisiin sitoutuneita ravinteita typen osalta 54 prosenttia. Asiakirjassa on viitattu Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimuksen vuosiraporttiin 2013, jossa on käsitelty Biovakka Suomi Oy:n Turun laitokselta johdettuja rejektivesiä.

Edellä todetuin tavoin Biovakka Suomi Oy on 7.8.2015 päivätyssä tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun, mihin sisältyy myös typen talteenottoastetta koskeva vaatimus. Asiassa on siten arvioitavana kysymys siitä, onko hankintarengas perustellusti voinut luottaa tähän Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessaan esittämään sitoumukseen ottaen huomioon se, mitä yhtiö on alustavassa tarjouksessaan esittänyt Turun laitoksen strippausteknologiasta ja mitä Gasum Biotehdas Oy on hankintayksikölle toimittamassaan 7.5.2015 päivätyssä asiakirjassa edellä kuvatuin tavoin todennut.

Biovakka Suomi on alustavassa tarjouksessaan todennut typen talteenottoastetta koskevan vaatimuksen olevan strippausteknologioille haastavaa. Alustavasta tarjouksesta ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että vaatimuksen täyttäminen olisi mahdotonta. Lisäksi Biovakka Suomi Oy on alustavassa tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitokselle on tulossa käyttöön uusi kaksoisstripperijärjestelmä kesäkuun alussa 2015. Gasum Biotehdas Oy:n hankintayksikölle toimittamassa 7.5.2015 päivätyssä asiakirjassa on viitattu Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimuksen vuosiraporttiin 2013. On selvää, että kyseisessä asiakirjassa jätevedenpuhdistamolle palautuneen typen osuudesta esitetty ei ole voinut koskea uutta kesäkuussa 2015 käyttöön otettavaksi ilmoitettua kaksoisstripperijärjestelmää.

Tarjouspyynnössä on edellä todetuin tavoin edellytetty tarjoajien esittävän tarjouksessa kuvauksen laitostekniikasta pääpiirteittäin. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu selvitystä siitä, että typen talteenottoa koskeva vaatimus tosiasiallisesti täyttyy. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut Turun laitoksen osalta muun ohella, että laitoksella on käytössä rejektiveden typen talteenotto. Tarjouksessa ei ole tarkemmin eritelty sitä, millä tekniikalla talteenotto tapahtuu.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ilmene, että hankintarenkaan tiedossa olisi hankintapäätöstä tehtäessä ollut typen talteenoton tehokkuus kesäkuun alussa 2015 käyttöön otetun uuden kaksoisstripperijärjestelmän osalta eikä tällaista tietoa ole tarjouspyynnössä edellytetty. Myöskään Biovakka Suomi Oy:n alustavan tarjouksen perusteella ei ole ollut pääteltävissä, ettei typen talteenottoa koskeva tarjouspyynnön vaatimus täyttyisi ottaen huomioon alustavassa tarjouksessa mainittu uusi kaksoisstripperijärjestelmä ja mahdollinen haihduttamoinvestointi. Näin ollen ja koska Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan nimenomaisesti sitoutunut toimittamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun, markkinaoikeus katsoo, että hankintarengas on voinut tältä osin luottaa siihen, että Biovakka Suomi Oy:n tarjoama palvelu täyttää tarjouspyynnön vaatimuksen jätteiden sisältämän typen talteenottoasteesta viimeistään palvelun toimittamisen alkamisajankohtana.

Edellä todetuin perustein asiassa ei ole ilmennyt, että Biovakka Suomi Oy:n tarjous olisi ollut Envor Group Oy:n esittämin tavoin tarjouspyynnön vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintarenkaan jäsenet joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintarenkaan jäsenten oikeudenkäyntikulut, joita on pidettävä tässä asiassa kohtuullisina ottaen muun ohella huomioon valittajien omat kuluvaatimukset.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää asiassa 2015/593 valituksen tutkimatta Gasum Biotehdas Oy:n vaatimusten osalta.

Markkinaoikeus hylkää Envor Group Oy:n vaatimukset asioissa 2015/593 ja 2015/594.

Asiassa 2015/593 markkinaoikeus velvoittaa Envor Group Oy:n ja Gasum Biotehdas Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Hangon kaupungin, Hyvinkään kaupungin, Itä-Uudenmaan Jätehuolto Oy:n, Lohjan kaupungin, Loviisan kaupungin, Porvoon kaupungin, Raaseporin kaupungin ja Rosk’n Roll Oy Ab:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.861,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Asiassa 2015/594 markkinaoikeus velvoittaa Envor Group Oy:n korvaamaan Hangon kaupungin, Hyvinkään kaupungin, Itä-Uudenmaan Jätehuolto Oy:n, Lohjan kaupungin, Loviisan kaupungin, Porvoon kaupungin, Raaseporin kaupungin ja Rosk’n Roll Oy Ab:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.846 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 15.5.2018 taltionumero 2307.