MAO:219/16

ASIAN TAUSTA

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.9.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta paino- ja tulostustöiden hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan hankintakausi on 24 kuukautta, minkä lisäksi on varattu mahdollisuus kahteen yhden vuoden pituiseen optiokauteen.

Vantaan kaupungin hankintajohtaja on 16.10.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 85/2015 osa-alueen 2 osalta sulkenut Kopio Niini Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut hankinnan toteuttajaksi Tikkurilan Kopiopalvelu Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo optiokausineen on noin 2.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole muutoksenhaun kohteena olevalta osin allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä muutoinkaan ole tältä osin pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kopio Niini Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Vantaan kaupungin hankintajohtajan hankintapäätöksen 16.10.2015 § 85/2015 osa-alueen 2 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.482,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on esitetty vaatimus, jonka mukaan tarjoajan toimipisteen tulee sijaita enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä osoitteesta Asematie 7, 01300 Vantaa. Ainoastaan voittanut tarjoaja on kyennyt täyttämään kyseisen vaatimuksen. Sanottu tarjouspyynnössä esitetty etäisyysvaatimus on siten ankarana ja syrjivänä tosiasiallisesti rajannut muut tarjoajat pois tarjouskilpailusta osa-alueen 2 osalta. Perusteita sille, minkä vuoksi valittaja ei kykenisi toteuttamaan hankintaa tarjouksensa mukaisesti, ei ole olemassa.

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään määritelty, miten tai millä tavoin etäisyys edellä mainitusta osoitteesta mitataan. Tarjouspyynnössä ei ole siis mainittu, onko kyse ilmatiemittauksesta vai esimerkiksi automatkan mittaamisesta. Etäisyyden mittaamistapa on siten esitetty tarjouspyynnössä epäselvästi.

Hankintayksikön toiminta pääkaupunkiseudulla ei muodosta estettä suorittaa kysymyksessä olevaa hankintaa pääkaupunkiseudulla toimivalta toimijalta. Valittajan toimipiste on noin seitsemän kilometrin etäisyydellä tarjouspyynnössä asetetusta etäisyysvaatimusrajasta. Seitsemän kilometrin matkaan kuluu autolla vain muutamia minuutteja, eikä se ajallisesti voi muodostua esteeksi hankkia kysymyksessä olevia paino- ja tulostustöitä valittajalta. Hankintayksikön etäisyysvaatimuksen perusteeksi esittämät seikat, kuten tilausmäärän pienuus, kopioiden nopea tarve tai noutamisen helppous taikka kiireellisyys, eivät voi olla hyväksyttäviä syitä tarjouspyynnössä asetetulle etäisyysvaatimukselle. Vähämerkityksisestä etäisyysvaatimuksesta on tullut ratkaiseva kriteeri toimittajan valinnalle, ja se on johtanut merkittävästi kalliimman vaihtoehdon valintaan.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut sillä olevan käytössä yhdeksän lähettiautoa, joiden avulla töiden nouto ja vienti voi tapahtua niin kuin valittaja olisi kymmenen kilometrin etäisyydellä ilmoitetusta osoitteesta Vantaalla. On ilmeistä, että hankintayksikön tiukka ja perusteeton etäisyyskriteeri on asettanut tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut yksikköhinnan edullisuus. Voittaneen tarjoajan tarjoama hinta on ollut lähes neljä kertaa valittajan tarjoamaa hintaa kalliimpi. Hankintayksikkö on suosinut paikallista tarjoajaa, ollen valmis maksamaan tämän palveluista huomattavasti valittajan tarjoamaa palvelua enemmän. Hankintayksikön päätös ei palvele hankintalainsäädännön yleisiä periaatteita hankintojen taloudellisesta toteuttamisesta.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä esitetty etäisyysvaatimus on liittynyt olennaisesti hankinnan toteuttamiseen. Kyseiselle vaatimukselle on ollut selkeät perusteet ja se on ollut perusteltu hankinnan luonteeseen ja käyttötarkoitukseen liittyvänä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kysymyksessä olevan hankinnan osalta valitaan yksi toimittaja, jolta hankintayksikön henkilöstö voi kiireellisissä tapauksissa saada pieniä eriä tulosteita tai tulostaa yksittäiskappaleita, esimerkiksi julisteista tai isoista rakennuskuvista digipainatuksena. Isommat ja kiireettömät tilaukset ovat kuuluneet hankinnan osa-alueeseen 1.

Tarjouspyynnössä esitetty etäisyysvaatimus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen eikä se ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikkö ei ole valittajan esittämällä tavalla suosinut paikallista tarjoajaa.

Etäisyyden mittaamistapa ei ole ollut epäselvä eikä valituksessa ole edes esitetty, että kyseisellä seikalla olisi ollut merkitystä kilpailutuksen lopputuloksen kannalta.

Hankinnan eri osa-alueiden osalta valittujen tarjoajien painot sijaitsevat noin neljän ja noin seitsemän kilometrin päässä tarjouspyynnössä ilmoitetusta osoitteesta Asematie 7, Vantaa. Nämä eri osa-alueiden osalta valitut toimittajat olisivat siis halutessaan voineet jättää tarjouksen myös kysymyksessä olevan hankinnan osalta.

Kysymyksessä oleva hankinta on koskenut pieniä tilausmääriä ja nopeita toimituksia. Muutaman kopion noutaminen ajaen autolla 34 kilometriä ja käyttäen aikaa lähes tunnin ei voi olla taloudellisesti tai ympäristön kannalta järkevää toimintaa. Kysymys ei ole valittajan esittämällä tavalla vähämerkityksellisestä seikasta.

Kuultavan lausunto

Tikkurilan Kopiopalvelu Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 47) on mainittu muun ohella, että suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä on esitetty kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta, että osa-alueessa vertaillaan tuotekoria, joiden tuotteiden tilausmäärä on pieni tai kopiot pitää saada nopeasti, esimerkiksi luottamusmieselinten kokouksia varten. Tarjouspyynnössä on edelleen mainittu, että "Painon sijaintivaatimus on enintään 10 km Tikkurilasta (Asematie 7), jotta noutaminen on helposti mahdollista".

Tarjouspyynnön hankinnan kohteen kriteerejä koskevassa kohdassa 6 on osa-alueeseen 2 kuuluvien tarjottavien painotöiden luettelon jälkeen esitetty vähimmäisvaatimus: "Toimipiste sijaitsee max. 10 kilometrin etäisyydellä osoitteesta Asematie 7, 00130 Vantaa. Etäisyys mitataan GoogleMaps -karttaohjelmalla."

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olevassa sopimusluonnoksessa on osa-alueen 2 osalta esitetty, että osa-alueelle valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa pieniä eriä tulosteita hinnaston mukaisesti. Hankintailmoituksen mukaan hankintayksikön kaikki toimialat, liikelaitokset ja enemmistöosuudella omistamat osakeyhtiöt voivat tehdä tilauksia kilpailutettavien sopimusten perusteella. Mainitut hankintayksikön yksiköt on lueteltu tarjouspyynnön liitteessä 1.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta tarjouspyynnön vastaisena, koska valittajan sijainti ei ole tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että ei ole olemassa perusteita sille, minkä vuoksi valittaja ei kykenisi toteuttamaan hankintaa tarjouksensa mukaisesti, eli noutamalla ja viemällä hankintayksikön tilaamat työt niin kuin valittaja olisi kymmenen kilometrin etäisyydellä ilmoitetusta osoitteesta Vantaalla. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä esitetty etäisyysvaatimus on ollut liian ankara, asettaen lisäksi tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen sekä minkälaisia vaatimuksia hankinnan kohteelle ja tarjousmenettelyyn liittyville ehdoille hankintayksikkö asettaa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo kuitenkin tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Lisäksi hankintayksikön on hankinnan kohdetta ja tarjousmenettelyyn liittyviä ehtoja määritellessään otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun kaltaisen etäisyysvaatimuksen sisällyttäminen tarjouspyyntöön saattaa sinänsä olla perusteltua hankinnoissa, joissa on kyse tarkasteltavana olevan hankinnan osa-alueen 2 kaltaisista kopio- ja tulostuspalvelujen hankkimisesta ja joissa tilattavien töiden vieminen ja valmiiden töiden noutaminen tapahtuu tilaajan itsensä toimesta. Tällöinkin hankintayksikön tulee kuitenkin huolehtia siitä, ettei etäisyysvaatimuksen asettaminen vaaranna olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 osalta markkinaoikeus ensinnäkin toteaa, että tarjouspyynnössä sanotulta käytetty kuvaus "noutopaino, pienet yksittäiset työt" on viitannut siihen, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut ainoastaan paino- ja tulostustöiden hankinta, tilattavien töiden viemisen ja valmiiden töiden noutamisen tapahtuessa siten hankintayksikön toimesta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on kuitenkin osa-alueen 2 osalta mainittu, että kyseiselle osa-alueelle valitaan yksi toimittaja, jolta tilaajan henkilöstö tilaa tai noutaa pieniä eriä tulosteita hinnaston mukaisesti, mitä on ollut mahdollista tulkita myös siten, että valmiiden töiden toimitustapana voisi olla myös muu kuin noutaminen hankintayksikön toimesta.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti tarkasteltavana olevan osa-alueen 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt" osalta todettu yhtäältä, että tarjoajan painon tulee sijaita enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä tarjouspyynnössä mainitussa osoitteessa sijaitsevasta hankintayksikön toimipisteestä. Toisaalta tarjouspyynnössä on, kuten edellä selostetusta ilmenee, toisessa yhteydessä todettu, kuinka tarjoajan toimipisteen tulee sijaita enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä edellä mainitusta hankintayksikön toimipisteestä. Tarjouspyynnöstä ei näin ollen ole yksiselitteisesti ilmennyt, onko siinä mainittu etäisyysvaatimus liittynyt etäisyyteen tarjoajan painopaikasta vai toimipaikasta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnössä ole kysymyksessä olevan osa-alueen 2 osalta ole riittävän täsmällisesti ja yksiselitteisesti määritelty tarjousmenettelyyn liittyviä ehtoja. Osaltaan osoituksena sanotusta sekä mahdollisesti myös siitä, että asetettu etäisyysvaatimus ei ole ollut omiaan turvaamaan kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä, voidaan pitää myös sitä, että hankintayksikkö on saanut vain yhden tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttävän tarjouksen. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä olevilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 toteuttamiseen liittyvien vaatimusten asettamisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei ole kysymyksessä olevan hankinnan osa-alueen 2 osalta vielä pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tältä osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään mainitun osa-alueen 2 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vantaan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa paino- ja tulostustöiden hankinnan osa-alueen 2 osalta julkisena hankintana, hankinnasta on järjestettävä sanotulta osin uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vantaan kaupungin hankintajohtajan hankintapäätöksen 16.10.2015 § 85/2015 siltä osin kuin päätös koskee hankinnan osa-alueen 2 "noutopaino, pienet yksittäiset työt" palveluntuottajan valintaa sekä kieltää hankintayksikköä mainitulta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vantaan kaupungin korvaamaan Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.482,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Vantaan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.11.2017 taltionumero 5966.