MAO:379/16
ASIAN TAUSTA
Laukaan Vuokrakodit Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.8.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kiinteistönhoitoa ja siivousta koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2020 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.
Laukaan Vuokrakodit Oy:n hallitus on 20.10.2015 tekemällään päätöksellä § 7 valinnut Laukaan Talopalvelu Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.155.519–1.733.279 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Total Kiinteistöpalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.
Perusteet
Tarjousten vertailu on tehty virheellisesti. Hankintayksikkö on pisteyttänyt valittajan tarjouksen vasteaikaa ja sijaisjärjestelyjä koskevan kohdan 2 "Palvelun saatavuus" osalta virheellisesti. Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu, että palvelun vasteaika on enintään 30 minuuttia ja tuurauksen tekee yhtiön oma asiakaskohtaiseen tiimiin nimetty henkilöstö. Valittajan tarjous on saanut mainitun kohdan osalta yhteensä vain 10 pistettä, vaikka edellä mainitut tarjouksessa ilmoitetut tiedot huomioon ottaen sen olisi tullut saada vasteajan osalta 10 pistettä ja sijaisjärjestelyjen osalta 10 pistettä, eli yhteensä 20 pistettä.
Hankintayksikkö on lisäksi pisteyttänyt valittajan tarjouksen kohdan 4 "Kokemus" osalta virheellisesti siten, että tarjous on saanut 0 pistettä, vaikka sen olisi tullut saada mainitun kohdan osalta 10 pistettä. Valittajan tarjouksesta on käynyt ilmi työntekijöiden vaaditut työkokemukset. Kaikki työhön suunnitellut työntekijät täyttävät vaatimuksen yli viiden vuoden alan työkokemuksesta. Mikäli työntekijöiden nimet olisi listattu hankintayksikön vaatimin tavoin, olisi ollut kysymys laittomasta henkilörekisteristä. Uuden palvelun henkilökuntaa ei ole ollut mahdollista nimetä yli neljä kuukautta ennen palvelun aloittamista.
Vastine
Vaatimukset
Laukaan Vuokrakodit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.127,50 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Tarjousten vertailu on suoritettu oikein. Valittajan tarjous on pisteytetty tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Hankintayksikkö on soveltanut ilmoittamiaan vertailuperusteita samalla tavalla kaikkiin tarjouksiin.
Valittaja ei ole saanut palvelun saatavuutta koskevan alakriteerin "sijaisjärjestelyt" osalta yhtään pistettä, koska tarjouksessa ei ollut nimetty sijaisuuden hoitavia henkilöitä. Tarjous on siten mainitun vertailuperusteen osalta pisteytetty kategorian "sijaisuuden hoitaa muu nimeämätön henkilökunta" mukaisesti. Valittaja on ollut ainoa tarjoaja, joka ei ollut nimennyt henkilöitä palvelun tuottamiseen. Vasteaikoja koskevan alakriteerin osalta valittaja on saanut täydet 10 pistettä.
Kun valittajan tarjouksessa ei ole nimetty yhtään palvelun tuottamiseen osallistuvaa henkilöä, ei tarjoukselle ole voitu antaa myöskään kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta yhtään pistettä.
Tarjouspyynnössä on tuotu selkeästi esiin, että tarjouksessa tulee nimetä sopimuskiinteistöjen hoidosta vastaavat henkilöt. Tarjouspyynnössä on voitu pyytää nimeämään palvelun tuottamiseen osallistuvat henkilöt, koska kysymys on ollut palveluhankinnasta, jossa palvelun tuottamiseen osallistuvan henkilökunnan osaamisella on suuri merkitys palvelun tuottamisen kannalta. Hankintayksikkö on edellyttänyt henkilöiden nimeämistä, koska on ollut tärkeää varmistua, että kiinteistönhoidosta vastaavat henkilöt täyttävät asetetut vaatimukset ja koska kokemus on asetettu yhdeksi vertailuperusteeksi.
Valittajan tarjous olisi myös voitu hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksessa ei ole nimetty vastuuhenkilöitä edellytetyllä tavalla.
Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että nimettävät henkilöt olisivat tarjoajan palkkalistoilla tarjoushetkellä. Kysymys ei myöskään ole ollut henkilörekisterin perustamisesta.
Kuultavan lausunto
Laukaan Talopalvelu Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön kohdat ovat olleet tulkinnanvaraisia. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu erillistä nimilistaa vaan ainoastaan listaus henkilöstön ammatillisesta pätevyydestä, ja valittaja on toimittanut hankintayksikölle sanotunlaisen listan palvelua tuottavan henkilöstön ammatillisesta pätevyydestä.
Hankinnan toteuttamiseen vaadittavia resursseja ei ole edellytetty olevan vielä tarjoushetkellä. Valittaja on tarjouksessaan antanut luotettavan selvityksen siitä, että sillä on riittävät edellytykset hankkia tarjotut resurssit ennen sopimuskauden alkamista. Ajanjakso tarjousten jättämisen ja palveluntuotannon aloittamisen välillä on ollut pitkä ja palvelun luonne on ollut sellainen, että asetettu vaatimus työntekijöiden nimeämisestä etukäteen on ollut kohtuuton. Henkilöt tarjoukseensa nimennyt tarjoaja ei ole voinut luvata, että juuri kyseiset nimetyt henkilöt tulevat tuottamaan kysymyksessä olevaa palvelua. Mikäli voittanut tarjoaja ei pysty tarjouspyynnössä esitetyillä resursseilla tuottamaan kyseistä palvelua, saa se kohtuutonta etua muihin tarjoajiin nähden ja syyllistyy mahdollisesti väärän tiedon antamiseen. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että tuurauksen hoitaa aina yhtiön oma asiakaskohtaiseen tiimiin nimetty henkilöstö eli yrityksen oma henkilöstö. Tarjouspyynnössä mainitun kategorian "sijaisuuden hoitaa muu nimeämätön henkilökunta" voidaan tulkita tarkoittavan, että sijaisuuden hoitaa muu kuin tarjoajan oma henkilökunta.
Mikäli markkinaoikeus hylkää valituksen, valittaja ei ole velvollinen maksamaan hankintayksikön asian selvittelykuluja. Hankinta-asian käsittely ei ole ollut täysin virheetöntä. Vertailuasiakirjassa on ollut aikaisemman kilpailutuksen yhteystietoja sekä päivämääriä. Myös valittajan y-tunnus on ollut väärin. Tämä on antanut kuvan huolimattomasta valmistelusta ja vertailusta.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutumisaikaa taikka elinkaarikustannuksia.
Hankintamenettely
Laukaan Vuokrakodit Oy on pyytänyt tarjouksia kiinteistöjen kiinteistönhoidosta ja siivouksesta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia.
Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjoajalle asetettavat vaatimukset" on todettu seuraavaa:
"Edellytämme, että kiinteistönhoidon ja siivouksen tehtäviä hoitavat henkilöt ovat ammatillisesti pätevöityneitä tehtäviinsä. Tarjoajan on toimitettava selvitys tehtävistä vastaavien henkilöiden (työnjohto, huoltomies ja siivooja) koulutuksesta ja työkokemuksesta."
Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" on edellytetty lisäksi seuraavaa:
"Tarjoukseen on liitettävä luettelo sopimuskiinteistöjen hoidosta vastaavasta henkilöstöstä ja heidän ammatillisesta pätevyydestä sekä sopimuskiinteistöjen hoidossa käytettävästä kalustosta."
Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Palvelun saatavuus" on todettu seuraavaa:
"- vasteaika 16.00–07.00 välisenä aikana (yhteydenotosta kohteeseen saapumiseen) 30 min = 10 pistettä, 60 min = 5 pistettä, 90 min = 1 piste, > 90 min = 0 pistettä
- sijaisjärjestelyt (oma/alihankinta) sijaisuuden hoitaa yrityksen oma nimetty henkilökunta = 10 pistettä, sijaisuuden hoitaa alihankkijan nimetty henkilökunta = 5 pistettä, sijaisuuden hoitaa muu nimeämätön henkilökunta = 0 pistettä"
Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Kokemus" on todettu seuraavaa:
"Tehtäviin nimettyjen henkilöiden kokemus toimialalla. Yrityksen tehtäviin nimetyllä henkilökunnalla on keskimäärin > 5 vuoden kokemus kiinteistönhoitoalalta = 10 pistettä, Yrityksen tehtäviin nimetyllä henkilökunnalla keskimäärin 2-5 vuoden kokemus kiinteistönhoitoalalta = 5 pistettä, Yrityksen tehtäviin nimetyllä henkilökunnalla keskimäärin < 1 vuoden kokemus kiinteistönhoitoalalta = 1 pistettä"
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut palvelun saatavuuden osalta muun ohella seuraavaa:
"Palvelun vasteaika klo 16.00–07.00 välisenä aikana on enintään 30 minuuttia. Palvelutuotannosta vastaa aina yrityksen oma, asiakaskohtaiseen tiimiin nimetty henkilöstö, joka käsittää asiakohteiden vakinaiset työntekijät ja heidän varahenkilönsä. Kiinteistössä tapahtuvien toimintojen dokumentointi tapahtuu tilaajaorganisaation osoittamaan huoltokirjaan tai muuhun järjestelmään."
Valittaja on palveluorganisaationsa osalta ilmoittanut tarjouksessaan seuraavaa:
"Kiinteistönhuollon toimialan kokonaisuudesta vastaa palvelujohtaja (kiinteistöautomaatioteknikko, rak.ins.(AMK), tekniikan johtamisen insinööri (ylempi AMK), kiinteistöpalvelualan kokemusta 18 vuotta). Tuotannon esimiehenä toimii palveluesimies (kiinteistötekniikan ammattitutkinto, johtamisen erikoisammattitutkinto, kiinteistöpalvelualan esimieskokemusta yli viisi vuotta). Esimiehen ohella työjärjestelyistä ja asiakasyhteistyöstä vastaa palveluohjaaja (tekniikan erikoisammattitutkinto, kiinteistöpalvelualan työnjohtokokemusta yli 10vuotta). Asiakkuudessa työskentelevillä kiinteistönhoitajilla on kiinteistönhoitajan ammattitutkinto ja kiinteistönhoidon työkokemusta yli viisi vuotta.
Siivouksen toimialan kokonaisuudesta vastaa palvelupäällikkö (siivousteknikko, koti- ja laitostalousalan opettaja, ntm, puhdistuspalvelualan esimieskokemusta yli 15 vuotta). Palvelupäällikön alaisuudessa toimii palveluesimies, joka vastaa siivoustuotannon työnjohdosta palvelualueellaan. Palveluesimiehellä on siivousteknikon erikoisammattitutkinto ja yli kymmenen vuotta alan esimieskokemusta. Esimiesalueelle on nimetty palveluohjaaja, joka osaltaan vastaa käytännön työjärjestelyistä sekä henkilöstön perehdyttämistä, ohjauksesta ja opastuksesta. Palveluohjaajalla on palveluohjaajan erikoisammattitutkinto ja yli viisi vuotta puhdistuspalvelualan työkokemusta. Asiakkuudessa toimivilla siivoojilla on puhdistuspalvelualan perustutkintoja/ tai laitoshuoltajan ammattitutkinto ja yli viisi vuotta siivoustyökokemusta."
Hankintapäätöksen mukaan neljä yhtiötä oli jättänyt tarjouksen ja kaikkien yhtiöiden tarjoukset on otettu mukaan tarjousten vertailuun. Hankintayksikkö on antanut valittajan tarjoukselle palvelun saatavuuden osalta 10 pistettä. Hankintapäätöksessä 10 pisteen vähennyksen perusteeksi on esitetty "Ei nimetty kiinteistönhoitohenkilökuntaa". Kokemuksen osalta hankintayksikkö ei ole antanut valittajan tarjoukselle yhtään pistettä. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu tehdyn 10 pisteen vähennys ja ilmoitettu seuraavasti "Ei nimettynä työnjohtoa eikä kiinteistönhoito- ja siivoushenkilöitä".
Voittaneen tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on palvelun saatavuutta koskien todettu "Ei vähennyksiä". Kahden muun tarjouskilpailussa olleen tarjouksen osalta on toisen osalta todettu "Ei nimetty kiinteistönhoitohenkilökuntaa vähennys - 7" ja toisen osalta "Nimetty yksi kiinteistönhoitaja Ei nimetty siivous henkilöitä vähennys -7".
Asian arviointi
Valittajan tarjous on hyväksytty tarjousvertailuun. Asiassa on näin ollen arvioitavana se, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pisteyttäessään valittajan tarjouksen.
Hankintayksikön mukaan valittaja ei ole saanut sijaisjärjestelyjä eikä kokemusta koskevien vertailuperusteiden osalta yhtään pistettä, koska valittajan tarjouksessa ei ollut nimetty kyseisiä tehtäviä hoitavia henkilöitä.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että palvelun saatavuutta ja kokemusta koskevien kohtien pisteytykseen vaikuttaisi jollakin lailla se, ilmoittaako tarjoaja niiden henkilöiden nimet, jotka tulevat tarjouksen mukaisen palvelun suorittamaan. On myös otettava huomioon, että sen vaatiminen, että palvelun tuottamisen edellyttämien voimavarojen olisi oltava tarjoajan hallussa ennen kuin hankintapäätös on tehty, voi olla omiaan rajoittamaan kilpailua ja saattamaan yritykset eriarvoiseen asemaan. Tältä osin hankintayksikkö on markkinaoikeudessa todennut, ettei tarjouspyynnössä edellytetty, että nimettävät henkilöt olisivat tarjoajan palkkalistoilla tarjoushetkellä. Tätä ei kuitenkaan ollut nimenomaisesti mainittu tarjouspyynnössä.
Valittaja on saanut hankintapäätöksen mukaan palvelun saatavuuteen liittyvän vasteajan osalta enimmäispisteet, eli kymmenen pistettä. Tältä osin hankintayksikön menettelyä ei voida pitää virheellisenä.
Sijaisjärjestelyjä koskevalta osin pisteitä on tarjouspyynnön mukaan voinut saada 10, 5 tai 0. Kymmenen pistettä on saanut, mikäli sijaisuuden on hoitanut yrityksen oma nimetty henkilökunta. Valittaja on tarjouksessaan edellä todetusti ilmoittanut, että palvelutuotannosta vastaa aina yrityksen oma, asiakaskohtaiseen tiimiin nimetty henkilöstö, joka käsittää asiakaskohteiden vakinaiset työntekijät ja heidän varahenkilönsä. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksessa on siten ilmoitettu, että myös sijaisina toimii yrityksen oma nimetty henkilöstö. Tarjouspyynnössä ilmoitetun pisteytyksen mukaisesti tarjouksen olisi näin ollen tullut saada tältä osin kymmenen pistettä.
Kohdan 4 "kokemus" osalta pisteitä on tarjouspyynnön mukaan voinut saada 10, 5 tai 1. Hankintayksikkö ei ole antanut valittajan tarjoukselle tältä osin lainkaan pisteitä. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, milloin pisteitä ei tämän kohdan osalta saisi lainkaan. Pienin pistemäärä tästä kohdasta on tarjouspyynnön mukaan ollut yksi piste ja enimmäispisteet tältä kohdin on saanut, mikäli yrityksen tehtäviin nimetyllä henkilökunnalla on keskimäärin enemmän kuin viiden vuoden kokemus kiinteistönhoitoalalta. Valittaja on tarjouksessaan selostanut edellä mainitulla tavalla palveluorganisaationsa ja ilmoittanut siinä henkilöstön työkokemusvuodet siten, että kunkin ilmoitetun henkilön tai henkilöstöryhmän työkokemus on yli viisi vuotta. Tarjouspyynnössä ilmoitetun pisteytyksen mukaan valittajan tarjouksen olisi näin ollen tullut saada myös tältä osin kymmenen pistettä.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tarjouksia vertailleessaan noudattanut tarjouspyynnössä asettamiaan vertailuperusteita. Hankintayksikkö on
siten menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Vaatimus salassapidosta
Valittaja on vastaselityksensä liitteenä toimittanut markkinaoikeuteen korkeimman hallinto-oikeuden 5.10.2012 antaman päätöksen taltionumero 2649 ja pyytänyt sen määräämistä salassa pidettäväksi. Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä on tuomioistuimen julkinen ratkaisuasiakirja, jonka salassapitämiselle ei ole perustetta. Vaatimus mainitun asiakirjan salassapidosta on siten hylättävä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.
Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.
Mikäli Laukaan Vuokrakodit Oy aikoo edelleen toteuttaa kiinteistönhoidon hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa Laukaan Vuokrakodit Oy:n hallituksen 20.10.2015 tekemän päätöksen § 7. Markkinaoikeus kieltää Laukaan Vuokrakodit Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus hylkää Total Kiinteistöpalvelut Oy:n asiakirjan salassapitoa koskevan vaatimuksen.
Markkinaoikeus hylkää Laukaan Vuokrakodit Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Teija Kotro ja Riikka Pirttisalo.
HUOMAA
Ei lainvoimainen.