MAO:441/16

ASIAN TAUSTA

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.6.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta pesu- ja tekstiilienvuokrauspalvelujen hankinnasta 1.8.2015 ja 31.7.2018 väliselle ajalle sekä sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevana sopimuksena 6 kuukauden irtisanomisajalla siten, että sopimus päättyy joka tapauksessa ilman irtisanomista 31.7.2021.

Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkajohtaja on 29.7.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 42 valinnut Turun Tekstiilihuolto Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 30.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnasta on 24.8.2015 tehty väliaikainen sopimus voittaneen tarjoajan kanssa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Melers Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön mukaan lasten pussilakanasta on tullut tarjota vähintään kahta väriä. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan vain yhden tuotteen, jonka toinen puoli on siniraidallinen ja toinen keltaraidallinen. Tämä ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta, että tuotteita on tullut olla vähintään kahta eri väriä. Lisäksi tarjouspyynnön mukaan tarjouksen liitteenä on tullut olla mallistokuvat, värikartat sekä tuote- ja materiaaliselosteet kaikista tarjottavista tekstiilituotteista. Voittanut tarjoaja ei ole liittänyt tarjoukseensa värikarttoja eri värivaihtoehdoista aikuisten pussilakanoiden, lakanoiden ja tyynyliinojen sekä kasvopyyhkeiden, kylpypyyhkeiden ja keittiöpyyhkeiden osalta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole siten viimeksi mainitultakaan osin ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi lisäksi tullut hylätä poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan vuoksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitetut hinnat ovat olleet jopa 93,5 prosenttia alempia kuin valittajan tarjouksessa ilmoitetut hinnat. Hankintaa ei siten voida toteuttaa voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitetuilla hinnoilla. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukainen alihinnoittelu on ilmentänyt saalistushinnoittelun piirteitä ja on siten aiheuttanut kilpailun vääristymistä markkinoilla.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen siltä osin kuin valitus on perustettu voittaneen tarjoajan väitettyyn kilpailulain vastaiseen toimintaan. Muilta osin hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu julkista hankintaa koskevan asian yhteydessä tutkia kiellettyihin kilpailunrajoituksiin liittyviä väitteitä eikä itsenäisenä kysymyksenä sitä, onko asiassa menetelty kilpailulain vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut lasten pussilakanan osalta tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä on tältä osin vaadittu hankinnan kohteelta muun ohessa kahta eri väriä. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tältä osin värivaihtoehtoina raidallisen keltaisen ja sinisen. Tarjouspyyntöä ei ole voitu tulkita siten, että yhden tuotteen tarjoaminen olisi ollut tarjouspyynnön vastaista.

Aikuisten pussilakanoiden, lakanoiden ja tyynyliinojen sekä kasvopyyhkeiden, kylpypyyhkeiden ja keittiöpyyhkeiden osalta voittaneen tarjoajan tarjouksen eri värivaihtoehdot ovat ilmenneet sen tarjousasiakirjoista. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu vähimmäisvaatimuksia värikartan suhteen. Tarjoajia on kohdeltu tältä osin tasapuolisesti. Esimerkiksi valittajan tarjoaman suojaesiliinan/liivimekon osalta valittajan tarjousasiakirjoissa on väreinä mainittu turkoosi, lila ja musta, mutta tuotekuvassa on ollut vain turkoosinvärinen vaihtoehto. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole sulkenut yhtään tarjousta tarjouskilpailusta. Joka tapauksessa värikartat eivät ole olleet hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, joten mahdollista poikkeamaa voittaneen tarjoajan tarjouksessa on tullut pitää siten vähämerkityksellisenä, että se ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Myöskään voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettua tarjoushintaa ei ole voitu pitää asiallisesti arvioiden ja tarjouspyynnössä arvioitu hankintavolyymi huomioon ottaen niin alhaisena, että tarjous olisi voitu saati tullut hylätä. Asiassa ei ole ilmennyt aihetta epäillä, ettei voittanut tarjoaja kykenisi tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan kysymyksessä olevaa palvelua tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Joka tapauksessa hankintayksiköllä ei ole ollut lakiin perustuvaa velvollisuutta hylätä voittaneen tarjoajan tarjousta.

Kuultavan lausunto

Turun Tekstiilihuolto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.100 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultavan yhdeltä puolelta keltaraidallinen ja toiselta puolelta siniraidallinen lasten pussilakana on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Kaksipuoliset tyynyliinat ja pussilakanat ovat päiväkodissa kokemusten perusteella käytännöllisempiä kuin yksipuoliset, koska varastossa on aina molempia värejä valmiina.

Kuultava on toimittanut tarjouksensa liitteenä kaikki vaaditut mallistokuvat sekä tuote- ja materiaaliselosteet. Sen tarjouksessa on ollut kunkin tuotteen kohdalla liitettynä värivaihtoehdot sekä tuotekortit.

Kuultavan tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Kuultava tarjoaa tarjouksenmukaisin hinnoin vastaavia palveluja useille asiakkaille ilman, että toiminta olisi kannattamatonta tai että syntyisi riski palvelun toteutumatta jäämisestä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt vastaselityksessään muun ohella hankintamenettelyn toteutetun siten, että tarjouksen antaminen ja yksikköhintojen ilmoittaminen muun tarjoajan kuin aikaisemman toimittajan tekemänä on ollut erittäin vaikeaa. Hankintayksikkö ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut hankittavien tuotteiden tai palveluiden yksityiskohtaisia lukumäärätietoja, mutta on kuitenkin vaatinut yksikkökohtaisia hintatietoja. Voittanut tarjoaja on toimittanut nyt käsillä olevia palveluja ja tuotteita hankintayksikölle jo vuodesta 2007 alkaen ja ollut siten ainoana tarjoajana tietoinen tarvittavista määristä antaessaan yksikköhintoja tarjouksessaan. myös tällä perusteella. Menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan muun ohella esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut valittajan väittämällä tavalla syrjivä. Hankintayksikkö ei ole hankinnassaan sitoutunut eikä ole voinut sitoutua tiettyyn hankintamäärään tai -arvoon, vaan tilauksia tehdään eri yksiköiden kulloistenkin tarpeiden mukaan. Molemmat tarjoajat ovat esittäneet hintatiedot kustakin hankittavasta tuotteesta tai palvelusta, eivätkä tarjoajat ole käyttäneet hyväkseen mahdollisuutta esittää kysymyksiä ennen tarjousten jättämistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, ettei se ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta yleisesti eikä tässä yhteydessä itsenäisenä kysymyksenä ratkaisemaan sitä, onko asiassa menetelty kilpailulain säännösten vastaisesti. Edellä olevilla perusteilla markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin se on perustettu väitettyyn kilpailulain vastaiseen toimintaan.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Turun kaupungin eri toimialojen käyttöön hankittavista pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluista.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on muun ohella ilmoitettu, että hankinnasta tehdään puitesopimus yhden palveluntuottajan kanssa. Hankinnan ennakoiduksi arvoksi on ilmoitettu noin 30.000 euroa vuodessa kuitenkin siten, että hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyyn hankintamäärään tai -arvoon.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" on ensinnäkin yksilöity hankinnan kohteena olevat vuokrattavat tekstiilit ja pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan viikkohinta kullekin tekstiilille. Samassa tarjouspyynnön kohdassa on yksilöity pesupalveluja koskevan hankinnan kohteena olevat tekstiilit ja pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan pesulapalvelun hinta kunkin tekstiilin osalta joko kappale- tai neliöhintana.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja muihin hankintaa koskeviin tekijöihin voi järjestelyn luonteesta johtuen sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole lainkaan ilmoitettu arviota hankittavien tekstiilien kappalemääristä tai pestävien tekstiilien painosta taikka neliömäärästä, vaan tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu ainoastaan arvio hankinnan euromääräisestä vuotuisesta kokonaisarvosta. Toisaalta tarjoajien on kuitenkin edellytetty ilmoittavan hankinnan kohteen osalta hintatiedot yksikkökohtaisesti.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole edellä mainituilta osin ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, eikä siten turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Asiassa ei ole myöskään esitetty, minkä vuoksi hankintayksikön ei olisi tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut mahdollista esittää ainakin suuntaa-antavia arvioita hankinnan yksityiskohtaisemmasta jakautumisesta sen eri kohteiden välillä, varsinkin, kun otetaan huomioon, että kyse on ollut hankinnasta, joka on aikaisemminkin kilpailutettu hankintayksikön toimesta.

Osaltaan osoituksena siitä, että tarjouspyyntö ei ole kyennyt tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, voidaan pitää myös sitä, että kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa saadut kaksi tarjousta ovat annettujen hintojen osalta eronneet joidenkin tekstiilien kohdalla siten, että toisen tarjoajan hinta on ollut jopa yli kymmenkertainen toisen tarjoajan ilmoittamaan hintaan verrattuna, minkä lisäksi tarjoushinnoissa kaikkiaan on ollut merkittäviä eroja yksittäisten tekstiilien osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyys asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa nyt kysymyksessä olevan pesu- ja tekstiilienvuokrauspalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkajohtajan 29.7.2015 tekemän hankintapäätöksen § 42. Markkinaoikeus kieltää Turun kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin korvaamaan Melers Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Turun kaupungin ja Turun Tekstiilihuolto Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 13.1.2017 taltionumero 65.