MAO:553/16

ASIAN TAUSTA

Padasjoen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.12.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Padasjoen Ilmoilantien korjausrakentamista koskevasta rakennusurakasta.

Padasjoen kunnan tekninen lautakunta on 10.2.2016 tekemällään päätöksellä § 11 sulkenut valittajan tarjouskilpailusta ja kunnanhallitus on 15.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 28 valinnut Jäämestarit Oy:n tarjouksen edellyttäen, että valtuusto myöntää hankkeen toteuttamiseen tarvittavan lisämäärärahan.

Markkinaoikeus on 18.4.2016 antamallaan päätöksellä numero 223/16 sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200.000–300.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KVL-Tekniikka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 19.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta perusteella, jonka se on tiennyt hyväksyessään valittajan osallistumisen tarjouskilpailuun.

Valittajan osallistumishakemuksessa on ollut tieto hakeutumisesta yrityssaneeraukseen sekä siitä, että yrityssaneerausohjelma vahvistetaan tammikuussa 2016. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta tarjousta urakkatarjouspyynnöllä. Valittaja on ilmoittanut, että saneerausohjelma vahvistetaan valittajasta riippumattomista syistä helmikuussa 2016. Hankintayksiköllä on ollut siten tieto, ettei valittajan saneerausohjelmaa välttämättä vahvisteta ennen tarjousten avaamista ja käsittelyä. Valittajan olosuhteet eivät ole näin ollen muuttuneet osallistumishakemuksen ja tarjouksen jättämisen välillä.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut ehdot. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut valita valittajan tarjous. Sen sijaan voittaneella tarjoajalla ei ole ollut lainkaan kokemusta kysymyksessä olevaa hankintaa vastaavista urakoista.

Laskennallisen tuloksen perusteella määritelty vaaditun hyvitysmaksun määrä on ollut noin yhdeksän prosenttia urakkahinnasta.

Vastine

Vaatimukset

Padasjoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 11.917,95 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Valittajan saneerausmenettelyn vireilläolo ja suuret verovelat ovat merkinneet hankintayksikön kannalta merkittäviä riskejä, jotka ovat liittyneet kyseisen rakennusurakan toteuttamiseen vaatimusten mukaisesti. Kysymyksessä on ollut aikataulukriittinen kokonaishintaurakka, jossa hankkeen taloudellinen riski on ollut urakoitsijalla.

Valittajan saneerausohjelma ei ollut vahvistettu tarjousta jätettäessä. Hankintasäännösten mukaan hankintayksiköllä olisi ollut oikeus sulkea valittaja tarjouskilpailusta, vaikka saneerausohjelma olisikin ollut vahvistettu.

Valittajan merkittävät verovelat ovat 5.1.2016 päivätyn verovelkatodistuksen mukaan olleet yhteensä 1.068.232,43 euroa. Verovelan määrä on ollut noin viisinkertainen hankinnan arvoon nähden. Jo yksistään kyseisen verovelan johdosta hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Valittaja on voitu sulkea tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua. Hankintayksikkö on saanut tiedon valittajan suuresta verovelkojen määrästä vasta tarjouksen saatuaan. Osallistumishakemuksesta tai sen liitteistä ei ole ilmennyt yrityssaneerausmenettelyn taustalla olleita syitä. Hankintayksiköllä ei ole ollut varmuutta saneerausohjelman vahvistamisesta, aikataulusta tai sisällöstä. Hankinnan aikataulusta johtuen hankintayksikön ei ole ollut tarkoituksenmukaista pyytää osallistumishakemuksen saatuaan lisätietoja saneerausmenettelystä.

Hankintayksikkö ei ole missään hankintamenettelyn vaiheessa ilmoittanut, ettei saneerausmenettely ole esteenä valittajan toimittajaksi tulemiselle tai ettei hankintayksikkö harkitsisi valittajan sulkemista tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnön toimittaminen valittajalle ei ole merkinnyt sitä, että hankintayksiköllä ei olisi menettelyn myöhemmässä vaiheessa oikeutta tarjoajan sulkemiseen tarjouskilpailusta. Myös tarjouspyynnössä tarjoajia on nimenomaisesti pyydetty toimittamaan soveltuvuutta koskevia selvityksiä tarjousten yhteydessä. Hankintayksikkö on voinut vielä tarjousten perusteella arvioida samoja seikkoja kuin se on arvioinut osallistumishakemusvaiheessa.

Voittanut tarjoaja on esittänyt selvityksen, jonka mukaan se on tehnyt hankintayksikölle vuosina 2010–2016 useita vastaavia urakoita. Voittanut tarjoaja on näin ollen täyttänyt hankintayksikön vaatimuksen vastaavien urakoiden suorittamisesta.

Valittajan vaatiman hyvitysmaksun määrä on joka tapauksessa korkea ottaen huomioon erityisesti valittajan alhainen tarjoushinta ja toimialan kannattavuus.

Kuultavan lausunto

Jäämestarit Oy on muun ohella esittänyt, että sillä on kyseisen alan pätevyys ja se on suorittanut hankinnan kohteen kanssa vastaavan tyyppisiä töitä toimittamansa referenssiluettelon mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on toiminut suhteellisuusperiaatteen vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Valittaja ei ole ollut taloudellisissa vaikeuksissa. Valittajan liikevaihto on yli kaksinkertaistunut vuosien 2010–2014 välisenä aikana, jolloin yhtiön tulos on ollut kaksi kertaa tappiollinen ja kolme kertaa voitollinen. Voitollisten vuosien tulos on yhteenlaskettuna ollut noin 2,5 kertaa suurempi kuin tappiollisten vuosien yhteenlaskettu tappio. Esimerkiksi vuoden 2013 tilinpäätöstietojen mukaan yhtiö on tehnyt yli 1.000.000 euroa voittoa. Yrityssaneeraukseen liittyvän maksukiellon vuoksi valittaja ei ole edes voinut maksaa verovelkaa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan muun ohella esittänyt, että se ei ole toiminut suhteellisuusperiaatteen vastaisesti kun se on arvioinut, että valittajan taloudellinen asema ja verovelat ovat muodostaneet hankintayksikölle taloudellisen riskin.

Valittajalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, koska valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan tarjouksessa ei ole annettu hintaa tarjouspyynnön yksikköhintaluettelon kohtaan "Kasvillisuuden ja pintamaan poisto ja raivaus".

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 11 kohdan mukaan rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Ainoastaan hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista hankintalain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle muun ohella ehdokkaan tai tarjoajan, joka on konkurssissa tai purettavana tai keskeyttänyt liiketoimintansa taikka jonka velkoja on vahvistetulla akordilla, saneerausohjelmalla tai muussa vastaavassa lainsäädäntöön perustuvassa menettelyssä järjestelty; jonka konkurssiin asettaminen tai purkaminen taikka muu 1 kohdassa tarkoitettu menettely on vireillä tai joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja.

Mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 97) mukaan säännöksen tarkoituksena on vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia hankinnan toteuttamiseen liittyviä riskejä. Hankintayksiköllä on harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä. Ehdokkaiden ja tarjoajien poissulkemisessa hankintayksikön tulee noudattaa suhteellisuuden periaatetta. Koska tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta on ankara toimenpide, tulee poissulkemista koskevassa harkinnassa ottaa huomioon esimerkiksi rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, laatu ja laajuus, yhteys hankinnan kohteeseen, kulunut aika, mahdolliset muut aiheutuneet seuraamukset sekä rikkomukseen tai laiminlyöntiin syyllistyneen mahdolliset korjaavat teot. Tasapuolisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteet edellyttävät, että poissulkemisperusteita sovelletaan samalla tavalla kaikkiin ehdokkaisiin tai tarjoajiin.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on päätöksellään 10.2.2016 § 11 sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska valittajan yrityssaneerausmenettelyä ei ole vahvistettu ja sen verovelka on ollut suuri urakan arvoon nähden. Päätöksen mukaan valittaja on ilmoittanut tarjouskilpailuun ilmoittautumisen yhteydessä, että sen saneerausmenettely vahvistuu tammikuun 2016 aikana, ja tarjouksen yhteydessä, että saneerausohjelma vahvistetaan helmikuussa 2016.

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksikkö ole voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta enää sen jälkeen kun se on toimittanut valittajalle tarjouspyynnön ja valittaja on jättänyt tarjouksen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on jättänyt hankintaan osallistumishakemuksen, jonka liitteistä on ilmennyt, että valittajalla on ollut verovelkaa ja sen yrityssaneerausmenettely on aloitettu. Sen sijaan saneerausohjelmaa ei ole ollut vielä vahvistettu, minkä osalta valittaja on ilmoittanut osallistumishakemuksessa, että saneerausohjelma vahvistetaan tammikuussa 2016. Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle tarjouspyynnön. Valittaja on tarjouksen yhteydessä toimittanut verovelkatodistuksen, josta on ilmennyt valittajan verovelkojen määrä sekä ilmoittanut, että saneerausohjelma vahvistetaan helmikuussa 2016.

Markkinaoikeus toteaa, että rajoitettu hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Hankintalaki ei kuitenkaan sisällä tarkempia säännöksiä siitä, missä hankintamenettelyn vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden arviointi ja mahdollinen sulkeminen tarjouskilpailusta tulee rajoitetussa menettelyssä suorittaa.

Hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailusta ehdokkaan tai tarjoajan, jonka saneerausmenettely on vireillä taikka joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaan veroja. Hankintayksiköllä on oikeus soveltaa edellä mainittuja hankintalain 54 §:ssä tarkoitettuja harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita myöhemminkin tarjouskilpailun aikana aina hankintasopimuksen tekemiseen saakka.

Markkinaoikeus toteaa, että kun hankintayksikkö voi arvioida tarjoajan soveltuvuutta myöhemminkin hankintamenettelyn aikana ja hankintayksikkö on saanut valittajan verovelkojen määrästä tiedon vasta valittajan tarjouksen myötä, hankintayksikkö on voinut sulkea valittajan tarjouskilpailusta myös tässä hankintamenettelyn vaiheessa.

Valittaja on myös esittänyt, ettei hankintayksikkö ole noudattanut suhteellisuusperiaatetta sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Valittajalla ei ole ollut edes mahdollisuutta maksaa verovelkoja yrityksen saneerauksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaisesta maksukiellosta johtuen. Lisäksi valittaja on esittänyt, ettei se ole ollut taloudellisissa vaikeuksissa, eikä ole aiheuttanut riskiä hankinnan toteuttamiselle.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan toimittamasta verovelkatodistuksesta ilmenneen 1.068.232,43 euron suuruisen verovelan vuoksi hankintayksikkö on arvioinut valittajan kyvyn suoriutua kyseessä olevasta aikataulukriittisestä hankinnasta heikentyneen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankintalain 54 §:n mukaisten poissulkemisperusteiden käyttämisessä, mutta ehdokkaiden poissulkemisessa hankintayksikön tulee noudattaa suhteellisuuden periaatetta sekä kohdella ehdokkaita tasapuolisesti ja syrjimättä. Näin ollen esimerkiksi suorittamatta olevien verovelkojen osalta hankintayksikön tulee arvioida kyseisten verovelkojen vaikutusta tarjoajan kykyyn suoriutua hankinnasta.

Valittajan tarjoukseen liitetystä 5.1.2016 päivätystä verovelkatodistuksesta selviää, että valittajalla on ollut maksamatta erääntyneitä veroja ja maksuja sekä niille laskettuja viivästysseuraamuksia määrä, jonka ei voida katsoa olleen vähäinen. Verovelkojen määrä on ollut merkittävä myös suhteessa hankinnan arvoon. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on edellä todetusta veroveloista esitetyn selvityksen perusteella voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida kyseisten verovelkojen heikentävän valittajan kykyä suoriutua kyseessä olevasta hankinnasta ja sulkea valittajan tarjouskilpailusta sanottujen verovelkojen perusteella. Hankintayksikön päätös ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen eikä asiassa myöskään ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menettelyllään syrjinyt valittajaa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Valittajan vaatiessa seuraamuksena vain hyvitysmaksua sekä edellä mainittu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Todettujen oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää harkittaessa markkinaoikeus on ottanut huomioon asian laadun ja laajuuden sekä sen, että hankintayksikkö on toimittanut lisävastineensa markkinaoikeuden sitä pyytämättä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa KVL-Tekniikka Oy:n korvaamaan Padasjoen kunnan oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.