MAO:560/16

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 14.10.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta työmaiden puhtaudenhallintapalveluja koskevasta hankinnasta kahden vuoden mittaiseksi sopimuskaudeksi ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin Tampereen Tilakeskus Liikelaitoksen toimitusjohtaja on 11.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 320 valinnut A:n ja TPA Andersson Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 800.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ylöjärven Kauppahuone Oy, joka on hankintamenettelyssä käyttänyt aputoiminimeään H&H Puhtaudenhallinta, on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Soveltuvuusvaatimukset referensseistä ja vastuuhenkilöiden osaamisesta ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Puhtaudenhallintatoimiala on nuori, eikä kohtuudella voida vaatia lukuisia referenssejä. Referenssien vaatiminen estää myös kilpailun syntymisen. Valittajalla on referenssejä vastaava osaaminen, se on juuri voittanut vastaavan kilpailutuksen ja on ollut mukana useissa hankkeissa. Vastuuhenkilön kokemus ja osaaminen on vastannut vähintään sitä, mitä hankinnassa on voitu kohtuudella edellyttää.

Vastine

Vaatimukset

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnassa on ollut kyse P1-tasoisesta puhtaudenhallintapalvelusta. Valittajalta on pyydetty lisäselvitystä referensseistä muun ohella niiden tarkastamiseksi. Referensseistä on käynyt ilmi, että ne eivät ole olleet puhtaudenhallintapalveluista vaan loppusiivouksesta. Referenssit eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä edellytettyä. Hankintayksikön on tullut sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Referenssejä koskevat vaatimukset eivät ole olleet syrjiviä ja kilpailua rajoittavia. Kaksi tarjoajaa on hyväksytty tarjousvertailuun, joten vaatimukset eivät ole olleet kohtuuttomia ja ne on suhteutettu hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Referenssit ovat olleet käytännössä ainoa tapa varmistaa vaadittu palvelun taso. Hankinnassa on nimenomaisesti haluttu varmistaa palvelutuottajan kyky toteuttaa hankinta. Mikäli palvelu ei toteutuisi sopimuksen mukaisena, tulisi siitä lisäkustannuksia ja ylimääräistä työtä hankintayksikölle, jonka välttämiseksi ja sujuvan palvelun takaamiseksi kyseiset vaatimukset on asetettu.

Kuultavien lausunnot

A ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

TPA Anderson Oy on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että toimiala ei ole ollut uusi eivätkä referenssivaatimukset ole olleet kohtuuttomia. Toimialalle on myös tullut runsaasti toimijoita, eikä kuultavan markkina-asema ole estänyt markkinoiden kehittymistä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että siivoustyön suunnittelusta ja toteutuksesta saatava käytännön puhtaudenhallinnan osaaminen yhdistettynä puhtaudenhallintaa koskeviin opinnäytetöihin mahdollistavat tarvittavat tiedot muillekin kuin kyseisellä nimikkeellä töitä tehneille tahoille. Referenssien kannalta kyse on ollut työstä, jonka useimmista osa-alueista valittajalla on jo kokemusta.

Muut kirjelmät

Valittaja on esittänyt muun ohella, että se on sittemmin voittanut Helsingin kaupungin P1-konsultointia koskevan kilpailutuksen, jossa tehtävät työt ovat samoja kuin tässä hankinnassa ja valittaja tekee kaikkia vastaavia töitä erinomaisella osaamisella ja toimitusvarmuudella.

TPA Andersson Oy on esittänyt, että Helsingin kaupungin hankinnassa on ollut kysymys puitejärjestelystä ja että kyseisessä hankinnassa käytetyt vertailuperusteet ovat olleet erilaiset kuin nyt käsillä olevassa hankinnassa.

Valittaja on toimittanut lisäselvitystä muun ohella sen syyskuussa 2016 tekeillä olevista tai tehdyistä P1-puhtaudenhallintaa koskevista töistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain 56 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 100) mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tavarantoimittajan, palveluntuottajan tai urakoitsijan kyvyistä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Pykälän 2 momenttia koskevien esitöiden mukaan ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia työmaiden puhtaudenhallintapalveluista puitejärjestelynä. Hankinnan kohteena ovat olleet talonrakennustyömaiden puhtaudenhallintaan ja P1-rakentamiseen liittyvät konsultointipalvelut.

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Hankintamenettely" mukaisesti kyseessä on kolmen tai useamman palveluntuottajan puitejärjestely. Palveluntuottajia valitaan niin monta, että tilaaja voi varmistua palvelun riittävästä kapasiteetista. Yksittäisissä toimeksiannoissa palveluntuottajan valinnassa otetaan huomioon työn luonteen vaatima erityisosaaminen, palveluntuottajien referenssit, tekniset valmiudet, aikataulu, reklamaatiot ja hankintapäätöksen mukainen hintajärjestys.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvistä vaatimuksista on todettu muun ohella seuraavaa:

"Palveluntuottajalla on oltava kokemusta vastaavasta palvelusta vähintään yhden (1) referenssin verran viimeiseltä kolmelta (3) vuodelta jokaisesta seuraavasta osa-alueesta 1–3:

1. Koulut, päiväkodit, virastot
2. Sairaalat
3. Avopalvelut (muut sote-kohteet kuin sairaalat)

Ehdottomana vaatimuksena on, että palveluntuottajan tulee nimetä työhön:
- yksi (1) vastuuhenkilö,
- jolla on ammattikorkeakoulututkinto tai vastaava tutkinto
- jolla on kokemusta vastaavasta palvelusta julkisten palvelurakennusten perusparannuskohteissa kolmen (3) referenssin verran viimeiseltä kolmelta (3) vuodelta".

Referenssien ilmoittamista koskevassa tarjouspyynnön liitteessä 1 on muun ohella pyydetty täyttämään taulukoihin kuvaus edellä mainituista referensseistä. Referensseistä on tullut mainita kohde, kuvaus, ajankohta sekä suosittelijan yhteystiedot. Liitteen mukaan tarjoaja voi halutessaan täyttää enemmän kuin kolme taulukkoa, mikäli ei ole varma referenssin soveltuvuudesta.

Edelleen mainitussa liitteessä on palveluntuottamiseen osallistuvan henkilöstön ammatillisen osaamisen soveltuvuusvaatimusten osalta pyydetty täyttämään taulukoihin vastuuhenkilön nimi ja koulutus sekä kuvaus referensseistä vastaavalla tavalla kuin tarjoajan referensseistä.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska se ei ollut täyttänyt edellä mainittua palveluntuottajan soveltuvuusvaatimusta ja vastuuhenkilön kolmea referenssiä koskevaa vaatimusta. Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö toiminut tältä osin suhteellisuuden soveltuvuusvaatimukset asettaessaan ja sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta niiden täyttämättä jäämisen vuoksi.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan markkinaoikeuteen toimittamilla selvityksillä sittemmin toteutuneista tai muista kuin tarjoukseen liitetyistä töistä ei ole merkitystä arvioitaessa hankintapäätöksen hankintasäännösten mukaisuutta. Hankintayksiköiden itsenäinen harkintavalta huomioon ottaen myöskään muiden hankintayksikköjen asettamilla vaatimuksilla tai niiden täyttymisellä ei ole sanottavaa merkitystä asiassa.

Valittaja on tarjoukseensa liitetyssä vapaamuotoisessa selvityksessä referensseistään esittänyt esimerkkeinä koulujen, päiväkotien ja virastojen osalta Sorrilan päiväkodin ja Amurin koulun, sairaalojen osalta Kuopion yliopistollisen sairaalan laajennusprojektin, Tampereen yliopistollisen O-rakennuksen ja Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän julkisen hankinnan sekä avopalveluiden osalta Kaukajärven terveyskeskuksen saneerauksen, VTS palvelutalon ja Jalmari Jyllin säätiön palvelutalon Ikaalisissa.

Valittaja on kyseisessä selvityksessä yhden henkilöreferenssin ja esittänyt hänen julkisten palvelurakennusten referenssien osalta Kaukajärven terveyskeskuksen saneerauksen (P1 siivoussuunnitelma), Ruoveden terveyskeskuksen saneerauksen (puhtaudenhallinnan työnjohto) ja Kangasalan terveyskeskuksen osasaneerauksen (puhtaudenhallinnan aikataulutus ja työn suunnittelu) sekä eräitä muita kuin julkisia palvelurakennuksia koskevia referenssejä.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että referenssien tarkistuksen perusteella on ilmennyt, että Sorrilan päiväkodin, Amurin koulun ja Kuopion yliopistollisen sairaalan osalta kyse on ollut loppusiivouksesta eikä puhtaudenhallintapalvelusta.

Valittaja ei ole nimenomaisesti esittänyt, että sen tarjoukseen liitetyissä referensseissä olisi ollut kyse hankinnan kohteena olevista puhtaudenhallintapalvelusta. Myöskään nimetyn vastuuhenkilön julkisia palvelurakennuksia koskevissa referensseissä ei ole ainakaan Kaukajärven terveyskeskuksen osalta ollut kysymys hankinnan kohdetta vastaavasta puhtaudenhallintapalvelusta. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi, että valittaja olisi liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset täyttävät referenssit.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön asettamat vaatimukset referensseistä puhtaudenhallintapalveluiden toimittamisesta ja vastuuhenkilön kokemuksesta ovat liittyneet tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta eikä niitä voida pitää tarjoajia syrjivinä. Kysymys on ollut kahdesta neljään vuotta kestävästä puhtaudenhallintapalvelusta, jonka voidaan katsoa edellyttävän erityistä ammattitaitoa. Hankinnan luonne ja laajuus sekä hankintayksikön harkintavalta huomioon ottaen vaatimusten ei voida katsoa olleen valittajan esittämin tavoin suhteellisuusperiaatteen vastaisia tai rajoittaneen tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Hankintayksikkö ei siten ole ylittänyt harkintavaltaansa soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan eikä sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimusten täyttämättä jäämisen vuoksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Ylöjärven Kauppahuone Oy:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.