MAO:654/16

ASIAN TAUSTA

Rovaniemen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.10.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 10.11.2015 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ajoneuvojen vuokrauspalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2018 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Rovaniemen kaupungin hallintopalvelujen hankintapäällikkö on 30.11.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 23 valinnut Rentella Ky:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 840.000 euroa

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Interrent Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.902,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan käsityksen mukaan voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Toiseksi parhaan pisteytyksen saanut valittaja olisi pitänyt valita toimittajaksi.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 on edellytetty, että tilaus voidaan tehdä tilaajan matkatoimistopalveluja tuottavan yrityksen kautta. Valittaja on kysynyt hankintayksiköltä tarjouspyynnön mukaisesti kirjallisesti määräajassa seuraavaa: "Tuleeko sopimushintojen olla varattavissa matkatoimiston GDS-varauskanavissa (Online-palvelujen kautta)?" Hankintayksikön vastaus on ollut "kyllä". Hankintayksikkö on toimittanut kysymykset ja vastaukset jokaiselle tarjouskilpailussa mukana olleelle yritykselle tarjouspalvelu-portaalin kautta.

GDS-varauskanavan tarjoaminen asiakkaiden käyttöön edellyttää ajoneuvojen vuokrauspalveluja tarjoavalta yritykseltä merkittäviä taloudellisia panostuksia. Valittajan tiedon mukaan voittanut tarjoaja ei pysty tarjoamaan GDS-varauspalveluja.

Tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusten mukaan tarjouksessa tulee yksilöidä alihankkija ja tämän tuottama palveluosio, jos tarjoaja käyttää alihankkijoita. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut mainintaa alihankkijoiden käyttämisestä. Voittanut tarjoaja on vasta hankintaoikaisuvaiheessa vakuuttanut, että se kykenee hoitamaan GDS-varauksia alihankintajärjestelyin. Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen muuttamisen tarjouskilpailuin päättymisen jälkeen.

Vastine

Vaatimukset

Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin. Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen eikä hankintamenettelyssä ole tapahtunut virhettä.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tarjoamansa palvelun täyttävän tilaajan asettamat vaatimukset. Hankintayksikkö on tästä huolimatta valittajan oikaisuvaatimuksen ja valituksen johdosta pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouspyynnön ehtojen täyttymisestä.

Voittanut tarjoaja on vakuuttanut, että sen palvelu täyttää tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Yrityksellä on alihankintasopimus, joka mahdollistaa sopimushintojen varaamisen matkatoimiston GDS-varauskanavassa.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Rentella Ky on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja hallussaan vielä tarjouksen tekohetkellä. Riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Rentella Ky:llä on alihankkijan kanssa GDS-varauskanavan kautta tulevien tilausten toimittamista koskeva sopimus. Yrityksellä tulee olemaan käytössä oma GDS-varauskanava viimeistään 1.4.2016 alkaen.

Tarjouksen antaessaan Rentella Ky on olettanut, että sen oma GDS-järjestelmä on käytössä sopimuskauden alkaessa. Yrityksestä riippumattomista syistä näin ei kuitenkaan ole ollut. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä hankintamenettelyn lopputulokseen, koska palvelun suorittaminen alihankintana on ollut sallittua. Hankintamenettelyn lopputulos olisi ollut sama, vaikka Rentella Ky olisi tarjouksessaan ilmoittanut käyttävänsä alihankkijaa.

Vastaselitys

Interrent Oy on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 46 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) mukaan pykälän 1 momentissa on vahvistettu tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara, palvelu tai rakennustyö on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulisi pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 52 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Mainitun lainkohdan 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 101) hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailusta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä. Harkittaessa täydennysmahdollisuuden antamista puutteellisen tarjouksen jättäneelle tarjoajalle, hankintayksikön tulee ottaa suhteellisuuden periaatteen ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimukset huomioon. Pienten puutteellisuuksien vuoksi tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta saattaa olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulisi pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja.

Tarjouspyyntö ja voittaneen tarjoajan tarjous

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia henkilö- ja pakettiautojen lyhytaikaisesta vuokrauspalvelusta. Valintaperusteena on ollut halvin hinta. Sopimuskauden on ilmoitettu alkavan 1.1.2016.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" mukaan tarjoajan on tullut täyttää kohdassa ilmoitetut kelpoisuutta koskevat vaatimukset sekä liittää tarjoukseensa kohdassa pyydetyt selvitykset. Tarjoaja, joka ei ole täyttänyt tarjoajan kelpoisuudelle asetettuja vaatimuksia, on kohdan mukaan suljettu tarjouskilpailusta. Tarjoaja on voinut liittää selvitykset jo tarjouksensa liitteeksi tai viimeistään ennen sopimuksen allekirjoittamista, ja hankintayksikkö on tarkistanut pyydetyt selvitykset ja todistukset.

Tarjouspyynnön kohdan 8 alakohdan "Alihankinnat" mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa, käyttääkö se alihankkijoita. Jos tarjoaja on käyttänyt alihankkijoita, sen on tullut kirjoittaa tarkoitukseen varattuun kohtaan alihankkijat sekä se, mikä osuus palveluista on toteutettu alihankintana. Kysymyksessä olevan kohdan mukaan alihankkijoita ovat koskeneet samat vaatimukset kuin tarjoajaa.

Tarjouspyynnön kohdan 8 alakohdan "Auton vuokrausta koskevat ehdottomat vaatimukset" mukaan tarjoajalla on tullut olla käytettävissään muun ohella seuraavat ajoneuvojen vuokrauskanava tilaus tilaajan matkatoimistopalveluja tuottavan yrityksen kautta.

Hankintayksikölle on tarjouspyynnön kohdan 18 mukaisesti esitetty kysymys: "Tilaus tilaajan matkatoimistopalveluja tuottavan yrityksen kautta: Tuleeko sopimushintojen olla varattavissa matkatoimiston GDS-varauskanavissa? (Online palveluiden kautta)." Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen "Kyllä".

Tarjouspyynnön kohdan 19 "Tarjouksen lähettäminen" mukaan tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 24.11.2015.

Voittanut tarjoaja on vastannut alihankintaa koskevaan kohtaan "ei" eli tarjouksen perusteella voittanut tarjoaja ei ole tarjonnut mitään osaa palvelusta alihankintana. Voittanut tarjoaja on merkinnyt tarjouslomakkeeseen edellä mainittua ehdotonta vuokrauskanavan vaatimusta koskevaan kohtaan "kyllä" ilmoittaen siten täyttävänsä tarjouspyynnön vaatimukset tältä osin.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska voittaneella tarjoajalla ei ole ollut käytössään GDS-varauskanavia. Tarjouksessa ei myöskään ole ilmoitettu, että järjestelmää koskeva, kysymyksessä oleva palvelu hankittaisiin alihankintana. Voittanut tarjoaja on tarjousten jättämisajankohdan jälkeen parantanut tarjoustaan ilmoittamalla hankkivansa kyseisen palvelun alihankintana.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut oikeus luottaa voittaneen tarjoajan tarjoukseen. Asiasta on pyydetty selvitys voittaneelta tarjoajalta, jonka mukaan GDS-varauskanava hankitaan alihankintana.

Voittanut tarjoaja on olettanut, että sillä on GDS-järjestelmä sopimuskauden alkaessa. GDS-varauskanava on kuitenkin jouduttu hankkimaan alihankintana, koska voittaneen tarjoajan oma järjestelmä ei ole siitä riippumattomista syistä ollut valmis vielä hankinnan sopimuskauden alussa 1.1.2016. Kyse ei ole ollut vertailtavasta seikasta, joten muutoksella ei ole ollut merkitystä hankintamenettelyn lopputuloksen kannalta.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Menettelyn perustana on, että tarjoajat antavat tarjouksensa ja hinnoittelevat sen toisista tarjoajista riippumatta. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä, eikä annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen ole lähtökohtaisesti sallittua. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia lähtökohtaisesti arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on sinänsä oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on hankintapäätöksen jälkeen tullut tietoiseksi siitä, että voittaneella tarjoajalla ei mahdollisesti ole käytössään GDS-varauskanavaa. Markkinaoikeus katsoo, että tässä tilanteessa hankintayksikkö ei enää ole voinut luottaa pelkästään voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin.

Voittanut tarjoaja on vasta tarjousten jättämisajan jälkeen ilmoittanut käyttävänsä alihankkijaa, jos varaus tulee hankintayksikön GDS-varausjärjestelmän kautta. Markkinaoikeus toteaa, että kyseisen ilmoituksen perusteella voittaneella tarjoajalla ei ole ollut käytettävissään tarjoajan soveltuvuutta koskeviin vähimmäisvaatimuksiin kuuluvaa GDS-järjestelmää. Voittanut tarjoaja ei myöskään ole alkuperäisessä tarjouksessaan ilmoittanut käyttävänsä tältä osin alihankintaa eikä alihankinnasta tarjouspyynnön mukaan ilmoitettavia tietoja.

Kysymyksessä on ollut tarjoajan soveltuvuuteen liittyvä puutteellisuus. Markkinaoikeus katsoo, että puutetta eli verkon kautta tapahtuvan GDS-varausjärjestelmän puuttumista ei voida pitää pienenä puutteena, joka olisi voitu korjata tarjousta täydentämällä tai täsmentämällä. Hankintayksikkö ei tässä tilanteessa olisi saanut sallia tarjouksen muuttamista.

Voittanut tarjoaja on tosiasiallisesti lisännyt tarjoukseensa sellaisen hankintayksikön edellyttämän palvelun, jota se ei tarjouksensa kyllä-vastauksesta huolimatta ole voinut toimittaa hankintasopimuksen alkuajankohtana, eikä se ole ilmoittanut alihankinnasta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjoaja on siten parantanut tarjoustaan hankintasäännösten vastaisesti. Asian arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, mistä voittaneen tarjoajan oman GDS-järjestelmän puuttuminen on johtunut. Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Rovaniemen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa ajoneuvojen vuokrauspalvelujen hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Rovaniemen kaupungin hallintopalvelujen hankintapäällikön 30.11.2015 tekemän hankintapäätöksen § 23. Markkinaoikeus kieltää Rovaniemen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 80.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Rovaniemen kaupungin korvaamaan Interrent Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.760,00 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Rovaniemen kaupungin ja Rentella Ky:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Pääötksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.