MAO:687/16

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 25.9.2015 julkaistulla ja 5.10.2015 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kehitysvammaisten henkilöiden asumis-, työ- ja päivätoimintapalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2016-31.12.2018 ja mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikkö on 8.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 216 muun ohella sulkenut HR-Invest Oy:n tarjoukset tarjouskilpailusta palveluotteiden 4.1 ja 4.3 osalta sekä valinnut palvelun tuottajat hankinnan eri osa-alueille.

Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikkö on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 47 korvannut aiemman hankintapäätöksensä uudella hankintapäätöksellä. Mainittu päätös ei ole muuttanut HR-Invest Oy:n oikeusasemaa.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 49.200.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

HR-Invest Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset palvelutuotteiden 4.1 ja 4.3 osalta sekä kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.884 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta palvelutuotteiden 4.1 ja 4.3 osalta sillä perusteella, että valittajan asiakkaalta perimä ateriamaksu ei olisi ollut markkinahintaan nähden kohtuullinen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin antamissaan vastauksissa määritellyt, että kokopäivän aterioiden arvo on voinut olla noin 9–14 euroa, mutta hankintayksikkö ei ole määritellyt edellä mainittujen palveluotteiden osalta palveluihin sisältyvän aterian hintaa lainkaan. Hankintayksikkö ei ole voinut poissulkemisperusteena käyttää kriteeriä, jonka sisältöä ei ole määritelty tarjouspyynnössä.

Niiden tarjoajien tarjoukset, joilla ei ole ollut olemassa olevaa toimitilaa, olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on ilmoitettu, että työ- ja päivätoiminnan kilpailutukseen ei voi osallistua ilman olemassa olevia toimitilatietoja.

Myös tarjousten vertailu on ollut puutteellinen. Vertailussa ei ole ollut mukana tarjouspyynnössä mainittua tarjoajien asiakaskapasiteettia, josta kokonaistaloudellinen edullisuus voidaan laskea, eikä tarjouksia ole asetettu kokonaistaloudelliseen edullisuusjärjestykseen. Vertailu on suoritettu pelkästään halvimman hinnan mukaan, eikä kokonaistaloudellisuutta ole tarkasteltu lainkaan.

Valittaja ei ole saanut nähtäväkseen kaikkia tarpeellisia valituksen tekemiseen liittyviä seikkoja, koska hankintayksikkö on ilmoittanut, että Provesta Oy:n tarjous on kokonaan salainen. Valittaja ei ole siten saanut tietoonsa, onko mainitulla tarjoajalla olemassa olevia toimitiloja vai ei. Hankintayksikön on arvioitava uudelleen Provesta Oy:n tarjouksen liikesalaisuuden piiriin kuuluvat seikat. Yrityksen toimipaikka ei voi olla liikesalaisuus.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.782 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että muun ohella palvelutuotteisiin 4.1 ja 4.3 liittyen tarjoajan on tullut ilmoittaa asiakkaalta perittävä ateriamaksu ajalle 1.1.2016–31.12.2016. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että asiakkaalta perittävien ateria- ja muun ylläpidon maksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Maksujen kohtuullisuutta on lisäksi avattu hankinnassa annetuissa lisätiedoissa.

Tarjouspyynnössä sekä siihen annetuissa lisätiedoissa on riittävän selkeästi linjattu maksujen kohtuullisuuden arviointi. Maksujen kohtuullisuus on myös yleisesti arvioiden helppo todentaa, koska palvelua käyttävien asiakkaiden pääasiallinen toimeentulo on eläke. Tarjoajien on tullut kokemuksensa perusteella ymmärtää, että maksut eivät voi muodostua liian suuriksi ajatellen asiakaskunnan maksukykyä.

Asiaa on arvioitava myös suhteellisuusperiaatteen valossa. Kysymyksessä oleva ateria- ja muun ylläpidon hinta on ollut vain pieni osa mittavassa hankintakokonaisuudessa. Olisi kohtuutonta vaatia, että hankintayksikkö näin mittavassa hankinnassa miettii jokaisen tarjouspyynnön ja siihen esitettyyn kysymykseen annetun vastauksen sanamuodon täysin aukottomasti.

Valittaja on tarjonnut hinnaksi 8 euroa ateriaa, asiakasta ja päivää kohden palvelutuotteisiin 4.1 ja 4.3. Valittajan hinnat ovat ylittäneet hankintayksikön kohtuullisiksi linjaamat hinnat. Tuotteissa 4.1 ja 4.3 ateriamaksun kohtuullisuutta on arvioitu sen mukaan, mitä katsottiin olevan kohtuullista lounaalle ja välipalalle. Työ- ja päivätoiminnan aterian ylähintarajaksi hankintayksikkö on katsonut 7 euroa ateriaa kohden, joka on suhteutettu asumispalvelujen koko vuorokauden ateriamaksuihin, joissa on hyväksytty 9–14 euroa vuorokautta kohden.

Hankintayksikkö ei ole hyväksynyt tarjousten vertailuun tarjouspyynnön vastaisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että tarjoajalla on tullut olla tarjouksen tekohetkellä toimitilat. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toiminta voidaan aloittaa 30.6.2017 mennessä, kun sopimuksen tavoitteellinen alkamisajankohta on ollut 1.1.2016. Tarjoajat, jotka ovat tarjonneet niin sanottuja uusia yksiköitä, ovat sitoutuneet siihen, että yksikön sijainti tulee täyttämään tarjouspyynnön sijaintivaatimuksen sopimuksen alkaessa. Lisätiedoissa annetussa vastauksessa on ollut kysymys siitä, tuleeko toimitilat olla palveluntuottajalla itsellään vai tulevatko tilat kaupungilta annettuna. Kysymys on tarkoittanut sitä, että voisiko tarjouksen jättää sellainenkin tarjoaja, jolla ei ole omia toimitiloja tulevaisuudessakaan. Tämä ei ole ollut mahdollista. Asia on selvinnyt tarjouspyynnön sisällöstä.

Tarjousten vertailu ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kapasiteettia käytettäisiin vertailuperusteena. Kapasiteettitiedon perusteella hankintayksikkö arvioi, kuinka monta palveluntuottajaa se tarvitsee.

Hankintayksikön tulee suojata liikesalaisuudet. Hankintapäätöksestä on selvinnyt riittävällä tavalla päätöksenteon perusteena olevat seikat.

Kuultavien lausunnot

Suomen Invalidilasten ja -nuorten Kivalakodit r.y. on antanut lausunnon.

Asumispalvelut Ristilä Oy, Autismisäätiö, Esperi Care Oy, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy, Martius-säätiö, Provesta Oy, Rinnekoti-säätiö, Sofiakylä Oy, Symbolon Oy ja Tampereen kaupunkilähetys Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että aterioista on tehty neljä saman sisältöistä oikaisuvaatimusta, mikä osaltaan kertoo aterioita koskevan asian epäselvyydestä. Myös tarjoajien lisäkysymyksiä on esitetty aterioiden hinnoista. Tarjouspyynnössä tai annetuissa lisätiedoissa ei ole millään tavalla linjattu sitä, miten aterioiden hintaa arvioidaan palvelutuotteiden 4.1 ja 4.3 osalta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut kolme lisäselvitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä mainitun lain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Edelleen hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö ja hankintapäätökset

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kehitysvammaisten henkilöiden asumis-, työ- ja päivätoimintapalveluista. Tarjouspyynnön kohdassa "6. Hinta ja kaupalliset ehdot" on muun ohella ilmoitettu, että palvelutuotteissa 4.1. ja 4.3 tarjoajan tulee ilmoittaa asiakkailta perittävä ateriamaksu ajalle 1.1.2016¬–31.12.2016. Sanotussa tarjouspyynnön kohdassa on myös ilmoitettu, että asiakkaalta perittävien maksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Tarjouspyynnössä on myös mainittu, että asiakkailta perittäviä maksuja ei oteta mukaan vertailuun.

Hankintamenettelyn aikana tarjoajat ovat esittäneet hankintayksikölle kysymyksiä ja hankintayksikkö on tehnyt kysymyksistä ja vastauksista 20.10.2015 päivätyn koosteen, jossa on muun ohella mainittu, että vastaukset täydentävät vaatimusmäärittelyä lisätietona ja ne tulee ottaa huomioon tarjousta tehdessä.

Asiassa selvitetyn mukaan hankintayksiköltä on muun ohella kysytty, onko ateriahinnoille tai ylläpitomaksulle määritelty hintakattoa. Hankintayksikkö on antanut seuraavan vastauksen molempien hintojen osalta:

"Ei sen tarkemmin, mutta asiakkaalta perittävien maksujen (ateria- ja muun ylläpidon maksu) tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia." Vastauksen lopussa on mainittu: "Ks. myös kysymys ja vastaus 8".

Edellä mainittu kysymys kahdeksan on koskenut sitä, mitä euromäärää hankintayksikkö pitää kohtuullisena ja hyväksyttävänä tasona ateria- ja ylläpitomaksujen osalta.

Hankintayksikkö on antanut mainittuun kysymykseen seuraavan vastauksen:

"Kokopäivän ateriat noin 9–14 €/vrk, ylläpitomaksu vaihtelee sisällöstä riippuen noin 40 €/kk." Vastauksen lopussa on mainittu: "Ks. myös kysymys ja vastaus 1 ja 2. Asiakkaalta perittävien maksujen (ateria- ja muun ylläpidon maksu) tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia."

Valittaja on tarjonnut palvelutuotteita "4.1 työtoiminta toimintakeskuksessa" ja "4.3 päivätoiminta". Valittaja on ilmoittanut asiakkaalta perittäväksi ateriamaksuksi 8 euroa ateriaa, asiakasta ja päivää kohden.

Hankintapäätöksen mukaan HR-Invest Oy:n kaksi tarjousta on suljettu palvelutuotteiden 4.1 ja 4.3 osalta tarjouskilpailusta, koska asiakkailta perittävät maksut ovat olleet tarjouspyynnön vastaisesti markkinahintaan verrattuna kohtuuttomat.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja sitä koskevat ehdottomat vaatimukset. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset tulee kuitenkin kuvata tarjouspyyntöaineistossa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ainoastaan ilmoitettu, että asiakkaalta perittävien ateria- ja ylläpitomaksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, mikä on hankintayksikön arvioima kohtuullinen ateria- tai ylläpitomaksu. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty myöskään markkinahintaa, johon verrattuna tarjotun hinnan on oltava kohtuullinen. Tarjoajien tekemiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, että se olisi arvioinut ateria- ja ylläpitomaksulle jonkin enimmäishinnan. Lisäksi se on antanut kokopäivän ateriahinnoille edellä kuvatun vaihteluvälin, mutta käyttänyt tässä yhteydessä kuitenkin sanaa "noin". Työ- ja päivätoiminnan aterioiden osalta hankintayksikkö ei ole antanut minkäänlaista arvioitua vaihteluväliä, vaan määrittänyt jälkikäteen kohtuulliseksi hinnaksi 7 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön esittämän mukaan tarjouspyynnössä on asetettu asiakkailta perittävien ateria- ja ylläpitomaksujen enimmäismäärää koskeva ehdoton vaatimus, jonka perusteella valittajan tarjous on voitu sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Edellä esitettyyn viitaten markkinaoikeus katsoo, ettei mainittu vaatimus kuitenkaan ole tarjouspyynnössä esitetty niin selvästi ja yksiselitteisesti, että tarjoajat olisivat voineet riittävällä tarkkuudella tietää, mitä hintaa on pidettävä tarjouspyynnössä tarkoitetuin tavoin kohtuuttomana. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousta valmistelevan tarjoajan kannalta on ollut oleellista tietää myös se seikka, minkälaisia hintoja se voi asiakkailta periä. Tarjouspyynnössä ei näin ollen ole siten kyllin selvästi ja yksiselitteisesti ilmoitettu tarjousten tekemisten kannalta oleellisia tietoja eikä tarjouspyyntö ole siten ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöksiä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan palvelutuotteiden 4.1 ja 4.3 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano näiltä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikön 8.12.2015 tekemän hankintapäätöksen § 216 ja Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikön 24.2.2016 tekemän hankintapäätöksen § 47 siltä osin kuin mainitut päätökset koskevat palvelutuotteita 4.1 ja 4.3. Markkinaoikeus kieltää Tampereen kaupunkia näiltä osin tekemästä hankintasopimuksia sanottujen päätöksien perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 250.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan HR-Invest Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Sanna Holkeri ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.