MAO:697/16

ASIAN TAUSTA

Nokian kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.12.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Nokian kaupungin tytäryhtiöiden talous- ja palkkahallintopalvelujen hankinnasta 36 kuukauden ja kahden vuoden pituisen optiokauden ajalle.

Nokian kaupunginhallitus on 7.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 92 valinnut Administer Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300.000–400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Gylling Accounting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun, joka vastaa 10 prosentin osuutta hankintasopimuksen arvosta, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, sekä lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.470 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että se saa tiedokseen muiden tarjoajien tarjoukset.

Perusteet

Tarjouspyynnön mukaiset vertailuperusteet ovat olleet julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisia. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä asioita tarjousvertailussa tullaan ottamaan huomioon. Vertailuperusteet ovat olleet epäselviä, mistä johtuen tarjousten vertailu ei ole ollut tasapuolista ja syrjimätöntä, eikä laatuvertailua ole pystytty perustelemaan. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden arvioida tarjouksia. Lisäksi tarjousten vertailussa on huomioitu asioita, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Hinnan vertailuperusteen osalta on ollut epäselvää, mitä hintaa käytetään tarjousten vertailuhintana. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut ilmoittaa useita eri hintoja. Myöskään hankintayksikön tekemästä hintavertailusta ei ole käynyt ilmi, miten hintavertailu on suoritettu ja mitkä hinnat vertailussa on huomioitu.

Palvelun sisältöä, raportoinnin sisältöä ja laajuutta sekä henkilöstön kokemusta ja koulutusta koskevien vertailuperusteiden osalta on ilmoitettu enimmäispistemäärät, mutta ei sitä, mitä asioita kunkin vertailuperusteen osalta arvostetaan.

Tarjouspyynnön palvelun sisältöä koskevassa kohdassa on mainittu budjetointityökalu, mutta senkään osalta ei ole käynyt selvästi ilmi, että se huomioitaisiin tarjousvertailussa. Hankintayksikön edustajat ovat lisäksi ilmoittaneet valittajalle, että palvelun sisällön osalta vertailussa on arvostettu muun ohella palvelukuvauksen pituutta, tarjouskuorien paksuutta sekä sitä, että palvelukuvaus on sisältänyt raportointikuvia ja prosessikaavioita. Tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan ole käynyt ilmi, että näitä asioita arvostetaan palvelun sisällön vertailussa.

Tarjouspyynnön raportoinnin sisältöä ja laajuutta koskevan kohdan mukaan tarjouksesta on tullut käydä ilmi kuvaus palveluun sisältyvästä raportoinnista. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä asioita raportoinnin sisällön ja laajuuden osalta arvostetaan. Hankintayksikön edustajat ovat lisäksi ilmoittaneet valittajalle, että vertailuperusteen osalta on arvostettu muun ohella sitä, että kuvaukseen on sisältynyt havainnollistavia kuvia raporteista. Tätä ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen osalta edellytetty, että tarjouksessa on kuvaus palveluntuottajan henkilöstön alan työkokemuksesta, palvelussuhteen kestosta ja koulutuksesta. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa myös tarjoavan yhteisön tai yhtiön omistajat. Hankintayksikön edustajat ovat ilmoittaneet valittajalle, että vertailuperusteen osalta vertailussa on otettu huomioon myös yhteisön tai yhtiön omistajien kokemus ja koulutus sekä tarjoajan koko henkilöstön määrällä mitattuna, mikä ei ole käynyt ilmi tarjouspyynnöstä. Hankintayksikön edustajien mukaan tarjoajien henkilöstön koulutus ja kokemus ovat lisäksi olleet samalla tasolla, mistä huolimatta valittaja on saanut vertailuperusteesta vähemmän pisteitä kuin muut tarjoajat. Palveluntarjoajan koko on tarjoajan soveltuvuuteen liittyvä seikka, eikä sitä olisi saanut huomioida tarjousten vertailussa.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu kustakin vertailuperusteesta vain pisteet eikä pisteytystä ole perusteltu. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin annetut pisteet perustuvat eikä se, mihin tarjousten väliset piste-erot perustuvat.

Vastine

Vaatimukset

Nokian kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.650 eurolla.

Perusteet

Vertailutaulukossa on ilmoitettu tarjouksille annetut kokonaispistemäärät sekä esitetty sanallisia perusteluja annetuille pisteille ja tarjousten välillä todetuille eroille.

Hinta on tullut ilmoittaa arvonlisäverottomana erikseen asiakassuhteen perustamisvaiheen ja palvelun tuottamisen osalta. Palvelun tuottamisen osalta on tullut ilmoittaa vuosihinta sekä yksikköhinnat, joiden perusteella suoritteiden hinnoittelu tapahtuu. Kilpailutus on tehty vastaavilla määrittelyillä vuonna 2013, ja tarjoajat ovat silloinkin voineet ilmoittaa vertailukelpoisen palvelun vuosihinnan. Hintavertailussa 2016 on käytetty kunkin tarjoajan ilmoittamaa arvonlisäverotonta vuosihintaa.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan palvelukuvaus. Palvelun sisällön osalta hankintayksikkö on arvioinut esitettyä palvelukuvausta sekä siitä ilmenevää palvelun sisältöä ja laajuutta. Hankintayksikkö on palvelukuvauksia arvioidessaan arvioinut palvelujen paremmuutta harkintavaltansa rajoissa. Palvelun sisältöä ei ole arvioitu tarjouskuoren paksuuden perusteella.

Raportoinnin sisällön ja laajuuden osalta tarjouksia on tullut verrata toiminnan, raporttien sisällön ja malliraporttien perusteella sekä tietovarastosta saatavien tietojen perusteella. Hankintayksikkö on näin ollen voinut harkintavaltansa rajoissa ja esittämiensä seikkojen perusteella arvioida tarjoajan ja valittajan tarjouksia sekä pisteyttää ne tekemällään tavalla.

Henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen osalta tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla erotettu toisistaan tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousvertailussa käytettävät vertailuperusteet ottaen huomioon, että henkilöstön kokemuksella ja osaamisella on ollut erityistä merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Henkilöstön kokemusta ja koulutusta vertailtaessa ja pisteytettäessä on otettu huomioon myös organisaation koko.

Hankittavan palvelun luonne huomioon ottaen tarjouspyynnön perusteella on tullut ymmärtää, että tarjottavien palveluiden lähtökohtana on ollut tarjouspyynnössä palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset, ja että palvelun yksityiskohtaisen sisällön on ollut tarkoitus vielä täsmentyä muun ohella tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavien tarjoajien esittämien ehdotusten ja selvitysten johdosta. Laadun osatekijöitä on ilmoitettu arvioitavan tarjoajien vapaamuotoisten ehdotusten ja kuvausten perusteella. Niitä koskevat vaatimukset on ilmoitettu tarjouspyynnön kohdassa 12.

Tarjoajilla on lisäksi ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle hankintamenettelyyn liittyviä kysymyksiä. Valittaja eivätkä muutkaan tarjoajat ole esittäneet kysymyksiä tarjousten vertailuperusteista eli hinnasta ja laadusta. Kaikilla tarjoajilla on ollut samat tiedot hankittavan palvelun vaatimuksista. Tiedot vertailuperusteista ovat olleet riittävät alalla toimivalle elinkeinonharjoittajalle.

Valittaja on tuottanut vuonna 2013 järjestetyn hankintakilpailun voittaneena Nokian kaupungin tytäryhtiön, Nokian Vesi Oy:n, talous- ja palkkahallintopalvelut. Nokian Vesi Oy ei ole ollut tyytyväinen valittajalta hankkimaansa palveluun, eikä palvelu ole vastannut sille hankintakilpailussa asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikkö olisi edellä todetun perusteella voinut kyseenalaistaa sen, täyttääkö valittaja tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset. Tästäkin syystä valittajan olisi tullut erityisesti kiinnittää huomiota tarjouksensa tekoon ja laatia tarjous niin, että hankintayksikkö voi vakuuttua sen tarjoaman palvelun laadusta.

Kuultavan lausunto

Administer Oy on esittänyt, että tarjouspyyntö ja hankintapäätös ovat olleet hankintasäännösten mukaiset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta. Valittaja on saanut vasta markkinaoikeudessa tiedoksi voittaneen tarjoajan julkisen tarjouksen. Voittanut tarjoaja ei ole tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjonnut talous- ja palkkahallintopalveluita Nokian kaupungin tytäryhtiölle As Oy Nokian Myllymatille. Jos valittaja ei saa tiedoksi muiden tarjoajien tarjouksia niiltä osin, kuin ne ovat vaikuttaneet tarjousten vertailuun, oikeudenmukainen oikeudenkäynti vaarantuu.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että palvelun sisällön arvioinnin osalta vertailussa otetaan huomioon muun ohella palvelun kuvauksen laajuus tai laadun ja sisällön perustelu. Tarjouspyynnön perusteella olisi ollut mahdollista arvioida vain palvelun sisältöä eikä sen kuvauksen laajuutta. Kuitenkin valittajan tarjouksen osalta on vertailutaulukosta ilmenevällä tavalla otettu huomioon palvelua koskevan kuvauksen sivumäärä ja se, että kuvauksessa on ollut luettelo sisällöstä mutta ei sen sijaan prosessikaavioita, kuvia tai muita vastaavia asiakirjoja. Tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, että palvelun kuvauksen pituudella tai prosessikaavioilla on merkitystä palvelun sisällön vertailussa. Kuvauksen pituudesta ei myöskään voi tehdä johtopäätöksiä palvelun sisällöstä.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt myöskään ilmi, että raportoinnin sisällön ja laajuuden vertailussa huomioidaan tarjoajan antaman kuvauksen laajuus ja yksityiskohtaisuus, eivätkä ne ole raportoinnin sisältöön ja laajuuteen liittyviä seikkoja. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että tarjoajan tulisi toimittaa esimerkit raporteista tai käyttöoikeudet palveluntarjoajan järjestelmän demo-osaan, eivätkä tarjoajat ole voineet tietää, että niillä voi olla merkitystä tarjousten vertailussa. Valittajan tarjouksen osalta on kuitenkin otettu huomioon se, että raportoinnin kuvaus on ollut niukka eikä reskontrien tilanteiden osalta ole esitetty esimerkkejä.

Henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen osalta tarjoajat eivät ole voineet tietää, että tarjoajan organisaation koolla olisi merkitystä tarjousten vertailussa. Tarjoajat ovat lisäksi ymmärtäneet eri tavoin sen, miten kokemus ja koulutus on tullut ilmoittaa tarjouksessa. Kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaisen vertailuperusteen perusteella ei ole ollut mahdollista suorittaa tarjousvertailua.

Tarjouspyynnön epäselvyys ja se, ettei sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, sekä se, että hankintayksikkö ei ole noudattanut tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita, on selvinnyt valittajalle vasta sen jälkeen, kun se on saanut hankintapäätöksen tiedoksi. Tarjouspyynnön epäselvyys on siten käynyt ilmi vasta lisäkysymysten esittämiselle varatun ajan jälkeen.

Hankintayksikön väitteet valittajan palvelun laadusta ovat jälkiperäisiä, eikä hankintayksiköllä ole muutenkaan ollut oikeutta ottaa kokemuksiaan valittajan palvelusta huomioon tarjousten vertailussa. Hankintayksikön väittämät kokemukset eivät ole olleet perusteltuja eivätkä objektiivisesti hyväksyttäviä.

Edelliseen hankintamenettelyyn liittyvässä hankintasopimuksessa ei ole ollut aikatauluvaatimuksia tilinpäätösraporttien ja tilintarkastuskertomuksen toimittamiselle. Viivästys niiden toimittamisessa on lisäksi johtunut hankintayksikön menettelystä. Hankintayksikkö tai Nokian Vesi Oy eivät ole myöskään reklamoineet valittajalle sen palvelun laadusta. Edellisen hankintamenettelyn tarjouspyynnössä tai siihen liittyvässä hankintasopimuksessa ei ole kuvattu, mitä vakailla resursseilla tarkoitetaan. Valittajan asiakasvastuullisen kirjanpitäjän vaihtumisella tai sillä, että palvelua on ollut toteuttamassa useampi henkilö, ei ole ollut vaikutusta valittajan tarjoaman palvelun laatuun, eikä Nokian Vesi Oy ole tällaista myöskään esittänyt. Valittaja on kuitenkin pyrkinyt ottamaan Nokian Vesi Oy:n edellisen hankintamenettelyn tarjouspyyntöön ja sopimukseen perustumattomatkin toiveet huomioon. Kaikkia toiveita ei ole ollut mahdollista toteuttaa valittajan palvelualustaan liittyvistä syistä. Valittajan raportointi on ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten sekä valittajan ja Nokian Vesi Oy:n välisen sopimuksen mukaista.

Valittajalle toimitettu hankintapäätös ei ole sisältänyt vertailutaulukkoa eikä hankintapäätöksestä ole käynyt ilmi, miten tarjousten vertailu on tehty, koska pisteytystä ei ole lainkaan perusteltu. Valittaja on vasta markkinaoikeudessa saanut tiedoksi vertailutaulukon, jossa on joitain sanallisia perusteluja pisteytykselle. Tässä vertailutaulukossakaan ei ole kuitenkaan sanallisesti vertailtu tarjouksia.

Muut kirjelmät

Valittaja on pyytänyt, että sille toimitetaan tiedoksi tarjousten vertailutaulukko. Valittaja on antanut lisävastaselityksen, jossa se on vaatinut tietoa tarjoajien tarjouksista kaikilta niiltä osin, kuin niillä on ollut merkitystä tarjousten vertailussa.

Kuultava on esittänyt, että sen tarjouksessa salaisiksi merkityt asiakirjat ja liitteet ovat sisältäneet sen tilitoimisto- ja palveluliiketoimintaan liittyviä yksityiskohtaisia palveluprosesseja ja toimintamalleja, joista sen kilpailijat voisivat saada kilpailuetua, jos ne saisivat niistä tiedon. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti markkinaoikeudessa ei vaarannu, vaikka niitä ei anneta tiedoksi valittajalle.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on kunnioittanut tarjoajien salassapitoa koskevia merkintöjä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että sille toimitetaan tiedoksi muiden tarjoajien tarjoukset sekä vertailutaulukko.

Voittanut tarjoaja on vastustanut tietojen luovuttamista valittajalle ja ilmoittanut, että sen tarjous sisältää liikesalaisuuksia, joiden paljastaminen aiheuttaisi sille vahinkoa.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten näiden asiakirjojen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytettävästä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Salassa pidettäviä mainitun lainkohdan mukaan ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Harkittaessa voittaneen tarjoajan ja kolmanneksi tulleen tarjoajan tarjousasiakirjojen antamista valittajalle on edellä sanotun perusteella otettava huomioon asiakirjojen antamisesta voittaneelle ja kolmanneksi tulleelle tarjoajalle aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset.

Markkinaoikeus on toimittanut valittajalle sen vaatimista asiakirjoista versiot, joista hankintayksikkö on poistanut liikesalaisuuksina salassa pidettävät tiedot.

Valittaja on vaatimuksensa perusteena esittänyt, että sen on saatava tieto nyt kysymyksessä olevista asiakirjoista, jotta se voi kaikilta tarpeellisilta osin arvioida hankintayksikön menettelyä ja ottaa siihen kantaa. Kun otetaan huomioon tämän markkinaoikeuden päätöksen pääasiaratkaisun perustelut ja lopputulos, markkinaoikeus katsoo, että voittaneen ja kolmanneksi tulleen tarjoajan liikesalaisuuksinaan pitämillä tarjousasiakirjoilla ja vertailutaulukkoon merkityillä, mainittujen tarjoajien liikesalaisuuksilla ei ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

Näin ollen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, sekä tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun lainkohdan esitöiden (HE 50/2006 vp s. 100) mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tavarantoimittajan, palveluntuottajan tai urakoitsijan kyvyistä toteuttaa hankinta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Nokian kaupungin tytäryhtiöiden talous- ja palkkahallintopalveluista 23.12.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouspyynnössä tarkoitetut tytäryhtiöt ovat tarjouspyynnön kohdan 1 mukaan olleet Nokian Vesi Oy, Nokian Vuokrakodit Oy, As Oy Nokian Myllymatti, Verte Oy ja Nokian Jäähalli Oy edellyttäen, että Nokian kaupunki liittyy sen omistajaksi arviolta vuoden 2016 alussa. Tarjouksen on lisäksi tullut koskea mahdollisia muita tytäryhtiöitä.

Tarjouspyynnön kohdan 4 "Palvelun sisältö" mukaan

"Tässä tarjouspyynnössä pyydetään tarjousta kokonaisvaltaisesta taloushallinnosta sisältäen pääkirjanpidon ja tilinpäätöksen, ostolaskut ja maksuliikenteen, myyntilaskut ja myyntireskontran, raportoinnin, matka- ja kulukorvaukset ja palkkahallinnon (sisältäen sairasvakuutus- ja tapaturmavakuutuspäivärahojen hakemukset). Raportointi on oleellinen osa tarjottavaa palvelua. Tytäryhtiöt kuitenkin valitsevat palveluista tarvitsemansa osat. Budjetointityökalu ei ole ehdoton vaatimus, mutta mahdollinen palvelun osa (budjetointijärjestelmä, joka mahdollistaa vuokranmäärityksen, on etu)."

Mainitussa kohdassa on ilmoitettu seuraavat palvelun ehdottomat vaatimukset:

"Palveluntarjoajan tulee tarjota sähköiset palveluratkaisut siten, että vähintään raportointiosat ja ostolaskuosa ovat selainpohjaisia. Raportoinnista tulee pystyä porautumaan ostolaskutietoihin. Raportointiosiin käyttäjäoikeuksia tulee olla vähintään neljä. Nokian kaupunkikonsernin sisäiset erät kirjataan siten, että ne ovat vaivattomasti saatavissa kaupungin laatimaan konsernitilinpäätökseen ja osavuosikatsaukseen."

Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu raportointiaikataulu, jota palveluntuottajan on tullut noudattaa, viranomaisraportoinnin ja palkanmaksun aikataulua koskevat vaatimukset, sekä palvelun tuottamista suomen kielellä koskeva vaatimus.

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Palveluntuottaja" mukaan

"Ehdottomat vaatimukset palveluntuottajan osalta:

Palveluntarjoajan tulee olla auktorisoitu talous- ja palkkahallinnon palveluyritys. Palvelutarjoajan täytyy olla toiminut vähintään 5 vuotta alalla ja sillä tulee olla toimintaan liittyvät kirjalliset laadunvarmistusmenettelyt käytössä. Palveluntarjoajalla tulee olla vähintään 10 palkanlaskentaan ja taloushallintoon erikoistunutta henkilöä palveluksessaan.

Palveluntuottajan tulee pystyä tarjoamaan vakaat resurssit siten, että palvelua toteuttavat henkilöt eivät vaihdu jatkuvasti ja että heille on sijaisresurssit. Henkilömuutoksista neuvotellaan palvelun ostajan kanssa.

Palveluntarjoajalla tulee olla kaikki lakisääteiset maksusuoritukset maksettuna.

Palveluntarjoajalla tulee olla yleinen vastuuvakuutus."

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Tarjousten valintaperuste ja arviointikriteerit" mukaan

"Hankinnan valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin ratkaisu. Ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajille ja tarjouksille asetetut ehdottomat vaatimukset (kohta 4 ja 5) ja tarjous sisältää kohdassa 12 mainitut seikat, vertaillaan seuraavilla kriteereillä ja periaatteilla:

Hinnoittelu enintään 60 pistettä
Palvelun sisältö enintään 20 pistettä
Raportoinnin sisältö ja laajuus enintään 10 pistettä
Henkilöstön kokemus ja koulutus enintään 10 pistettä
Yhteensä enintään 100 pistettä

Alhaisimman vertailuhinnan sisältänyt tarjous (A) saa täydet pisteet (60 pistettä) ja muu tarjous (B) suhteessa siihen A/B x 60 pistettä."

Tarjouspyynnön kohdan 12 "Tarjouksen sisältö ja esittämistä koskevat vaatimukset" mukaan

"Tarjous on annettava tarjouspyynnön kohdan 4 mukaisista palveluista ja pyynnössä esitetyssä laajuudessa. Tarjous on annettava suomen kielellä. Hinnat on ilmoitettava arvonlisäverottomina, erikseen asiakassuhteen perustamisvaiheen ja palvelun tuottamisen hinnat, jokaiselle tytäryhtiölle erikseen. Palvelun tuottamisen osalta ilmoitetaan vuosihinta. Lisäksi on ilmoitettava yksikköhintaluettelo, minkä pohjalta suoritteiden hinnoittelu tapahtuu."

Mainitun kohdan mukaan tarjouksesta ja sen liitteistä on tullut käydä ilmi seuraavat tiedot:

"- tilaajavastuulain mukaiset tiedot ja selvitykset (Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 22.12.2006/1233)
- todistus maksetuista lakisääteisistä maksuista (ei kuukautta vanhempia)
- todistus voimassa olevasta yleisestä vastuuvakuutuksesta (ei kuukautta vanhempi)
- kopio viimeksi vahvistetusta tilinpäätöksestä
- tieto tarjoavan yhteisön/yhtiön omistajista
- todistus auktorisoinnista
- kuvaus palveluntuottajan henkilöstöstä (alan työkokemus, palvelussuhteen kesto ja koulutus)
- osuus henkilöstöstä, jotka keskittyvät taloushallintopalveluihin ja palkkahallintopalveluihin tarjouspyynnön tekijälle palvelua suorittavassa toimipisteessä
- selvitys palvelutuotannossa mahdollisesti käytettävästä alihankinnasta
- palveluntuottajan asiakkaiden lukumäärä
- selvitys kokemuksesta palveluntarjoajana kuntaomisteisille yhtiöille
- referenssilista
- sitoutuminen ehdottomiin vaatimuksiin (kohdat 4-5)
- palvelun hinnoittelu
- palvelukuvaus: palvelun sisältö ja laajuus
- kuvaus palveluun sisältyvästä raportoinnista
- luettelo palvelutuotannossa käytettävistä tietojärjestelmistä
- kuvaus asiakassuhteen aloitusprosessista ja tavoiteaikataulusta - liike- ja ammattisalaisuudet tulee esittää erillisellä liitteellä sisältäen merkinnän niiden salassa pidettävyydestä".

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä siinä ole ilmoitettu, mitä asioita tarjousvertailussa otetaan huomioon hinnan ja laadun vertailuperusteiden osalta.

Hankintayksikön mukaan hintavertailussa on käytetty kunkin tarjoajan ilmoittamaa vuosihintaa. Palvelun sisällön osalta on arvioitu palvelukuvausta sekä siitä ilmenevää palvelun sisältöä ja laajuutta. Raportoinnin sisällön ja laajuuden osalta tarjouksia on tullut verrata toiminnan, raporttien sisällön ja malliraporttien sekä tietovarastosta saatavien tietojen perusteella. Henkilöstön kokemusta ja koulutusta vertailtaessa on otettu huomioon myös organisaation koko. Palvelun yksityiskohtaisen sisällön on ollut tarkoitus täsmentyä laatuvertailussa huomioon otettavien tarjoajien esittämien ehdotusten ja selvitysten perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, ammatilliset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia ja seikkoja on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, ja ettei hankintayksikölle anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön kohdan 6 mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina ovat olleet hinta 60 prosentin, palvelun sisältö 20 prosentin, raportoinnin sisältö ja laajuus 10 prosentin sekä henkilöstön kokemus ja koulutus 10 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön 6 kohdan mukaan tarjouspyynnön kohdissa 4 ja 5 on ilmoitettu tarjoajia ja tarjouksia koskevat ehdottomat vaatimukset ja tarjouksen on tullut sisältää kohdassa 12 mainitut seikat. Palvelun sisältö on ilmoitettu tarjouspyynnön kohdassa 4, jossa sen on ilmoitettu tarkoittavan kokonaisvaltaista taloushallintoa sisältäen pääkirjanpidon ja tilinpäätöksen, ostolaskut ja maksuliikenteen, myyntilaskut ja myyntireskontran, raportoinnin, matka- ja kulukorvauksen ja palkkahallinnon sisältäen sairausvakuutus- ja tapaturmavakuutushakemukset. Budjetointityökalun osalta on ilmoitettu, että se on palvelun mahdollinen osa. Tarjouspyynnön kohdassa 5 on edellä todetulla tavalla ilmoitettu palveluntuottajaa koskevat ehdottomat vaatimukset.

Tarjouspyynnön kohdassa 12 on ilmoitettu tarjouksen sisältö ja tarjouksen esittämistä koskevat vaatimukset. Tarjouspyynnön kohdan 12 mukaan tarjouksen on tullut sisältää muun ohella palvelukuvaus, jossa on tullut ilmoittaa palvelun sisältö ja laajuus, kuvaus palveluun sisältyvästä raportoinnista, sekä kuvaus palveluntuottajan henkilöstöstä sisältäen alan työkokemuksen, palvelussuhteen keston ja koulutuksen.

Koska tarjouspyynnön kohdissa 4, 5 ja 12 on ilmoitettu vähimmäisvaatimukset, niissä mainittuja seikkoja ei ole voitu sellaisenaan käyttää tarjousten vertailussa. Kohdissa 4, 5 tai 12 ei ole ilmoitettu palveluun sisältyviä tehtäviä eikä sitä, mitä tarjouspyynnön kohdassa 6 ilmoitettujen palvelun sisällön tai raportoinnin sisällön ja laajuuden osalta vertaillaan. Palvelun sisällön osalta ei erityisesti ole esimerkiksi ilmoitettu, että sitä vertailtaisiin tarjousten vertailutaulukossa mainittujen prosessikaavioiden perusteella, eikä raportoinnin sisällön ja laajuuden osalta, että sitä vertailtaisiin hankintayksikön markkinaoikeudessa ilmoittamalla tavalla malliraporttien tai tietovarastosta saatavien tietojen perusteella.

Henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen kuvauksen on tullut sisältää selvitys alan työkokemuksesta, palvelussuhteen kestosta ja koulutuksesta. Tarjouspyynnössä ei ole tältäkään osin kuitenkaan ilmoitettu esimerkiksi, mikä alan työkokemus, palvelussuhteen kesto ja koulutus täyttää tarjouspyynnön kohdassa 5 tarkoitetun, vähimmäisvaatimuksena edellytetyn palkanlaskentaan ja taloushallintoon erikoistumisen vaatimuksen, ja muodostaa siten tarjoajan soveltuvuusvaatimuksen, sekä mikä osa ylittää sanotun vähimmäisvaatimuksen, ja on siten vertailuperusteena arvioitavissa. Hankintapäätöksestä ei myöskään ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi tältä osin erikseen arvioinut tarjoajien soveltuvuutta. Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintayksikön olisi tullut arvioida tarjoajien soveltuvuus ennen tarjousten vertailua.

Hinta on tarjouspyynnön kohdan 12 mukaan tullut ilmoittaa asiakassuhteen perustamisvaiheen ja palvelun tuottamisen osalta jokaiselle tytäryhtiölle erikseen. Palvelun tuottamisen osalta on tullut ilmoittaa vuosihinta. Lisäksi sanotun kohdan mukaan on tullut ilmoittaa yksikköhintaluettelo, jonka perusteella suoritteiden hinnoittelu tapahtuu. Tarjouspyynnön kohdassa 12 ei ole ilmoitettu, mitä eriä perustamisvaiheen kustannusten tulee kattaa. Kohdassa ei ole palvelun tuottamisen ja yksikköhintaluettelon osalta ilmoitettu, minkä yksittäisten tehtävien hinnat yksikköhintaluettelossa tulee ilmoittaa. Ilmoitettaviksi vaadittuja hinnan eriä ei voida myöskään johtaa muualta tarjouspyynnöstä, koska edellä todetulla tavalla palvelun sisältämiä tehtäviä ei ole yksilöity. Palvelun sisältämät tehtävät olisi ollut mahdollista yksilöidä esimerkiksi asiassa esitetystä valittajan ja hankintayksikön välisestä, 27.12.2013 allekirjoitetusta taloushallintopalvelujen tuottamista koskevasta palvelusopimuksesta ilmenevällä tavalla. Tarjouspyynnön kohdassa 12 ei ole myöskään ilmoitettu, vertaillaanko tarjouksia asiakassuhteen perustamisvaiheen kustannusten, vuosihinnan vai yksikköhintaluettelon perusteella. Ottaen huomioon, että mainitut hinnat on tullut ilmoittaa tarjouksessa, on ollut perusteltua olettaa, että kaikki hinnat vertaillaan. Hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut, että se on vertaillut vain vuosihintaa.

Edellä todettu huomioon ottaen tarjouspyyntöasiakirjat ovat palvelun sisällön, raportoinnin sisällön ja laajuuden, henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen, sekä hinnan vertailuperusteiden osalta olleet niin tulkinnanvaraisia, että tarjoajille ei ole ollut selvää, mitä vertailuperusteiden osalta tulee ilmoittaa ja mitä niiden osalta vertaillaan. Hankintayksikkökin on ilmoittanut, että palvelun sisältö on täsmentynyt osin vasta tarjousten perusteella. Epäselvä tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, ja hankintayksikölle on jäänyt lähes rajoittamaton valinnanvapaus tarjousten vertailussa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on näin ollen menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Nokian kaupunki aikoo edelleen toteuttaa sen tytäryhtiöiden talous- ja palkkahallintopalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää arvioidessaan markkinaoikeus on ottanut muun ohella huomioon asian laadun ja laajuuden sekä sen, että oikeudenkäyntikuluja on aiheutunut myös tiedon antamista asiakirjasta koskevan pyynnön esittämisestä ja käsittelystä, jolta osin markkinaoikeus on hylännyt valittajan vaatimuksen. Valittajan esittämästä kuluerittelystä ilmenee, että sen vaatimukseen on sisällytetty hankintaoikaisuvaatimukseen liittyviä oikeudenkäyntikuluja puolen tunnin työmäärän osalta. Tältä osin valittajan vaatimus on hylättävä sen vuoksi, että mainitut hallintomenettelyyn liittyvät kulut eivät ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuja oikeudenkäyntikuluja. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Nokian kaupungin 7.3.2016 tekemän hankintapäätöksen § 92. Markkinaoikeus kieltää Nokian kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan Gylling Accounting Oy:n oikeudenkäyntikulut 8.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.