MAO:718/16

ASIAN TAUSTA

Virtain kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.5.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 13.6.2015 julkaistulla lisätietoilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kuljetuspalvelujen hankinnasta ajalle 1.8.2015–31.7.2016 sekä kahdelle vuoden optiokaudelle.

Virtain kaupungin kaupunginhallitus on 24.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 222 muun ohella valinnut hankinnan kohteiden 5a2 ja 5a3 osalta A:n tarjouksen.

Virtain kaupungin kaupunginhallitus on 10.8.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 246 kumonnut tekemänsä hankintapäätöksen § 222 mainituilta osin ja keskeyttänyt hankinnan näiltä osin.

Kuljetuspalveluita koskevan hankintakokonaisuuden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.200.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa ei ole tuotu esiin yhtään sellaista lain soveltamisessa tapahtunutta virhettä, jonka perusteella hankintapäätöstä olisi tullut tai voinut oikaista. Hankintaoikaisupäätös on ollut huonosti ja epäselvästi perusteltu.

Tarjouspyynnön mukaan kuhunkin hankinnan kohteeseen on valittu palveluntuottaja halvimman hinnan perusteella. Kuljetukset on tullut hinnoitella tarjouslomakkeelle euroina/kilometri ilman arvonlisäveroa. Tarjouspyyntö on ollut varsin selvä ja yksiselitteinen, eivätkä mainituilla tavoin tehdyt tarjoukset ole voineet olla vertailukelvottomia.

Valtioneuvoston asetus taksiliikenteen kuluttajilta perittävistä enimmäishinnoista (jäljempänä taksa-asetus) ei sellaisenaan koske kaupungin ja taksiyrittäjän välisiä kuljetuksia. Taksa-asetuksen perusteella tapahtuva hinnoittelu ja lisät, kuten odotusmaksu ja perusmaksu ovat ainoastaan kuluttajalta taksiliikenteessä perittäviä enimmäishintoja. Niiden määritteleminen kaupungin järjestämien kuljetusten yhteydessä on poikkeuksellista. Taksialan hankinnoissa on tavanomaisesti todettu, ettei mitään lisiä saa periä. Tarjouspyyntö on siis ollut alalle tyypillinen ja hyvin selkeä, kun kuljetukset laskutetaan ajettujen kilometrien mukaan. Tarjoajat ovat voineet kilometrikorvausta määritellessään ottaa huomioon kaikki haluamansa seikat.

Hankintaoikaisua ei ole ollut mahdollista tehdä myöskään sillä perusteella, että perustelemattoman arvion mukaan kaupungille olisi tullut joissakin tilanteissa halvemmaksi pyytää tarjouksia alennusprosenttina taksa-asetuksen mukaisista hinnoista. Mahdollisesti epäedullinen päätös käyttää tarjouskilpailussa vertailuperusteena hinnoittelua euroa/kilometri ei ole lain soveltamisessa tapahtunut virhe.

Vastine

Vaatimukset

Virtain kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 587,76 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tehnyt hankintaoikaisun havaitessaan, että tarjouspyynnössä taksimatkan hinnoittelun määrittelyt eivät ole olleet selkeät eivätkä tarjoajat ole voineet ymmärtää yksiselitteisellä tai yhteismitallisella tavalla taksimatkan hinnoitteluperiaatteita muun muassa odotusmaksun, perusmaksun ja muiden kuljetuksesta maksettavien lisien osalta. Tarjouspyyntö ei ole myöskään johtanut kokonaistaloudellisimman tai hinnaltaan halvimman tarjouksen valintaan.

Hankintayksikkö on määritellyt tarjouspyynnössä hinnoittelutavaksi vain kilometrihinnan. Taksa-asetuksen mukainen hinnoittelu muodostuu perusmaksusta, kilometritaksasta, odotusmaksusta ja avustamislisästä. Tarjoajat ovat voineet olettaa edellä mainittujen erien sisältyvän kilometrihintaan tai hankintayksikön sallivan niiden laskutuksen taksa-asetuksen mukaisilla hinnoilla kilometrihinnan lisäksi. Kyseisten lisien vaikutus on merkittävä osa kokonaislaskutusta erityisesti, kun kuljetus sisältää odotusta. Tarjouspyynnön epäselvä määrittely on ollut tarpeetonta riskinottoa, joka aiheuttaa epävarmuutta kokonaishinnoittelussa sekä markkinoiden toimivuudessa.

Tarjouspyynnön epäselvyydestä on osoituksena se, että tarjouskilpailusta suljettu toinen tarjoaja on jättänyt kilometrihinnaltaan huomattavasti halvemman tarjouksen ja olettanut tämän lisäksi lisien laskutuksen olleen mahdollista.

Hankintayksikön käytäntö paari- ja pyörätuolikuljetuksissa on ollut, että hinnoittelulisät laskutetaan, mutta eritellään taksikuitilla. Kyseisiä kuljetuksia ei ole kilpailutettu aiemmin, vaan lisien käyttö on ollut tavanomaista. Valittaja on myös toiminut näin eikä ole pitänyt käytäntöä poikkeuksellisena.

Tarjoushintojen vertailu taksahintoihin on osoittanut, että hankintayksikölle tulisi joissain tilanteissa edullisemmaksi ajaa kuljetuksia taksahinnalla, vastaavasti joissain tilanteissa odotusaika huomioiden tarjoushinta on edullisempi kuin taksahinta. Hankintayksiköllä ei ole käytettävissä tietoja keskimääräisistä kuljetuksista odotusaikoineen, jotta voitaisiin laskea tarjoushinnan ja taksahinnan todellinen erotus. Annettu hinnoittelu ei ole ollut läpinäkyvä eikä osapuolille tasapuolinen.

Hankintayksikön intressissä on ollut, että hinta ei ole missään tilanteessa taksahinnoittelua suurempi. Hankintayksikkö käynnistää uuden hankinnan hankintasäännösten mukaisella selvällä tarjouspyynnöllä, joka mahdollistaa yhteismitalliset ja vertailtavat tarjoukset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintaoikaisupäätös on perustunut ainoastaan lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Hankintayksikön vasta markkinaoikeudessa esittämiä keskeyttämisperusteita ei tule ottaa huomioon.

Sopimuskuljetuksissa hinnan määräytymisestä sovitaan vapaasti eikä mikään estä sopimasta taksa-asetuksen enimmäiskilometrihintaa korkeammasta hinnasta. Kuluttajilta perittävään taksikyytiin kuuluu kilometrihinnan lisäksi perusmaksu, henkilölukumäärän ja ajomatkan pituuden perusteella määräytyvä ajomatkamaksu, odotusmaksu odotuksesta tai hidasajosta sekä lisämaksuja, kuten ennakkotilausmaksu, avustamislisä tai tavarankuljetuslisä. Kun taksikyytejä kilpailutetaan, on tavanomaista sopia kiinteästä kilometrihinnasta, jonka perusteella sopimuskuljetuksen hinta määräytyy. Tällöin sopimushinta on usein suurempi kuin taksa-asetuksen mukainen ajomatkamaksu, mutta kokonaishinta muodostuu kuitenkin pienemmäksi ja ennakoitavammaksi, kuin jos maksuun sisällytettäisiin taksa-asetuksen mukaisia lisiä.

Hankintayksikkö ei ole perustellut sitä, miten kuluttajataksaan perustuva hinnoittelu olisi selkeämpi, läpinäkyvämpi tai tasapuolisempi kuin kilometriperusteinen hinnoittelu.

Ennen kilpailutusta käytetyllä kuljetusten laskutustavalla ei ole merkitystä asian kannalta. Myöskään tarjouskilpailusta suljetulla tarjoajan tarjouksella ei ole yhteyttä käsillä olevaan asiaan.

Hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Todellinen ja perusteltu syy hankinnan keskeyttämiselle voi olla tarjousten kalleus tai se, että tarjouspyyntö ei ole vastannut sitä, mitä on ollut tarkoitus kilpailuttaa. Hankintayksikkö on selvästi ollut tietoinen ja pohtinut mahdollisuuksia laskuttaa kuljetuksia erinäisillä tavoilla ja valittu hinnoittelumalli euroa/kilometri on ollut harkittu päätös. Hankintayksiköllä ei sen esittämän perusteella ole ollut käytössään tietoja sille edullisemmasta hinnoittelumallista, joten hankinnan keskeyttämiselle ei selvästikään ole ollut todellista perustetta. Asiassa on ilmeisesti ollut kysymys tinkimisestä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että kilometrihinnoittelun epäselvyyttä on lisännyt se, että se on useimmissa tilanteissa kalliimpi kuin taksahinnalla ajettaessa. Hankintayksikölle tyypillisissä kuljetuksissa Virroilta keskussairaalaan Tampereelle valittajan tarjoama kokonaishinta ei muodostu pienemmäksi kuin ainoastaan tilanteessa, jossa keskussairaalassa kuljetus sisältää odotusta vähintään 1,5 tuntia. Kuljetuksista kaikki eivät sisällä odotusta lainkaan tai odotusaika on lyhyempi kuin 1,5 tuntia.

Hankinnan keskeyttäminen on ollut oikeutettua myös siksi, että tarjouspyynnössä ei ollut määritelty kuljetuskokonaisuutta tarkemmin.

Jos hinnoittelu perustuu taksaan ja alennusprosenttiin, hinnoittelu ei olisi koskaan taksa-asetuksen mukaista hinnoittelua korkeampi, mikä on jo muodostunut käytännön maksimihintatasoksi ilman kilpailutusta. Alennusprosentilla ajettaessa loppusumma on kaikissa tilanteissa vertailtaessa selkeämpi kuin kilometrihinnoittelu.

Tarjouspyyntö on ollut sillä tavalla epäselvä ja virheellinen, että sillä ei ole saatu järkevää tarjousta. Hankintayksikkö ei ole onnistunut valitsemaan tähän kuljetuskokonaisuuteen oikeaa laskutusperustetta.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt muun ohella, että hankintaoikaisupäätöksen todellisena tarkoituksena on ollut suosia tarjouskilpailusta suljettua tarjoajaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp s. 55) todetulla tavalla hankintaoikaisun lopputuloksena voi olla uuden hankintapäätöksen sijasta myös hankintamenettelyn keskeyttämispäätös.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevien esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Mainittujen esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on todettu oikeuskäytännössä suhtaudutun suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoituksena tiukentaa vallitsevaa oikeuskäytäntöä. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on mainitun säännöksen osalta todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut hankintaoikaisupäätöksellään keskeyttää hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on tehnyt seuraavan muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen:

"Kaupunginhallitus käyttää hankintalain 80 §:n mukaista hankintayksikön hankintaoikaisuoikeutta, kumoaa 24.6.2015 222 §:ssä tekemänsä päätöksen hankinnan kohteiden 5a2 ja 5a3 osalta ja keskeyttää hankinnan kohteiden 5a2 ja 5a3 osalta. Kaupunginhallitus päättää uudelleen kilpailuttaa hankinnan kohteet siten, että uusi kilpailutus käynnistetään viipymättä."

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintaoikaisupäätös on perustunut ainoastaan hankintalain 80 §:n mukaiseen lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen, eikä tarjouspyyntö ole ollut epäselvä eikä muutakaan lain soveltamisessa tapahtunutta virhettä ole ollut. Hankintayksikön vasta markkinaoikeudessa esittämiä keskeyttämisperusteita ei tule ottaa huomioon. Hankintaoikaisupäätöksen todellisena tarkoituksena on ollut suosia tarjouskilpailun ulkopuolelle suljettua tarjoajaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muun ohella keskeyttänyt hankinnan kohteiden 5a2 ja 5a3 osalta hankintaa tekemättä. Hankintayksikkö on perustellut päätöstä muun ohella sillä, että tarjouspyynnöllä ei ole ollut mahdollista saada täysin vertailukelpoisia tarjouksia eikä kokonaistaloudellisesti edullisinta ratkaisua. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt perusteluina lisäksi muun ohella sen, että tarjouspyynnöllä ei ole saatu järkevää tarjousta eikä laskutusperusteen valinta ole ollut onnistunut.

Markkinaoikeus toteaa, että päätöksestä, sen otsikoinnista ja päätöksessä mainituista lainkohdista huolimatta hankintayksikkö on tehnyt päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä, joten asiassa tulee arvioitavaksi, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy hankinnan keskeyttämiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on katsottu muun ohella olevan, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottu tarjous. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään meneteltävä tarjoajia kohtaan syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on saanut muutoksenhaun kohteena olevien kuljetuskohteiden osalta kaksi tarjousta, joista toisen jättänyt tarjoaja on suljettu tarjouskilpailusta soveltuvuusselvityksiin liittyvällä perusteella. Siten hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut keskeyttää hankintamenettelyn, kun se on saanut vain yhden hyväksyttävän tarjouksen, todennut kilpailun jääneen toteutumatta ja epäonnistuneensa laskutusperusteen valinnassa. Näin ollen hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Edellä hankintaoikaisupäätöksestä ja sen perusteluista todettu huomioon ottaen ei ole asian lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Virtain kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Teija Kotro ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.