MAO:729/16

ASIAN TAUSTA

Jätekukko Oy on omasta ja Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n, Puhas Oy:n, Metsäsairila Oy:n, Kainuun Jätehuollon kuntayhtymän ja Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n puolesta ilmoittanut 27.1.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä osakokonaisuuksittain toteutettavasta jätteiden siirtokuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.7.2016–31.12.2017 sekä optiokaudelle 1.1.2018–30.9.2018.

Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n (jäljempänä myös hankintayksikkö) hallitus on 10.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Iisalmen Autotilaus Oy:n tarjouksen. (dnro 2016/192)

Kainuun Jätehuollon kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö tai yhdessä Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n kanssa hankintayksiköt) toimitusjohtaja on 16.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 valinnut Iisalmen Autotilaus Oy:n tarjouksen. (dnro 2016/194)

Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n osalta hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 160.000 euroa. (dnro 2016/192)

Kainuun Jätehuollon kuntayhtymän osalta hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 167.000 euroa. (dnro 2016/194)

Markkinaoikeus on 10.5.2016 antamillaan päätöksillä numero 255/16 ja numero 256/16 sallinut muutoksenhaun kohteena olevien hankintapäätösten täytäntöönpanon.

Hankintasopimukset on allekirjoitettu 6.7.2016.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Transitar Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheelliset menettelynsä suorittamalla uudet tarjousten vertailut ja tekemällä uudet hankintapäätökset. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n maksamaan sille hyvitysmaksuna 16.000 euroa (dnro 2016/192) ja Kainuun Jätehuollon kuntayhtymän maksamaan sille hyvitysmaksuna 16.700 euroa (dnro 2016/194). Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa kummankin hankintayksikön erikseen korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.864,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön ehtojen mukainen. Tarjous ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyn lainsäädännön ja työehtosopimuksen mukainen, eikä se ole täyttänyt hankinnan kohteelle asetettuja kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia.

Hankinnan kohde on käsittänyt autonkuljettajan tehtävät, joten noudatettava työehtosopimus on ollut kuorma-autoalan työehtosopimus. Tarjouksesta on puuttunut tarjoajan itsensä ja sen ilmoittamien alihankkijoiden osalta selvitys työsopimuslain nojalla sovellettavaksi tulevasta alan yleissitovasta työehtosopimuksesta.

Tarjous ei ole myöskään sisältänyt tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) mukaisia selvityksiä alihankkijoiden osalta.

Valittajalla on ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan toiseksi halvin.

Vastine

Vaatimukset

Ylä-Savon Jätehuolto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.354 eurolla. (dnro 2016/192)

Kainuun Jätehuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.918,96 eurolla. (dnro 2016/194)

Perusteet

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut noudattavansa rakennusalan toimihenkilöiden työehtosopimusta, maa- ja vesirakennusalan työehtosopimusta sekä autoliikennealojen toimihenkilöitä koskevaa työehtosopimusta. Voittanut tarjoaja on toiminut kuljetusten ja niihin liittyvien palvelujen tilauskeskuksena, joten sen toimihenkilöt ovat autoliikennealojen toimihenkilöitä koskevan työehtosopimuksen mukaisia liikenteenjärjestelytoimihenkilöitä. Voittanut tarjoaja on voinut näin ollen kuulua eri työehtosopimuksen piiriin kuin varsinaisen kuljetustyön suorittamiseen ilmoitetut alihankkijat.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä alihankkijoiden osalta. Selvitysten pyytäminen on ollut hankintayksikön harkintavallassa. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessa ilmoittamat alihankkijat täyttävät tarjouspyynnön mukaisesti hankinta-asiakirjojen vaatimukset ilman eri selvitystä. Tarjouspyynnön viittauksella "Alihankkijoiden on täytettävä näiden hankinta-asiakirjojen vaatimukset" on tarkoitettu soveltuvuusvaatimusten tosiasiallista täyttymistä eikä selvitysten toimittamista.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja se on ollut hinnaltaan halvin. Hankintayksikön velvollisuutena on ollut hyväksyä tarjous.

Edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei ole. Joka tapauksessa vaaditun hyvitysmaksun määrä on ollut liiallinen, ottaen huomioon asian laatu ja hankinnan arvo.

Kuultavan lausunto

Iisalmen Autotilaus Oy on esittänyt, että tarjouksen liitteenä on ollut selvitys noudatettavista työehtosopimuksista. Alihankkijoiksi ilmoitetut sopimusautoilijat toimivat yrittäjinä ja ovat Iisalmen Autotilaus Oy:n osakkeenomistajia. Sopimusautoilijoiksi on hyväksytty vain autoilijat, joiden tilaajavastuulain mukaiset selvitykset ovat kunnossa. Sopimusautoilijoiden tilaajavastuuasiat ovat yhtiön seurannassa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset ovat olleet osa hankinta-asiakirjojen vaatimuksia. Tarjouspyynnön alihankkijoita koskevan kohdan mukaan alihankkijoiden on tullut täyttää hankinta-asiakirjojen vaatimukset, joten tilaajavastuulain mukaiset selvitykset on tullut toimittaa myös niiden osalta.

Hankintapäätös ei ole ollut tilaajavastuulain mukainen, koska tarjoajan käyttämien alihankkijoiden osalta ei ole selvitetty tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttymistä. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttymisen selvittämiseksi tilaajavastuu.fi-raporttia tai muuta vastaavaa yleisesti luotettavaksi katsottua selvitystä alihankkijoiden tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttämisestä.

Muut kirjelmät

Hankintayksiköt ovat antaneet lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 48 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi vaatia tarjoajia ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksista se aikoo antaa alihankintana kolmansille, sekä ehdotetut alihankkijat. Tällainen ilmoitus ei rajoita pääasiallisen tarjoajan vastuuta hankinnan toteuttamisesta.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia jätteiden siirtokuljetuksista Riikinvoiman ekovoimalaitokseen osakokonaisuuksittain.

Tarjouspyynnön kohdan 5.1 "Urakoitsijan yleiset velvollisuudet ja vastuut" mukaan urakoitsijan on tullut muun ohella vastata siitä, että se toimii lainsäädännön ja työehtosopimusten mukaisesti.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Alihankinta" mukaan

"Tilaajat sallivat alihankkijoiden käytön, mutta ne on hyväksytettävä etukäteen tilaajilla. Alihankkijoiden käyttö on mainittava tarjouksessa. Alihankkijoiden on täytettävä näiden hankinta-asiakirjojen vaatimukset. Käytettäessä alihankkijoita vastaa urakoitsija niiden toiminnasta kuin omastaan."

Tarjouspyynnön kohdan 25 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" mukaan tarjouksen yhteydessä on tullut toimittaa tilaajavastuulain mukaiset selvitykset, joiden on muun ohella tullut sisältää selvitys noudatettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista. Velvoitteiden täyttymisen selvittämiseksi on hyväksytty viranomaiselta saadun selvityksen ohella myös soveltuvin osin tilaajavastuu.fi -raportti tai muu vastaava yleisesti luotettavaksi katsottu selvitys.

Markkinaoikeuden toimivallasta

Hankintalain 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus on siten toimivaltainen valituksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön toiminnan menettelytapojen laillisuutta yleisesti.

Tarjoajan soveltuvuus

Asiassa on ensiksi arvioitava, onko voittaneen tarjoajan toimittama selvitys työehtosopimusten osalta täyttänyt tarjoajien soveltuvuudelle asetetut vaatimukset.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön ehtojen mukaan urakoitsijan on tullut toimia lainsäädännön ja työehtosopimusten mukaisesti. Tästä johtuen tarjouksessa on tullut ilmoittaa työsopimuslain nojalla sovellettavaksi tuleva alan yleissitova kuorma-autoalan työehtosopimus, koska hankinta on käsittänyt autonkuljettajan työtehtävät. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut itsensä tai alihankkijoidensa osalta kyseistä työehtosopimusta.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ilmoitettu noudatettavat työehtosopimukset. Voittanut tarjoaja on kuljetusyrittäjien omistama osakeyhtiöpohjainen yritys, joka toimii kuljetusten ja niihin liittyvien palvelujen tilauskeskuksena. Yrityksen toimihenkilöt ovat voineet kuulua eri työehtosopimuksen piiriin kuin varsinaisen kuljetustyön suorittavat sopimusautoilijat eli alihankkijat.

Tarjouspyynnössä on yhtäältä edellytetty, että urakoitsija toimii lainsäädännön ja työehtosopimusten mukaisesti ja toisaalta osana tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttymisen selvittämistä sitä, että tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa selvitys noudatettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoihin sisältyneessä tilaajavastuu.fi raportissa on muun ohella ilmoitettu, että tarjoaja noudattaa toiminnassaan rakennusalan toimihenkilöiden työehtosopimusta, maa- ja vesirakennusalan työehtosopimusta ja autoliikennealojen toimihenkilöitä koskevaa työehtosopimusta.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on tarjouspyynnön edellytysten mukaisesti ilmoittanut toiminnassaan noudattamansa työehtosopimukset. Hankintasäännösten perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut ainakaan hankinnan tässä vaiheessa velvollisuutta arvioida tarkemmin sitä, onko valittajan toimintaan soveltunut jokin muu kuin ilmoitettu työehtosopimus. Näin ollen hankintayksikkö ei ole sen harkintavalta huomion ottaen menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan selvityksen valittajan itsensä noudattamista työehtosopimuksista.

Asiassa on toiseksi arvioitava, onko tarjouspyynnössä edellytetty tarjouksen yhteydessä toimitettavaksi tilaajavastuulain mukaiset selvitykset myös alihankkijoista ja siten myös näiden noudattamista työehtosopimuksista.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset ovat olleet osa hankinta-asiakirjojen vaatimuksia, jotka myös alihankkijoiden on tullut täyttää tarjouspyynnön alihankkijoita koskevan kohdan mukaan. Näin ollen tilaajavastuulain mukaiset selvitykset on tullut toimittaa myös käytettävien alihankkijoiden osalta. Voittanut tarjoaja ei ole toimittanut kyseisiä soveltuvuutta koskevia selvityksiä ilmoittamistaan alihankkijoista. Lisäksi hankintapäätös ei ole ollut tilaajavastuulain mukainen, koska voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttymisen selvittämiseksi tilaajavastuu.fi raporttia tai muuta vastaavaa yleisesti luotettavaksi katsottua selvitystä alihankkijoiden tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttämisestä.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty tilaajavastuulain mukaisten selvitysten toimittamista alihankkijoiden osalta, vaan hankintayksikkö on voinut luottaa siihen, että alihankkijat täyttävät hankinta-asiakirjojen vaatimukset ilman eri selvitystä. Alihankkijoita koskevassa tarjouspyynnön kohdassa on edellytetty hankinta-asiakirjojen vaatimusten tosiasiallista täyttymistä eikä selvitysten toimittamista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa sekä niiden soveltamisessa. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Tarjouspyynnön alihankkijoita koskevassa kohdassa on vahvennetulla kirjasintyypillä ilmoitettu, että alihankkijoiden käytöstä on mainittava tarjouksessa. Kyseisen kohdan jälkeen tavallisella kirjasintyypillä on ilmoitettu, että alihankkijoiden tulee täyttää hankinta-asiakirjojen vaatimukset sekä lisäksi täsmennetty, että käytettäessä alihankkijoita vastaa urakoitsija niiden toiminnasta kuin omastaan. Tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevassa kohdassa ei kuitenkaan ole mainittu, että tilaajavastuulain mukaiset selvitykset tulisi toimittaa myös muiden kuin tarjoajien itsensä osalta.

Tarjouspyynnön mukaan alihankkijat on myös etukäteen hyväksytettävä hankintayksiköllä ja että alihankkijoiden on täytettävä tarjouspyynnön vaatimukset. Siten tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoukseen liitettävää selvitystä vaatimusten täyttämisestä mahdollisten alihankkijoiden osalta, eikä vaatimusten täyttämisen varmistaminen ole sitä myöskään edellyttänyt.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti edellytetty tarjoajia toimittamaan tarjouksen yhteydessä alihankkijoista tilaajavastuulain mukaisia tai sovellettavia työehtosopimuksia koskevia selvityksiä. Näin ollen hankintayksiköt ovat voineet harkintavaltansa rajoissa hyväksyä voittaneen tarjoajan tarjouksen näidenkin selvitysten osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Markkinaoikeus velvoittaa Transitar Oy:n korvaamaan Ylä-Savon Jätehuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.354 eurolla (dnro 2016/192) ja Kainuun Jätehuollon kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2.918,96 eurolla (dnro 2016/194).

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 11.6.2018 taltionumero 2797.