MAO:716/17

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - työssäoppimispainotteinen koulutus

julkinen hankinta - alihankinta - tarjoajan soveltuvuus - tarjousten vertailu

Diaarinumero: 2017/55
Antopäivä: 28.11.2017

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.11.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työssäoppimispainotteisen ammatillisen koulutuksen järjestämisen liitteen B mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2018.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 16.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Teak Teknologiakeskus Oy:n tarjouksen.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 6.2.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Savon Koulutuskuntayhtymän hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 500.000–700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Savon Koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan yhteistyötahokseen valittajan. Valittajan lisäksi voittanut tarjoaja on myös ilmoittanut yhteistyötahokseen Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän, joka on ollut valittajan tarjouksen mukaan valittajan yhteistyökumppani. Voittanut tarjoaja ei ole ollut tarjouskilpailuun liittyen missään yhteydessä valittajaan tai Ylä-Savon koulutuskuntayhtymään. Valittajalla tai Ylä-Savon koulutuskuntayhtymällä ei ole voittaneen tarjoajan kanssa voimassa olevaa sopimusta tai muuta suullisesti sovittua järjestelyä käsillä olevaan hankintaan liittyen. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on annettu ymmärtää yhteistyösuhteen tai alihankintasuhteen olevan voimassa valittajan tai Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän kanssa, mikä on antanut todellista tilannetta paremman kuvan voittaneen tarjoajan työelämäyhteyksistä ja koulutuksen työelämävastaavuudesta.

Hankintayksikkö on työelämäyhteyksien osalta arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen viiden pisteen arvoiseksi ja valittajan tarjouksen neljän pisteen arvoiseksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen työelämäyhteyksien voidaan arvioida olevan erittäin hyvät vain, kun tämän työelämäyhteyksissä otetaan huomioon valittajan ja Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän olemassa olevat yhteydet ja kumppanuussopimukset. Valittajalla on Pohjois-Savossa erittäin laaja paikallinen toimijoiden verkosto, toisin kuin voittaneella tarjoajalla. Arviointi tulee oikaista tasavertaiseksi.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun huolellisesti, hankintasäännösten ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden mukaisesti tarjoajia tasapuolisesti kohdellen.

Ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (630/1998) 10 § 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjillä on velvollisuus keskinäiseen yhteistyöhön. Työssäoppimispainotteisesta ammatillisesta koulutuksesta on voimassa aiemmin tehty hankintasopimus hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välillä. Koulutuksen aikana hankintayksikön tietoon ei ole tullut ongelmia alihankintana toteutettujen tutkinnon osien järjestämisessä opiskelijoille. Kaikki koulutuksen järjestäjät, mukaan lukien valittaja, ovat tarvittaessa noudattaneet ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain mukaista yhteistyövelvoitetta.

Hankinnan kohteena on eri syistä vaikeasti työllistyville henkilöille järjestettävä koulutus. Tutkinnon alat eivät ole tiedossa koulutukseen valittavien opiskelijoiden osalta, joten tarjouspyynnössä ei ole voitu edellyttää eri alojen tutkintojen järjestämissopimuksiakaan. Tarjouspyynnössä on edellytetty koulutuksen järjestämistä tarvittavilta osin alihankintana, jollei tarjoaja pysty koulutusta itse järjestämään. Kyse on ollut tarjoajien soveltuvuutta koskevasta vaatimuksesta, jota ei ole arvioitu laadullisena kriteerinä.

Hankintayksikön tarjousvertailu on perustunut tarjouspyynnössä pyydettyihin tarjousasiakirjoihin ja kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteisiin. Valittajalla on saadun tarjouksen perusteella laajat yhteistyöverkostot työelämän kanssa, ja verkoston hyödyntäminen on hankintayksikön tekemän arvion mukaan hyvällä tasolla. Valittajan tarjouksen puutteet ovat erottaneet tarjouksen erittäin hyvästä tasosta.

Kuultavan lausunto

Teak Teknologiakeskus Oy on esittänyt muun ohella, että sillä ei ole ollut yhteistyösopimusta koulutushankinnoista valittajan tai Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän kanssa, vaan koulutukset on hankittu yksittäisille opiskelijoille kulloisenkin tilanteen mukaan. Kuultava on ostanut tietopuoliset koulutukset ja näyttötutkinnot alueen muilta kouluttajilta. Valittajan kanssa on käsillä olevaa kilpailutusta edeltäneen sopimuskauden aikana solmittu 23 koulutuksen hankintasopimusta ja Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän kanssa kolme.

Vastaselitys

Valittaja on todennut muun ohella, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan viitannut valittajan ja Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän koulutusten ja jopa koulutuspäälliköiden nimiin ilman näiden tahojen ja henkilöiden suostumusta. Voittanut tarjoaja on johtanut hankintayksikköä tietoisesti harhaan.

Voittanut tarjoaja on vastannut tarjouksessaan myönteisesti kohtaan, joka on koskenut alihankintasopimusten olemassaoloa tutkintoon johtavien koulutusten järjestämisen osalta. Tarjouspyynnön alihankintasopimuksia koskevaan kohtaan, jossa on pyydetty yhteistyötahon tietoja, voittanut tarjoaja on vastannut seuraavasti: "SAKKY [Savon Koulutuskuntayhtymä] Kuopio-Varkaus-Iisalmi monta eri koulutuspäällikköä ja YSAO [Ylä-Savon koulutuskuntayhtymä] eri alojen koulutuspäälliköt". Voittaneella tarjoajalla ei kuitenkaan ole ollut sen tarjouksessa mainittua alihankintasopimusta. Voittanut tarjoaja on antanut väärää tietoa alihankintasopimuksen olemassaolosta valittajan ja Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän kanssa ja on lausunnossaankin todennut, ettei alihankintasopimuksia ole aiemminkaan ollut.

Valittajalla ja Ylä-Savon koulutuskuntayhtymällä ei ole velvoitetta yhteistyöhön voittaneen tarjoajan kanssa. Hankinnan kohteeseen sovellettava laki ammatillisesta aikuiskoulutuksesta (631/1998) ei sisällä vastaavaa yhteistyövelvoitetta kuin laki ammatillisesta peruskoulutuksesta (630/1998).

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinnan kohteena ovat olleet julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) liitteen B mukaisten toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 24 kuuluvat koulutuspalvelut. Hankintayksikön ilmoittama hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun palveluhankintojen EU-kynnysarvon. Näin ollen hankintaan tulevat hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyn mukaisesti sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan sekä lain II osasta sanotuissa lainkohdissa mainitut säännökset.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 61 §:n 2 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja voi käyttää hankinnan toteuttamiseen muiden tahojen voimavaroja riippumatta niiden välisten suhteiden oikeudellisesta luonteesta. Ehdokkaan tai tarjoajan on osoitettava hankintayksikölle taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevien sekä muiden vaatimusten täyttyminen. Näyttönä voidaan käyttää esimerkiksi yritysten välisiä sopimuksia tai muita sitoumuksia, joilla osoitetaan, että vaaditut edellytykset täyttävät voimavarat ovat ehdokkaiden tai tarjoajien käytettävissä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntö

Hankinnan kohteena on ollut työssäoppimispainotteisen koulutuksen järjestäminen tuetun työllistymisen palvelulinjan asiakkaille.

Tarjouspyynnön hankinnan kohdetta koskeneen kuvauksen mukaan kilpailutettava koulutus on eritelty tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa tarkennetussa koulutuskuvauksessa. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö tulee valitsemaan yhden toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö tulee tekemään sopimuksen.

Tarjouspyynnössä otsikon "Hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevat vähimmäisvaatimukset" alla on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Palvelukuvauksen velvoitteet ja sopimusehdot

Tarjoaja pystyy suorittamaan kaikki koulutuskuvauksessa ilmoitetut velvoitteet.

[– –]

Tutkintotavoitteinen koulutus

Mikäli koulutus on tutkintoon tai tutkinnon osaan johtavaa koulutusta, tarjoajalla on oikeus opetushallinnon lainsäädännön mukaisesti tutkintojen järjestämiseen tai alihankintasopimus sellaisen tahon kanssa, jolla ko. oikeus on.

Mikäli tutkintojen järjestämisessä käytetään alihankintasopimusta, kirjoita yhteistyötahon nimi ja yhteyshenkilö.

Mikäli tarjoaja käyttää alihankkijoita vähimmäisvaatimus koskee alihankkijan ja sitä edustavan yhteyshenkilön nimeämistä

Muut alihankkijat

Koulutuksessa käytetään alihankkijoita (muuhun kuin tutkinnon järjestämiseen liittyen).

Selvitys mahdollisesta alihankintana tehtävästä työstä ja alihankkijoista siltä osin kuin ne ovat tiedossa tarjousta tehtäessä.

Mikäli tarjoaja käyttää alihankkijoita vähimmäisvaatimus koskee selvitystä alihankintana tehtävästä työstä ja alihankkijoista."

Tarjoajan on tullut vastata vaatimuksiin "Kyllä" ja täydentää tiedot käyttämistään alihankkijoista.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Koulutuskuvaus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Mikäli koulutuksen tarjoaja ei pysty järjestämään jotain koulutuskokonaisuutta tai -osaa, sitoutuu se hankkimaan puuttuvat osat alihankintana toisesta oppilaitoksesta. Koulutuksen tarjoaja vastaa alihankinnan laadukkuudesta."

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus arvioituna koulutuksen toteuttamissuunnitelman (painoarvo 30 pistettä), kouluttajaresurssien (painoarvo 30 pistettä), työelämäyhteyksien (painoarvo 20 pistettä) ja hinnan (painoarvo 20 pistettä) perusteella. Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Kokonaistaloudellisuuden arviointikriteerit" on otsikon "Laatukriteerit" alla todettu seuraavaa:

"Kullekin laatukriteerille on määritelty tarjouspyynnössä maksimipistemäärä. Tarjoukset pisteytetään laatukriteereittäin seuraavasti:

Tarjouksen saama pistemäärä maksimipistemäärästä

100 % Tarjous vastaa arvioitavia asioita erittäin hyvin
80 % Tarjous vastaa arvioitavia asioita hyvin
60 % Tarjous vastaa arvioitavia asioita tyydyttävästi
40 % Tarjous vastaa arvioitavia asioita välttävästi
20 % Tarjous vastaa arvioitavia asioita heikosti."

Saman otsikon "Laatukriteerit" alla on kuvattu kouluttajaresursseista, koulutuksen toteuttamissuunnitelmasta ja koulutuksen työelämäyhteyksistä laadittavien erillisten selvitysten arviointiin vaikuttavat seikat.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on voittanut kilpailutuksen hyödyntämällä valittajan resursseja ilman, että valittaja on antanut suostumuksen resurssiensa käyttöön. Asiassa tulee siten ensin arvioitavaksi, onko hankintayksikkö toiminut virheellisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan soveltuvuutta.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankinnan kohteena olleet hankittavat koulutuksen alat ovat riippuvaisia opiskelijoiden motivaatiosta ja tavoitealasta, eikä hankintayksikkö ole markkinaoikeudessa esittämänsä mukaan voinut tarjouspyynnössä edellyttää hankittavia tutkinnon aloja. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut solmivansa hankintasopimuksen vain yhden tarjoajan kanssa, joten hankintayksikkö on tarjouspyynnössään soveltuvuusvaatimuksena edellyttänyt tarjoajan sitoutuvan hankkimaan niiden koulutusalojen koulutuksen järjestämisen, joita tarjoajalla ei ole omassa koulutusvalikoimassaan, alihankintana.

Mikäli tarjoaja hyödyntää ulkopuolisen tahon resursseja tarjouksessaan, hankintalain 61 §:n 2 momentti mahdollistaa sen, että hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa esittämään selvityksiä siitä, että tällainen ulkopuolinen taho täyttää hankintayksikön asettamat tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Koska tarjoaja vastaa hankinnan toteuttamisesta, hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, edellyttääkö se tarjoajan esittävän selvitystä ulkopuolisen tahon resursseista.

Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Voittanut tarjoaja on tarjouslomakkeellaan vastannut "Kyllä" kysymykseen koskien alihankintaa ja on tarjouksensa liitteissä sitoutunut hankkimaan sen koulutusvalikoimasta puuttuvat alat alihankintana muiden muassa valittajalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa luottaa voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissaan antamien tietojen paikkansapitävyyteen. Hankintayksikkö on lisäksi voinut päättää olla pyytämättä voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä alihankintasuhteista ottaen erityisesti huomioon, että valittaja on myös aiemmin toiminut voittaneen tarjoajan alihankkijana. Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankinnan kohdetta koskeva ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettu laki (631/1998) sisältää sen 16 §:n 1 kohdassa viittaussäännöksen ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (630/1998) 10 §:n 1 momentissa ilmaistuun koulutuksen järjestäjien väliseen yhteistyövelvoitteeseen. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole ollut valittajan esittämin tavoin virheellistä voittaneen tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin osalta.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että sillä on tosiasiallisesti ollut voittanutta tarjoajaa paremmat yhteydet työelämään ja että hankintayksikkö on virheellisesti arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen tältä osin valittajan tarjousta paremmaksi.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksensä liitteenä olleessa vertailutaulukossa arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen työelämäyhteyksiä koskeneen selvityksen viiden pisteen ja valittajan tarjouksen vastaavan selvityksen neljän pisteen arvoiseksi. Hankintayksikkö on perustellut arviotaan voittaneen tarjoajan selvityksestä seuraavasti:

"Tarjous on työelämäyhteyksien ja työelämävastaavuuden kuvauksen osalta erittäin hyvä. Tarjous sisältää seikkaperäisen kuvauksen työelämäverkostosta ja sen hyödyntämisestä koulutuksen suunnittelussa ja toteutuksessa sekä opiskelijoiden työelämään siirtymisen varmistamisesta."

Hankintayksikkö on perustellut arviotaan valittajan selvityksestä puolestaan seuraavasti:

"Tarjous on työelämäyhteyksien ja työelämävastaavuuden kuvauksen osalta hyvä. Kuvauksesta ilmenee tarjoajan laajat työelämäkontaktit. Kontaktien hyödyntäminen tämän nimenomaisen koulutuksen suunnittelussa ja toteutuksessa sekä työelämävastaavuuden varmistamiseksi on kuvattu yleisluonteisesti."

Hankintayksikkö on lisäksi hankintaoikaisupäätöksessään todennut seuraavaa:

"Oikaisun hakijalla on laajat yhteistyöverkostot työelämän kanssa. Verkoston hyödyntäminen nyt tarkastelussa olevan koulutuksen suunnitteluun ja toteuttamiseen on hankintayksikön arvion mukaan hyvällä tasolla. Puutteet, jotka erottavat sen erittäin hyvästä, liittyvät kohderyhmän huomioimiseen työelämävastaavuuden varmistamisessa, työmarkkinoiden huomioimiseen ko. koulutuksen kannalta, sekä siihen miten edistetään opiskelijoiden työelämään siirtymistä koulutuksen päättyessä."

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään, hankintaoikaisu-päätöksessään ja markkinaoikeudessa esittänyt perustelut valittajan tarjouksen työelämäyhteyksiä kuvanneen selvityksen arvioinnista. Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön harkintavaltaan kuuluneen sen, että yhtäältä voittaneen tarjoajan työelämäyhteyksiä kuvannut selvitys on arvioitu erittäin hyväksi ja toisaalta valittajan selvitys työelämäyhteyksistä on arvioitu hyväksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.12.2017