MAO:59/18

KL-Kuntahankinnat Oy - hoitajakutsujärjestelmä

julkinen hankinta - puitejärjestely - hankinnan kohteen määritteleminen - hankinnan kokonaisarvo - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2017/70
Antopäivä: 31.1.2018

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.11.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 30.11.2016, 20.12.2016 ja 30.12.2016 julkaistuilla lisätietoilmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta hoiva-alan hoitajakutsujärjestelmien palveluhankinnasta 48 kuukauden sopimuskaudelle.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 24.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajat tarjouskilpailusta ja valinnut toimittajiksi Anvia Securi Oy:n, Tunstall Oy:n ja Vivago Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 8.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oy Everon Ab ja Hämeen Lukko Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittajat ovat vielä vaatineet, että markkinaoikeus toimittaa niille hankintayksikön vastineen liitteenä 10 olleet lisäselvityspyyntöihin annetut selvitykset b, c, d ja e sekä muiden tarjoajien tarjoukset siltä osin kuin ne eivät sisällä liike- ja ammattisalaisuuksia.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kahdeksan sitoutunutta asiakasta 673.333 euron vuosittaisella ostovolyymillä ja 11 kiinnostunutta asiakasta 691.000 euron vuosittaisella ostovolyymillä arvioituna. Muiksi mahdollisiksi asiakkaiksi on ilmoitettu 656 hankintayksikköä, jotka ovat voineet liittyä mukaan niin kauan kuin hankinnan ilmoitettu ennakoitu arvo 8.000.000 euroa ei ylity. Tarjoajan on tullut sitoutua myös myöhemmin liittyvien hankintayksiköiden tarpeisiin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan kattohinnaksi hankinnan ennakoituna arvona 8.000.000 euroa, joka on ollut hankintaan sitoutuneiden hankintayksiköiden hankintoihin verrattuna moninkertainen, eikä se siten ole vastannut todellista ennakoitua kokonaisarvoa hankinnasta ilmoitettaessa. Tarjouspyynnössä luetellut yli 650 hankintaan mahdollisesti liittyvää hankintayksikköä ei ole täyttänyt vaatimusta todellisuudessa hankinnassa mukana olevien hankintayksiköiden ilmoittamisesta. Luettelo hankintayksiköistä on ollut muutenkin epäselvä, koska samat hankintayksiköt on mainittu sekä sitoutuneiden ja harkitsevien kohdalla. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajan on ollut mahdotonta tietää, mikä hankinnan arvo on, mitkä hankintayksiköt ovat mukana hankkeessa ja mihin osiin Suomessa tuotteita ja palveluita pitää toimittaa. Kysymys on ollut vastaavasta hankintatavasta, mikä on ratkaisussa KHO 2016:182 katsottu hankintasäännösten vastaiseksi.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus 2,5 miljoonan euron vuosittaisesta liikevaihdosta on ollut hankinnan todelliseen ennakoituun arvoon 875.000 euroon nähden kohtuuton ja yli kaksinkertaisena hankintasäännösten vastainen. Tarjousvertailussa on myös ilmoitettu arvioitavan palvelun käyttötukea sopimusajan jälkeen, mikä on ollut sopimusajan ulkopuolinen seikka. Tarjouspyyntö on lisäksi ollut epäselvä, eikä kaikkiin tarjousaikana esitettyihin kysymyksiin ole vastattu tai saatu selvennystä. Epäselvää on edelleen ollut, miten palveluaika määritellään, mikä on maksimikatko ja miten muut tarjouspyynnön mukaisia vertailuarvoja määrittävässä kaavassa määritellyt asiat saadaan tarjoajan tarjouksesta. Laskentakaavojen epäselvyyden vuoksi tarjoaja ei ole voinut tarjousta tehdessään tietää miten tarjouksia tultaisiin vertailemaan. Lisäksi vaatimus pakkasenkestävyydestä on ollut perusteeton ja määrittelemättä on jäänyt, millaista pakkasenkestävyyttä on edellytetty.

Mikäli tarjouspyyntöä ei katsottaisi hankintasäännösten vastaiseksi, valittajia ei olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Valittajat ovat toimittaneet vaaditun selvityksen taloudellisesta tilanteesta, tarjous on ollut alihankkijoiden ilmoittamisen osalta asianmukainen, tarjoukseen ei ole sisältynyt tarjouspyynnön vastaisia varaumia eikä tarjouksessa esitetty kokonaisarkkitehtuurikuvaus ole ollut epäselvä ja puutteellinen.

Vastine

Vaatimukset

KL-Kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti arvioinut hankinnan arvon koko sopimuskaudelta kaikki asiakkaiden hankinnat parhaalla mahdollisella tavalla huomioon ottaen. Sitoutuneiden asiakkaiden vuotuisten ostojen arvoksi on laskettu 673.333 euroa, joka neljän vuoden puitesopimuskaudella tarkoittaa 2.693.332 euroa. Kiinnostuneiden asiakkaiden ostoiksi on arvioitu vuositasolla 691.000 euroa ja siten koko sopimuskaudella 2.764.000 euroa. Mainittujen ostojen arvo on ollut yhteensä 5.457.332 euroa.

Kyseiseen yhteishankintayksikön puitejärjestelyyn on voinut liittyä myös muita yhteishankintayksikön asiakkaita. Hankintayksikkö on arvioinut todennäköistä muiden mahdollisten asiakkaiden liittymistä puitejärjestelyyn ja todennut tämän sekä jo edellä mainittujen arvioiden pohjalta hankinnan kokonaisarvoksi 8.000.000 euroa. Tarjouspyynnön hintaliitteessä on myös arvioitu tarkasti koko sopimuksen aikana hankittavat eri tuotteiden ja palveluiden yksikkömäärät. Tarjouspyynnön mukaisesti puitesopimukseen ei voisi liittyä uusia asiakkaita edellä mainitun kokonaisarvon saavuttamisen jälkeen, jolloin hankinnan kokonaisarvo on ollut erittäin selkeästi todennettavissa. Hankinnan laajuus ei ole ollut ratkaisussa KHO 2016:182 käsillä olleella tavalla ongelmallinen.

Edellytetty vaatimus 2,5 miljoonan euron liikevaihdosta on ollut hyvin suhteessa hankinnan 8.000.000 euron kokonaisarvoon. Kun puitejärjestely on sisältänyt mahdollisuuden toteuttaa hankinta investointina, palvelun käyttötuki sopimusajan jälkeen on ollut erottamaton osa hankinnan kohdetta. Teknisen vuoropuhelun laajuus tai siinä esitettyjen kysymysten määrä ei osoita tarjouspyynnön olleen epäselvä. Monet valittajien esittämät kysymykset ovat olleet tarkoitushakuisia ja sellaisia, joihin alalla toimiva yritys on tiennyt vastauksen. Myös palvelutasomääritykset ja vertailukaavat ovat olleet selkeitä. Laitteen on tullut vaatimuksen mukaisesti kestää pakkasta, eikä pakkasaste ole ollut merkityksellinen.

Valittajien toimittama selvitys toimenpiteistä taloudellisen tilanteen parantamiseksi on ollut puutteellinen. Alihankkijoiden ilmoittamiseen on liittynyt varaumia ja epäselvyyksiä. Huolto- ja asennuspalveluihin on sisältynyt varauma varaosien varastoimiseksi asiakkaiden tiloissa. Kokonaisarkkitehtuurikuvaus on ollut epäselvä, eikä selvityksessä ole kuvattu laitteiden välisiä tiedonsiirtotapoja ja tekniikoita.

Kuultavien lausunnot

Tunstall Oy ja Viria Securi Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vivago Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverolliset asianosaiskulut 2.495,50 eurolla ja oikeudenkäyntikulut 4.557 eurolla.

Vivago Oy on esittänyt muun ohella, että valittajilla ei ole asianosaisasemaa, koska ne on suljettu tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua. Valittajat ovat tarjouksessaan esittäneet kiellettyjä varaumia eikä niiden luottoluokitus ole ollut riittävä. Tarjoajia koskeva 2,5 miljoonan euron liikevaihtovaatimus on ollut hankintasäännösten mukainen ja oikeassa suhteessa hankinnan ennakoituun arvoon nähden. Tarjoajilla on ollut tiedossaan sitoutuneet asiakkaat, kiinnostuneiden asiakkaiden lukumäärä, ostovolyymin enimmäismäärä sekä arvio hankittavien tuotteiden ja palveluiden yksikkömääristä, ja hankinta-asiakirjoissa on annettu riittävät tiedot hankinnan kohteesta ja laajuudesta. Käyttötuki on liittynyt hankinnan kohteeseen, pakkasenkestävyyttä koskeva vaatimus on ollut selvä, eikä tarjouspyyntö ole ollut epäselvä myöskään palvelutasomääritystä koskevien vertailukaavojen osalta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on ratkaisun KHO 2016:182 antamisen jälkeen korottanut merkittävästi hankinnan ennakoitua arvoa ja määrittänyt sen hankintojen enimmäismääräksi. Ratkaisun antamisen jälkeen tarjouspyyntöön on myös lisätty mahdollisuus, jonka puitteissa hankintayksiköt voivat ostaa tai olla ostamatta tarjouksen tuotteita. Myös sitoutuneiden asiakkaiden määrä on pienentynyt.

Koska sitoutuneet asiakkaat eivät ole sitoutuneet hankkimaan laitteita joka vuosi eikä laitteita muutoinkaan uusita vuosittain, vuosivolyymejä ei voi ennakoitua arvoa laskettaessa kertoa neljällä. Hankinnan arvoa määritettäessä sitoutuneiden asiakkaiden tarve ja laitteiden määrät on kerrottu kolmella, esimerkiksi kansliasovellusten yhteismääräksi on ilmoitettu 183, kun sitoutuneiden asiakkaiden tarpeeksi on merkitty 61. Sitoutuneiden asiakkaiden kokonaiskustannukset sopimuskaudelle ovat olleet valittujen toimittajien hinnoilla noin 1,5 miljoonaa euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Ascom Oy:n vaatimusten tutkiminen

Ascom Oy, jota ei ole valittu puitejärjestelyyn ja jolta markkinaoikeus on kuultavien ohella pyytänyt lausuntoa, on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Ascom Oy on esittänyt muun ohella, että tarjouspyyntö on ollut monilta osin epäselvä varsinkin hankinnan todellisen arvon sekä hankintaan osallistuvien hankintayksiköiden osalta. Tämä epäselvyys on johtanut myös sitä harhaan arvioitaessa hankinnan kokonaisarvoa ja merkitystä, ja sille on jäänyt kuva siitä, että käytännössä vain sopimuksen tekohetkellä olevien sitoutuneiden asiakkaiden kanssa voi syntyä toimitussopimus. Tarjouspyynnössä on ollut myös useita muita epäselvyyksiä.

Ascom Oy ei ole määräajassa hakenut muutosta valituksenalaiseen päätökseen. Siltä pyydetyn lausunnon yhteydessä esitetyt vaatimukset muun ohella hankintapäätöksen kumoamisesta on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensiksi arvioitavana kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt käsillä olevassa puitejärjestelynä toteutetussa hoiva-alan hoitajakutsujärjestelmän palveluhankinnassa hankinnan ennakoidun arvon ilmoittamisen ja puitejärjestelyn tosiasiallisen laajuuden kuvaamisessa sekä tarjouspyynnön laatimisen osalta muutoin hankintasäännösten mukaisesti. Jos hankintayksikön menettely on tältä osin ollut hankintasäännösten mukaista, kysymys on vielä siitä, onko hankintayksikkö toiminut virheellisesti sulkiessaan valittajat tarjouskilpailusta.

Keskeiset oikeusohjeet

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköt voivat muun ohella käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintalain 19 §:n 4 momentin mukaan puitejärjestelyssä hankinnan ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä kaikkien puitejärjestelyn keston ajaksi suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitua kokonaisarvoa.

Hankintalain 31 §:n 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 81) mukaan pykälän tarkoituksena on mahdollistaa puitesopimusten käyttäminen julkisissa hankinnoissa säätämällä nimenomaisesti niistä menettelytavoista, joita puitesopimuksen osapuolien valinnassa ja puitesopimukseen perustuvien hankintojen tekemisessä noudatetaan. Puitejärjestelyä voivat käyttää erityisesti yhteishankintayksiköt pidempiaikaisena hankintamenettelynä. Laajoissa ja arvoltaan suurissa sopimuksissa puitesopimusten osapuolten valintavaihe muodostuu aiempaa merkittävämmäksi. Järjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista tulee antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Kysymystä puitejärjestelyn laajuudesta on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa 2016:182. Siinä yhteishankintayksikkönä toiminut KL-Kuntahankinnat Oy oli kilpailuttanut terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. Kyseisessä tapauksessa tarjouspyynnöstä oli sinänsä ilmennyt neljän hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnön mukaan sanotun lisäksi myös mainitun yhteishankintayksikön kaikilla asiakkailla oli ollut mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin. Tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan ollut ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja mainituista muista asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Vuosikirjaratkaisussaan tarkemmin mainitsemillaan perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ollut ollut mahdollista tietää, mikä oli hankinnan tosiasiallinen laajuus. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankintayksikön puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista.

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut vastaavia kysymyksiä myös päätöksissään 13.1.2017 taltionumero 65 ja 24.7.2017 taltionumero 3646.

Hankinnasta ilmoittaminen ja tarjouspyyntö

Hankinnan kohteena on ollut hoitajakutsujärjestelmä laitteineen sekä palvelumallilla että investointimallilla toteutettuna. Tarjouspyynnön mukaan toimittajalla on tullut olla valmius toimittaa tarjouspyynnössä määritellyt tuotteet ja palvelut koko Suomen alueelle. Puitesopimusluonnoksen mukaan hankinta pitää sisällään järjestelmän, laitteet, kojeet, ohjelmistot, asennukset, takuun, käyttötuen ja ylläpidon. Osatarjouksia ei ole sallittu.

Hankintailmoituksessa hankinnan ennakoiduksi kokonaisarvoksi on ilmoitettu 8.000.000 euroa ja että puitejärjestelyyn valitaan kolme toimittajaa sekä todettu kohdassa VI.3 seuraavaa:

"Tarjouspyyntövaiheessa sitoutuneet ja kiinnostuneet Asiakkaat on ilmoitettu liitteessä 1 "Asiakkaat". Sopimukseen voi liittyä myöhemmin myös muita liitteessä 1 mainittuja Kuntahankintojen Asiakkaita. – –

Asiakkaiden liittyminen sopimukseen tapahtuu vapaaehtoisuuden periaatteella kirjallisella sopimuksella.

– – Sitoumuksen antaneet Asiakkaat ovat sitoutuneet noudattamaan puitesopimuksen ehtoja sekä tilaamaan Tuotteita puitesopimustoimittajalta/-toimittajilta.

Kun sitoutuneiden Asiakkaiden arvioitu laskennallinen ostovolyymi saavuttaa hankinnan ennakoidun laskennallisen maksimiarvon, niin tämän jälkeen puitesopimukseen ei enää voi liittyä uusia Kuntahankintojen Asiakkaita."

Hankintailmoituksen yhteydessä julkaistun, 25.11.2016 päivätyn tarjouspyynnön mukaan sitoutuneille asiakkaille valitaan oma toimittaja ja myöhemmin hankintaan sitoutuvat asiakkaat kilpailuttavat toimittajan kevennetyllä kilpailutuksella. Tarjouspyynnön 1 liitteenä on ollut luettelo kahdeksasta sitoutuneesta asiakkaasta, sisältäen muun ohella arvion kunkin hankintojen arvosta vuodessa, yhteensä 673.333 euroa, luettelon 11 kiinnostuneesta asiakkaasta ja arvion hankintojen arvosta vuodessa, yhteensä 691.000 euroa, sekä 20-sivuisen luettelon muista mahdollisista asiakkaista.

Tarjouspyynnön liite 3 on sisältänyt hintaliitteen puitesopimushinnoista tiettyine määrineen, joiden kohdalle on tullut ilmoittaa hinnat palvelu- ja investointimalleilla. Liitteen mukaan hinnat ovat kopioituneet sitoutuneiden asiakkaiden erillisille hintalomakkeille, jossa on ilmoitettu kyseisen asiakkaan kutakin tuotetta koskevat määrät sekä lopussa laskettu vertailussa huomioon otettava kokonaiskustannus sopimusajalle.

Mainittu täytettävä hintaliite on sisältänyt muun ohella kertakustannuksen käyttöönotolle 1–20, 21–50, 51–100 ja yli 100 potilaspaikan kohteissa, kohdekohtaisen perusmaksun vastaavissa kohteissa sekä erilaisia muita palveluita ja tavaroita, kuten kansliasovellus, potilaskoje, WC-vetonaru, seinäpainike, ylläpitosopimus, palvelua koskeva lisäkoulutus ja palveluajan laajennus.

Tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimuksia koskevassa kohdassa on vaadittu, että "palvelun toteuttamisessa käytettävät, suoraan palvelun tuottamiseen osallistuvat alihankkijat on nimetty tarjouksessa". Kohdan mukaan selvitys alihankkijoista on tullut antaa tarjouksen liitteellä 6.1. Kyseinen liite on sisältänyt taulukon alihankkijoiden ilmoittamiseksi sarakkeilla yritys, Y-tunnus, paikkakunta, yhteyshenkilö, puhelin ja alihankkijan rooli.

Tarjouspyynnön liitteen 4 kohdan 7 mukaan toimittaja on oikeutettu eräin edellytyksin veloittamaan matkakustannuksia enintään kulloinkin voimassa olevan verovapaan kilometrikorvauksen mukaisesti. Matka-ajalta päivärahojen tai muiden kustannusten veloittaminen ei ole ollut sallittua.

Hankintayksikkö on kolmella lisätietoilmoituksella korjannut muun ohella tarjouspyynnön liitteitä 1–4. Muutokset eivät ole olleet käsillä olevan kysymyksen kannalta olennaisia.

Valittajat ovat esittäneet vuoropuhelun aikaisen, 26.10.2016 päivätyn tarjouspyynnön, jossa ennakoiduksi kokonaisarvoksi nyt käsillä olevilta osin on ilmoitettu 3.500.000 euroa. Niin ikään on esitetty 19.10.2016 päivätty luettelo sitoutuneista asiakkaista, joka ei ole sisältänyt arviota hankintojen määrästä. Kyseisestä luettelosta ilmenee, että sitoutuneista asiakkaista on nyt käsillä olevilta osin poistunut yksi kuntayhtymä. Liitteessä on lisäksi ollut luettelo viidestä kiinnostuneesta asiakkaasta.

Hankinnan tosiasiallisen laajuuden ilmoittamista koskeva arviointi

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksiköt voivat myös käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja ja hyödyntää yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintamenettelyissä on kuitenkin aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Lisäksi puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista tulee antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut hoiva-alan hoitajakutsujärjestelmän yhteishankinnan koko Suomen osalta. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi kahdeksan sitoutunutta asiakasta, joista on ilmoitettu myös arvioitujen vuosiostojen määrä, yhteensä 673.333 euroa, sekä yksilöidyt tuotteet. Tarjouspyynnöstä on myös käynyt ilmi 11 hankinnasta kiinnostunutta asiakasta sekä arvioitujen vuosiostojen määrä, yhteensä 691.000 euroa. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu valittajien esittämän mukaan noin 650 mahdollista asiakasta, jotka ovat voineet liittyä puitejärjestelyyn ennakoidun laskennallisen kokonaisarvon 8.000.000 euron täyttymiseen saakka. Kiinnostuneet ja mahdollisesti liittyvät asiakkaat tulisivat kilpailuttamaan hankintansa kevennettynä kilpailutuksena, jossa puitejärjestelyyn valitut toimittajat eivät saisi ylittää puitejärjestelyssä ilmoitettuja yksikköhintoja.

Ottaen huomioon puitesopimuksen neljän vuoden kesto, johon myös investointimallissa tarjotut ostohinnat on laskennallisesti mitoitettu, hankintayksikön esittämien arvioiden perusteella sitoutuneiden asiakkaiden hankintojen arvoksi neljän vuoden aikana muodostuisi noin 2,7 miljoonaa euroa. Kiinnostuneiden asiakkaiden hankintojen arvioitu arvo olisi noin 2,8 miljoonaa euroa, jonka toteutuessa kokonaisuudessaan muiden mahdollisten asiakkaiden hankintoihin voitaisiin käyttää korkeintaan 2,5 miljoonaa euroa. Puitesopimukseen valittujen toimittajien tarjousten perusteella sitoutuneiden asiakkaiden hankintojen arvoksi on tullut 1,1–1,5 miljoonaa euroa ja kyseiset hankinnat ovat vielä jakautuneet valituille kolmelle toimittajalle.

Tarjouspyynnön liitteen 3 puitesopimushintoja koskevassa kohdassa on ilmoitettu määräksi muun ohessa käyttöönotoille ja kohdekohtaisille perusmaksuille 81 kappaletta ja kansliasovellukseksi 183 kappaletta. Sitoutuneiden asiakkaiden vastaavista kohdista yhteenlaskettuna edellä mainitut ovat olleet vastaavasti 27 ja 61 kappaletta. Edellä todetun perusteella on pääteltävissä, että hankintayksikkö on puitesopimuksen kokonaisarvoa koskevissa määrissä ja vertailukaavassa pelkästään kolminkertaistanut sitoutuneiden asiakkaiden arvioidut määrät. Tässä tilanteessa kyseisestä vertailuhinnasta ei ole tehtävissä eikä ole voitu tehdä päätelmiä hankinnan tosiasiallisesta laajuudesta.

Sitoutuneiden asiakkaiden lisäksi jotkut sadoista mahdollisista asiakkaista ovat voineet myöhemmin liittyä puitejärjestelyyn ja tehdä hankintoja, kunhan hankinnan ilmoitettua kokonaisarvoa ei ylitetä. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että tarjoajat olisivat voineet arvioida sitä, millä edellytyksillä ja kuinka todennäköisesti hankinnasta kiinnostuneet tai mahdolliset hankintayksiköt tulisivat sitoutumaan hankintaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan tarjouspyyntöasiakirjat ovat ilmoitetusta hankinnan ennakoidusta kokonaisarvosta huolimatta sisältäneet merkittävää epävarmuutta sen suhteen, kuinka laajaksi puitejärjestely tosiasiassa muodostuu muiden kuin hankintaan jo sitoutuneiden hankintayksiköiden osalta. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ja hankintojen enimmäismäärä on ollut jo hankintayksikön esittämissä arvioissa noin kolminkertainen sitoutuneiden asiakkaiden hankintojen arvoon nähden ja valittujen tarjoajien tarjousten perusteella se on ollut 6–8-kertainen. Todetun perusteella sitoutuneiden asiakkaiden osuus on jäänyt hankinnan kokonaisarvoon ja enimmäismäärään nähden huomattavan pieneksi ja hankinnan epävarma osuus on muodostunut sitoutuneiden asiakkaiden hankintoihin nähden moninkertaiseksi ja hankinnan tosiasiallisen laajuuden kannalta keskeiseksi.

Tarjouksissa esitettyjä yksikköhintoja ei ole saanut kevennetyissä kilpailutuksissa ylittää, vaikka asiassa esitetyn selvityksen perusteella valituilla toimittajilla ei ole ollut ainakaan nimenomaista velvollisuutta osallistua näitä koskeviin kevennettyihin kilpailutuksiin. Hankinnan kohteeseen on kuulunut palvelujen ja järjestelmien käyttöönottoa asiakaskohteissa, mikä on voinut tapahtua eri puolilla Suomea. Käyttöönotto- ja perusmaksun on tullut olla sama kussakin 1–20, 21–50, 51–100 ja yli 100 potilaspaikan yksikössä riippumatta tosiasiallisesta potilaspaikkojen määrästä kyseisen jaottelun sisällä tai muista seikoista. Tarjoajat ovat olleet oikeutettuja vain verovapaisiin kilometrikorvauksiin asiakaskohteissa käydessään tietyillä edellytyksillä, mutteivat korvaukseen esimerkiksi matka-ajasta. Tarjoajien on lisäksi tullut yksilöidä kaikki suorat alihankkijat jo tarjousta jätettäessä. Edellä mainitut vaatimukset erityisesti huomioon ottaen tieto hankintaan tosiasiallisesti osallistuvista hankintayksiköistä on voinut olla jo tarjouksia laadittaessa merkityksellinen.

Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa sovellettavien hankintasäännösten mukaisena voida pitää sellaista käsillä olevaa puitejärjestelyä, mikä keskeisiltä osin perustuu laajalle asiakaskunnalle varattuun mahdollisuuteen tehdä hankintoja sellaiseen enimmäismäärään asti, joka huomattavasti ylittää asianmukaisesti arvioidun ja tarjoajille ilmoitetun hankinnan tosiasiallisen laajuuden.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perusteella, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajien ei ole ollut mahdollista käsillä olevissa olosuhteissa riittävällä tarkkuudella tietää hankinnan tosiasiallista laajuutta ja esimerkiksi sitä, mitkä muut kuin sitoutuneet hankintayksiköt puitejärjestelyyn tosiasiassa liittyisivät. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että sitoutuneiden asiakkaiden osalta tietoja on ilmoitettu, kun otetaan huomioon se, kuinka vähäinen sitoutuneiden asiakkaiden osuus suhteessa hankinnan ilmoitettuun kokonaisarvoon ja siten hankinnan enimmäismäärään on ollut.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Puitejärjestelyä koskevaa sopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli KL-Kuntahankinnat Oy aikoo edelleen toteuttaa hoiva-alan hoitajakutsujärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Markkinaoikeuden pääasiaratkaisu ja määrätyt seuraamukset huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei liike- tai ammattisalaisuuksia sisältäväksi ilmoitetuilla tarjouksilla ja hankintayksikön selvityspyyntöjen johdosta toimitetuilla selvityksillä ole sellaisella tavalla merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa käsillä olevalta osin, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen edellyttäisi tiedon antamista valittajille niiden vaatimista asiakirjoista. Vaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien asian laatuun ja laajuuteen nähden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava Vivago Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Ascom Oy:n vaatimukset tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtajan 24.1.2017 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä puitejärjestelyä koskevia sopimuksia sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa KL-Kuntahankinnat Oy:n korvaamaan Oy Everon Ab:n ja Hämeen Lukko Oy:n oikeudenkäyntikulut 11.700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Vivago Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 8.2.2018