MAO:62/18

Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä - etälääketieteelliset vastuulääkäripalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2017/597
Antopäivä: 1.2.2018

ASIAN TAUSTA

Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.5.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden hankinnasta vanhusten asumispalveluihin ja kotihoitoon.

Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymän hallitus on 28.8.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 126 valinnut Doctagon Ab:n tarjouksen.

Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymän hallitus on 31.10.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 167 hylännyt Pihlajalinna Terveys Oy:n ja Jokilaakson Terveys Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 10.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankinta on järjestetty väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pihlajalinna Terveys Oy ja Jokilaakson Terveys Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valituksenalaisen hankintapäätöksen vertailun perusteella valittajille on annettu osiosta "Tilaajajohdon asiakastyytyväisyys (maksimi 10 pistettä) pisteet" nolla pistettä. Pisteet on annettu virheellisesti ja pisteiden oikea määrä olisi ollut viisi. Mikäli valittajille olisi annettu oikeat pisteet, olisivat valittajat voittaneet tarjouskilpailun kokonaispisteillä 85,65, kun toiseksi korkeimman pistemäärän saanut olisi ollut 84,08 pisteellä Doctagon Ab.

Tarjouspyynnössä kohdassa 8.3 "Tarjousten valintaperusteet, vertailu ja päätöksenteko", alakohta C.1. tarjoajia on pyydetty nimeämään maksimissaan viisi kohdetta yhteyshenkilöineen, joille tarjoaja on tuottanut palvelukuvauksen A–F mukaista palvelua.

Valittajat ovat tarjouksensa liitteessä "Koettu palvelun laatu" nimenneet tarjouspyynnön mukaisesti viisi kohdetta, joista kaksi sijaitsee Jämsässä, kaksi Mänttä-Vilppulassa ja yksi Juupajoella. Valittajilla on erilliset palvelusopimukset Mänttä-Vilppulan, Juupajoen ja Jämsän kanssa. Tarjouspyynnössä tarkoitettuja kohteita on ollut siten kolme. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittamansa mukaisesti selvittänyt tarjoajien aikaisemmin tuottaman palvelun laatua saamiensa tarjoajien asiakkaiden vastausten perusteella.

Hankintayksikkö on katsonut Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen osalta esitetyt laadulliset selvitykset yhdeksi kohteeksi. Tällainen arviointi on ollut valittajia syrjivää ja virheellistä. Hankintayksikön pyytämät arviot on Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen tilaajajohdon puolesta allekirjoittanut Mänttä-Vilppulan kaupunginjohtaja. Sen sijaan asumispalveluiden esimiehet ovat olleet eri henkilöitä.

Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen osalta valittajat ovat ilmoittaneet tilaajajohdon yhteystiedoiksi saman henkilön, koska Mänttä-Vilppula ja Juupajoki ovat muodostaneet vuodesta 2015 lukien terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen, jossa Mänttä-Vilppula toimii vastuukuntana, kuitenkin niin, että molemmilla on oma erillinen ja erisisältöinen sopimuksensa. Tämän perusteella myös Juupajoen osalta on tilaajajohdon edustajana toiminut yhteistoiminta-alueen vastuukunnan edustaja. Yhteistoiminta-alueesta huolimatta Juupajoen kunnan ja Pihlajalinna Terveys Oy:n välillä on voimassa oleva itsenäinen palvelusopimus ja Juupajoki on ollut tarjouspyynnössä tarkoitettu itsenäisesti arvioitava kohde. Hankintayksikkö ei ole vertailussa voinut yhdistää kahta täysin eri sopimuksiin perustuvaa kohdetta samaksi vain sen perusteella, että tilaajajohdon edustajana on ollut sama henkilö. Hankintayksikön tulkinta on ollut yllättävä ja ennalta arvaamaton.

Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu tarkemmin tilaajajohdon tyytyväisyysarvioinnin vertailua tai edellytyksiä laatuilmoituksen antajista. Valittajien olisi tullut saada tilaajajohdon tyytyväisyysarvioinnista 5 pistettä, koska Juupajoki on oma erillinen arvioitava kohteensa. Valittajilla on ollut vertailuperusteissa edellytetyt kolme tilaajajohdon arvioimaa kohdetta, jotka olisi tullut ottaa huomioon pisteisiin oikeuttavassa arvioinnissa. Kun vertailupisteet on korjattu vaaditulla tavalla siten, että valittajat saavat vaaditut viisi pistettä lisää tilaajajohdon arvioinnista, ovat valittajien pisteet korkeimmat ja ne tulevat siten tarjouskilpailun voittajiksi.

Vastine

Vaatimukset

Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Perusteet

Valittajat ovat tarjouksensa liitteessä "Koettu palvelun laatu" (liite 3) nimenneet tarjouspyynnön mukaisesti viisi kohdetta, joista kaksi sijaitsee Jämsässä, kaksi Mänttä-Vilppulassa ja yksi Juupajoella. Tarjouspyynnössä koetun laadun kriteerissä mainituilla kohteilla on tarkoitettu tuotettujen palvelujen asiakkuuksia.

Tarjouspyynnön pisteytyskriteerin tarkemmassa määrityksessä on todettu seuraavaa: "Asiakkaan (tilaajajohto) yleinen tyytyväisyys toimittajan tuottamaan palveluun (maksimissaan 10 pistettä). Viisi asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 10 pistettä, vähintään kolme asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 5 pistettä, muutoin 0 pistettä.". Tarjouspyynnön määrityksessä asiakkaalla on siten tarkoitettu tilaajajohtoa ja pisteytys on määräytynyt niiden lukumäärän ja vastausten perusteella. Tilaajajohto on tarkoittanut käytännössä tällaisen palvelun osalta palvelun järjestäjää ja sen organisaatiota. Valittajien tarjouksessa pisteytykseen hyväksyttäviä tilaajajohtoja on ollut kaksi: Jämsä ja Mänttä-Vilppula. Tämä on johtunut siitä, että Mänttä-Vilppula on toiminut näiden palvelujen järjestäjänä ja tilaajajohtona myös Juupajoelle.

Tarjouspyynnöstä on ollut selvästi pääteltävissä, että maininnan "Asiakkaan (tilaajajohto) yleinen tyytyväisyys toimittajan tuottamaan palveluun" mukaisesti saman tilaajajohdon arviointia samasta toimittajasta on voitu hyödyntää pisteiden määräytymisen osalta vain kerran ja että tilaajajohtojen on tullut olla toisistaan erillisiä, jotta ne on voitu ottaa huomioon tarkoitettujen asiakkaiden lukumäärässä. Valittajat ovat ilmoittaneet saman tilaajajohdon (Mänttä-Vilppula) kyselyvastaukset kahdesta eri kunnasta, vaikka se on vastannut tämän palvelun järjestämisestä näiden molempien osalta.

Tästä tarjouspyynnön määrityksestä ei ole esitetty kirjallisia kysymyksiä tarjousaikana. Näin ollen hankintamenettelyn aikana asia ei ole aiheuttanut epäselvyyksiä. Muilla tarjouksen jättäneillä tarjoajilla ei ole myöskään ollut epäselvyyttä tästä tarjoustensa osalta. Tämä osoittaa, että tällä alalla toimivien on tullut käsittää, että samaa tilaajajohtoa ei ole voinut hyödyntää yhtä tapausta useammassa koetun laadun arvioinnissa. Jos valittajien näkemys hyväksyttäisiin, muuttaisi se myös muiden tarjoajien tarjousten merkitystä kyseisen kriteerin ja siitä määräytyvien pisteiden osalta.

Tarjouskilpailun pisteytykseltä ja tarjousvertailulta poistuu merkitys ja tarkoitus, jos oletetaan, että sama palvelujen järjestäjä eli tilaajajohto voi arvioida samaa toimittajaa useammin kuin kerran, vaikka kyseessä olisivatkin erilliset palvelusopimukset. Tällöinkin tilaajajohto pysyy samana. Näin ollen valittajien valitukselle ei ole perusteita ja se tulee hylätä.

Kuultavan asiakirjapyyntö ja lausunto

Doctagon Ab on ennen lausuntonsa antamista vaatinut, että sille annetaan valituksen liitteet 3 (Koettu palvelun laatu) ja 4 (Ote vertailusta), joista ensimmäisessä on ollut kyse valittajien tarjouksensa liitteenä toimittamista koetun palvelun laadun arviointia varten ilmoittamista referenssikohteista yhteystietoineen ja jälkimmäisessä markkinaoikeuskäsittelyä varten laaditusta otteesta koskien tarjousten vertailua. Doctagon Ab:n mukaan sen on tullut saada nähtäväksi edellä mainitut asiakirjat, koska niillä on keskeinen merkitys asian lopputulokseen, ja koska se ei pysty antamaan perusteltua lausuntoa ilman kyseisiä asiakirjoja. Kuultavalle on toimitettu valituksen liite 4, mutta ei liitettä 3.

Doctagon Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.100 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnössä on yksilöidysti pyydetty nimeämään kohteet, joille tarjoaja on tuottanut palvelukuvauksen mukaista palvelua. Jokaisesta kohteesta on tullut nimetä yksi edustaja tilaajajohdosta ja yksi esimies kohteen vanhusten asumispalvelujen tai kotihoidon yksiköstä. Pisteytys on määräytynyt asiakkaan tilaajajohdon edustajan lukumäärän ja tyytyväisyyden perusteella. Tilaajajohtona on voitu käsittää sellainen palveluiden järjestäjätaho, jolle tarjoaja tuottaa palvelua. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että laatuarvioinnin tarkoituksena on ollut vertailla toisistaan erillisiä asiakkaita ja tilaajajohdon edustajia.

Valittajat ovat nimenneet tarjouksessaan kaksi tilaajajohdon edustajaa, yhden tilaajajohdon edustajan Mänttä-Vilppulan kaupungin ja Juupajoen kunnan osalta sekä yhden Jämsän kunnan osalta. Koska tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että pisteytys on tapahtunut asiakkaan tilaajajohdon lukumäärän ja tyytyväisyyden perusteella, on ollut selvää, että saman tilaajajohdon vastausten osalta ei ole voitu ansaita laatupisteitä tarjousten arvioinnissa.

Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueen perustamisen yhteydessä Juupajoen sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusopimus Pihlajalinnan kanssa on Juupajoen kunnanhallituksen päätöksellä 8.12.2014 siirretty yhteistoiminta-alueen perustamisen yhteydessä Mänttä-Vilppulan kaupungille 1.1.2015 lukien. Tällöin myös sopimuksen juridinen kohde on Juupajoen kunnan sijasta Mänttä-Vilppulan kaupunki. Juupajoen palvelusopimus Pihlajalinna Terveys Oy:n kanssa ei ole ollut 1.1.2015 lukien Juupajoen kunnan hallinnoima taikka erillinen Mänttä-Vilppulan kaupungista.

Vaikka Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen sopimusten katsottaisiinkin olevan toisistaan erillisiä ja itsenäisiä, on valittajan ilmoittama tilaajajohdon edustaja molemmissa sama. Tarjouspyynnöstä ilmenee, että pisteytys on määräytynyt asiakkaan tilaajajohdon lukumäärän ja tyytyväisyyden perusteella. Näin ollen hankintayksikkö on toiminut tarjouspyynnön mukaisesti ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti, kun se on katsonut Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen tilaajajohdon edustajan yhdeksi kohteeksi laatuarvioinnin pisteytyksessä. Hankintayksikön tulkinta ei ole voinut olla valittajalle yllättävä ja ennalta-arvaamaton.

Valittajien tulkinnan hyväksyminen vaarantaisi tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että tarjouspyynnön tarkoituksena on ollut saada puolueeton arvio asiakkaiden tyytyväisyydestä tarjoajien tuottamaan palveluun. Tätä on korostettu tarjouspyynnössä toteamalla, että "tarjoajan omia yksikköjä ei hyväksytä kohteiksi". Tarjoajien omien yksikköjen hyväksyminen arviointiin olisi antanut tarjoajille mahdollisuuden suoraan tai epäsuorasti vaikuttaa annettuihin laatuarviointeihin. Tähän liittyen on otettava huomioon, että Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen sosiaali- ja terveyspalvelut tuottaa Mäntänvuoren Terveys Oy, jonka omistavat Mänttä-Vilppulan kaupunki (omistusosuus 34 prosenttia) ja Pihlajalinna Terveys Oy (omistusosuus 66 prosenttia). Jämsän sosiaali- ja terveyspalvelut tuottaa Jämsän Terveys Oy, jonka omistavat Jämsän kaupunki (omistusosuus 49 prosenttia) ja Pihlajalinna-konserni (omistusosuus 51 prosenttia).

Edellä esitetyn perusteella valittajat ovat tosiasiallisesti tuottaneet edellä mainituissa kohteissa olevat palvelut yhdessä tilaajajohdon kanssa, ja kohteiden henkilöstön esimiehet ovat Mänttä-Vilppulan ja Pihlajalinna Terveys Oy:n muodostaman yhteisyrityksen palveluksessa. Näin ollen asiakkaan tilaajajohdon edustaja ja esimiestahon edustaja ovat tosiasiassa arvioineet itse tuottamaansa palvelua. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Pihlajalinna Terveys Oy on selkeässä määräysvallassa yrityksissä, joissa omistajina ovat yhdessä sekä Pihlajalinna Terveys Oy että sen nimeämät asiakkaat, on kyseenalaista ovatko nämä laatuarvioinnin kohteet olleet tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla valittajien omia yksiköitä. Valittajien nimeämillä asiakkailla ja valittajilla on selkeä riippuvuussuhde niin taloudellisesti kuin päätöksenteon kannalta. Tälläkään perusteella valittajien esittämät kohteet eivät vastaa tarjouspyynnön laatuarvioinnin tarkoitusta.

Vastine asiakirjapyyntöön ja vastaselitys

Valittajat ovat antaneet lausumansa Doctagon Ab:n asiakirjapyyntöön, jossa he ovat todenneet valitukseen liitteen 4 olevan asianosaisjulkinen ja että sen voi luovuttaa Doctagon Ab:lle. Liitteen 3 osalta valittajat ovat muun ohella todenneet sen sisältävän yksityiskohtaista tietoa heidän referensseistään, jotka ovat valittajien liikesalaisuuksia. Valittajien mukaan kuultavalla ei ole ollut tarvetta saada kyseistä asiakirjaa lausunnon antamista varten, koska asianosaisjulkisesta liitteessä 4 ja myös hankintayksikön laatimassa vertailutaulukossa on ilmennyt tarjoajien ilmoittamien referenssien vertailu.

Valittajat ovat vastaselityksessään muun ohella esittäneet, että asiassa on kysymys siitä, miten tulee arvioida hankintayksikön laatimaa ja julkaisemaa tarjouspyyntöä vertailtavien laadullisten kriteereiden "Koettu palvelun laatu" osalta, eli mitä tuolla tarjouspyynnön kohdalla on ilmoitettu vertailtaviksi seikoiksi. Hankintayksikkö vastaa tarjouspyyntönsä mahdollisista virheistä tai ilmaisun epätarkkuuksista.

Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että arvioinnissa on tullut tarkastella vertailuperusteina edellytettyjä kohteita, eli niiden lukumäärää, joiden laatu on sitten pisteytetty, eikä sitä, kuinka monta erillistä yhteyshenkilöä on ollut.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että kohteesta on tullut nimetä yhteyshenkilö arviointia varten. Tarjouspyynnössä ei ole todettu, että laskettaisiin eri yhteyshenkilöiden lukumäärä, jota sitten vertailtaisiin tyytyväisyyden mukaan. Kohteiden lukumäärä ja jokaisesta kohteesta annetut laadulliset arviot ovat olleet ratkaisevia, mutta ei sen sijaan se, kuinka moni taho arvioita antaa.

Tarjouspyynnön sanamuodosta ei ole mistään käynyt ilmi se, että arvioitsija on tullut olla eri henkilö kaikissa kohteissa. Vertailtavat kohteet ovat valittajien tarjouksessa olleet selvästi erilliset. Mänttä-Vilppula on ollut erillinen kohde, ja samoin Juupajoki on ollut erillinen ja erilaiseen omaan sopimukseen perustunut kohde. Myös Jämsä on ollut erillinen kohde.

Juupajoen palvelusopimus on ollut kokonaan erillinen ja se on edelleen voimassa. Laadullisessa vertailussa on tullut vertailla erillisiä asiakkuuksia tai kohteita, joiden laadullisen pisteytyksen on antanut asiakkuudesta vastaava johtaja. Se, että tilaajajohdon henkilö on ollut sama kahdessa eri asiakkuudessa tai kohteessa, ei voi johtaa tarjoajan kannalta negatiiviseen lopputulokseen. Tällaista ei ole voinut tarjouspyynnöstä lukea tai päätellä. Valittajat eivät ole myöskään tarjouspyynnön tekstin perusteella arvioineet tarvetta tiedustella asiaa hankintayksiköltä hankintamenettelyn aikana, mikä osoittaa, että tarjouspyynnön sanamuodosta ilmenemätön tulkinta on ollut valittajille yllättävä ja ennalta-arvaamaton.

Palveluiden laatuarvioinnissa on tärkeää, että arviointi on suoritettu kunkin kohteen tilaajajohdon toimesta. Valittajien ilmoittamien vertailtavien kohteiden osalta tilaajan palvelujohto on tarjouspyynnössä edellytetysti arvioinut laadun. Sekä Juupajoen että Mänttä-Vilppulan puolesta laatuarvioinnin on tehnyt sama henkilö, joka on ollut molempien tilaajien edustaja. Laatuarvioinnin on suorittanut palvelusopimusten mukainen tilaajajohto, jonka tehtäviin on kuulunut valvoa ja arvioida palvelun laadukkuutta ja antaa siitä arvionsa.

Kuultavan esittämät seikat ja todisteet Mäntänvuoren Terveys Oy:stä ja Jämsän Terveys Oy:stä ovat tässä asiassa merkityksettömiä. Tilaajajohdon edustaja on Mänttä-Vilppulan kaupungin palveluksessa, eikä Mäntänvuoren Terveys Oy:n palveluksessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Kuultava on vaatinut, että sille annetaan valituksen liitteet 3 (Koettu palvelun laatu) ja 4 (Ote vertailusta), koska niillä on keskeinen merkitys asian lopputulokseen, ja koska se ei pysty antamaan perusteltua lausuntoa ilman kyseisiä asiakirjoja.

Valittajat ovat antaneet lausumansa, jossa he ovat todenneet valitukseen liitteen 4 olevan asianosaisjulkinen ja että sen voi luovuttaa Doctagon Ab:lle. Liitteen 3 osalta valittajat ovat todenneet sen sisältävän yksityiskohtaista tietoa heidän referensseistään, jotka ovat liikesalaisuuksia. Valittajien mukaan asianosaisjulkisesta liitteessä 4 ja myös hankintayksikön laatimassa vertailutaulukossa on ilmennyt tarjoajien ilmoittamien referenssien vertailu.

Markkinaoikeus on 1.11.2017 toimittanut Doctagon Ab:lle valittajien lausuman ja valituksen liitteen 4. Doctagon Ab on 7.11.2017 toimittanut markkinaoikeudelle lausuntonsa valituksen johdosta.

Markkinaoikeus toteaa, että yllä mainittu liite 3 on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten kuultavan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Mainitun lainkohdan mukaan salassa pidettäviä ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike-ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että kuultava on toimittanut lausuntonsa saatuaan valituksen liitteen 4, eikä ole enää lausunnossaan toistanut tai perustellut vaatimustaan saada tieto myös valituksen liitteestä 3. Kuultavan lausunnosta ei näin ollen ilmene, että liitteen 3 tiedoilla olisi ollut merkitystä lausunnon antamiseen. Ottaen lisäksi huomioon jäljempänä pääasian ratkaisun perustelut ja lopputulos, markkinaoikeus katsoo, että kuultavan vaatiman asiakirjan antamisella ei ole sillä tavoin merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa, että tiedon antamatta jättäminen kyseisestä asiakirjasta vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Näin ollen kuultavan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Asian kannalta relevantti tosiseikasto

Hankinnan kohteena ovat olleet etälääketieteelliset vastuulääkäripalvelut vanhusten asumispalveluihin ja kotihoitoon. Valittajien esittämien väitteiden johdosta asiassa on kysymys siitä, onko valittajien laadullisista vertailuperusteista saamat pisteet laskettu oikein ja tarjouspyynnössä edellytettyjen kriteereiden mukaisesti. Tältä osin on ensin arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut laadullisten vertailuperusteiden osalta siten epäselvä, että tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollisuutta antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdassa 8.3 "TARJOUSTEN VALINTAPERUSTEET, VERTAILU JA PÄÄTÖKSENTEKO" tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, painoarvojen ollessa hinta 30 prosenttia ja laatu 70 prosenttia. Laadullisten vertailuperusteiden on ilmoitettu jakaantuvan seuraavasti: asiantuntemus ja kokemus 40 prosenttia, koettu ja todennettu laatu 30 prosenttia.

Tarjouspyynnön kohdan 8.3 alakohdassa B. "Asiantuntemus ja kokemus 40 %", jossa on ollut kysymys tarjoajan asiantuntemuksesta ja kokemuksesta etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden tuottamisesta, on pyydetty selvityksiä, joista on muun ohella tullut käydä ilmi ne nimetyt kohteet, joissa etälääketieteellisen vastuulääkäripalvelun toiminnan johtamiseen nimetty vastaava lääkäri on pätevyytensä ja kokemuksensa saanut ja missä kohteissa hän on palvelua tuottanut. Lisäksi on pyydetty selvityksiä, joista on tullut käydä selkeästi ilmi ne nimetyt kohteet, joissa nimetyt yksiköiden vastuulääkärit ja ympärivuorokautisen geriatrisen lääkäripäivystyksen lääkärit ovat pätevyytensä ja kokemuksensa saaneet ja missä kohteissa he ovat palvelua tuottaneet. Tarjoajien on tullut ilmoittaa kohteiden osalta kohteen yhteyshenkilö ja tämän yhteystiedot.

Tarjouspyynnön kohdan 8.3 alakohdassa C. "Koettu ja todennettu laatu 30 % maksimipisteet 30" on todettu seuraavaa:

" 1. Koettu palvelun laatu: maksimi 20 pistettä

Koetun palvelun laadun selvittämiseksi hankintayksikkö ottaa yhteyttä asiantuntemusta ja kokemusta koskevan vertailuperusteen kohdassa B tarjoajan nimeämiin kohteisiin, joille tarjoaja on tuottanut palvelukuvauksen A-F mukaista palvelua. Tarjoajan tulee nimetä maksimissaan 5 kohdetta yhteyshenkilöineen. Jokaisesta kohteesta tulee nimetä yhteyshenkilöiksi yksi edustaja tilaajajohdosta ja esimies kohteen vanhusten asumispalvelujen tai kotihoidon yksiköstä. Kohteista tulee ilmetä kohteen vastuuhenkilöiden

yhteystiedot. Tarjoajan omia yksikköjä ei hyväksytä kohteiksi.

Pisteet:

Asiakkaan henkilöstön tyytyväisyys toimittajan tuottamaan palveluun (maksimissaan 10 pistettä). Viisi asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 10 pistettä, vähintään kolme asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 5 pistettä, muutoin 0 pistettä.

Asiakkaan (tilaajajohto) yleinen tyytyväisyys toimittajan tuottamaan palveluun (maksimissaan 10 pistettä). Viisi asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 10 pistettä, vähintään kolme asiakasta tyytyväisiä tai erittäin tyytyväisiä 5 pistettä, muutoin 0 pistettä.

Tulos selvitetään hankintayksikön tekemällä Webropol-kyselyllä tarjouksessa ilmoitetuille yhteyshenkilöille."

Hankintapäätöksen liitteessä "Laatupisteytyksen sanalliset perusteet" on todettu koetun ja todennetun laadun osalta muun ohella, että webropol-kyselyyn vastasi kaikkien tarjoajien osalta yhteensä seitsemän henkilöä tilaajajohdosta, ja kahdeksan henkilöä, jotka edustivat kohteen vanhusten asumispalvelujen ja kotihoidon yksiköitä. Tilaajajohdon asiakastyytyväisyydestä voittanut tarjoaja sai 5 pistettä, ja valittajat ja eräs toinen tarjoaja jäivät ilman pisteitä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat tarjouksensa liitteessä "Koettu palvelun laatu" nimenneet viisi eri kohdetta, joista kaksi on ollut Mänttä-Vilppulassa, yksi Juupajoella ja kaksi Jämsässä. Mänttä-Vilppulan kohteiden ja Juupajoen kohteen osalta tilaajajohdon edustajaksi on ilmoitettu sama henkilö.

Hankintayksikkö on esittänyt valittajien tarjouksen arvioinnin perusteeksi tältä osin sen, että valittajien tarjouksessa pisteytykseen hyväksyttäviä tilaajajohtoja on ollut kaksi eli Jämsä ja Mänttä-Vilppula. Juupajokea ei ole otettu huomioon, koska Mänttä-Vilppula on toiminut palvelujen järjestäjänä ja tilaajajohtona myös Juupajoelle.

Asian arviointi

Asiassa on kyse valituksessa esitetyn perusteella ensi vaiheessa siitä, onko hankintayksikkö toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on jättänyt antamatta tarjousten vertailuperusteen "Asiakkaan (tilaajajohto) yleinen tyytyväisyys" osalta pisteitä valittajien tarjoukselle aiemmin mainituilla perusteilla. Valittajat ja hankintayksikkö ovat esittäneet toisistaan eroavia näkemyksiä siitä, onko tarjouspyynnön perusteella voitu ottaa huomioon myös Juupajoen kunnan tilaajajohdon tyytyväisyys. Asiassa on näin ollen arvioitava myös sitä, onko tarjouspyyntö laadittu tältä osin siten, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa on otettu huomioon tarjoajien aiempien asiakkaiden tai kohteiden tyytyväisyys tarjoajien suorittamaan palveluun sekä asiakkaan henkilöstön että sen johdon osalta. Vaikka tarjouspyynnössä on asetettu vaatimuksia asiakkaiden määrästä ja pyydetty nimeämään jokaiselle kohteelle yhteyshenkilö tilaajajohdosta, tarjouspyynnön mistään kohdasta ei ole käynyt ilmi, että jokaisella kohteella tai asiakkaalla tulisi olla eri tilaajajohto.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka tilaajajohdon tyytyväisyysarvioiden saamisella eri henkilöiltä voi sinänsä olla merkitystä tarjotun palvelun laadun arvioimisessa, tämä seikka ei ole yksiselitteisesti ilmennyt tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnössä käytetystä sanamuodosta "Asiakkaan (tilaajajohto) yleinen tyytyväisyys toimittajan tuottamaan palveluun" tai muustakaan tarjouspyynnössä todetusta ei ole ollut pääteltävissä, että tilaajajohdon yhteyshenkilön olisi tullut olla eri henkilö kaikissa eri kohteissa tai asiakkuuksissa. Valittajienkin näkemys siitä, että sama henkilö on voinut edustaa tilaajajohtoa eri kohteissa tai asiakkuuksissa, on ollut mahdollinen tarjouspyynnön perusteella.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä laadulliseksi vertailuperusteeksi asetetun koetun palvelun laadun osoittamiseen liittyvien kriteereiden osalta. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintaa koskevaa sopimusta ei ole allekirjoitettu eikä muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden hankinnan vanhusten asumispalveluihin ja kotihoitoon Kokkolan, Perhon ja Kruunupyyn kuntien alueilla julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Doctagon Ab:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymän hallituksen 28.8.2017 tekemän hankintapäätöksen § 126. Markkinaoikeus kieltää Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymän korvaamaan Pihlajalinna Terveys Oy:n ja Jokilaakson Terveys Oy:n oikeudenkäyntikulut yhteensä 7.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymän ja Doctagon Ab:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 8.2.2018