MAO:664/2025

Asioiden tausta

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut omasta ja Espoon, Vantaan, Kauniaisten ja Keravan kaupunkien sekä Sipoon ja Siuntion kuntien puolesta 30.10.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Helsingin seudun kaupunkipyöräpalvelujen hankinnasta 48 kuukauden ajalle.

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n hallitus on 23.4.2025 tekemällään hankintapäätöksellä asiassa 62H24 muun ohella valinnut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen.

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n hallitus on 5.6.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä asiassa 62H24 poistanut asiassa 23.4.2025 tekemänsä hankintapäätöksen ja ratkaissut asian uudelleen muun ohella hylkäämällä KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen ja valitsemalla Donkey Republic Admin ApS:n tarjouksen.

Puitejärjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 281.000.000 euroa.

Puitesopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Asia diaarinumero 358/2025

Valitus

Vaatimukset

Valittaja KaupunkiPyörä Vantaa Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 56.160 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska siinä on jätetty avoimeksi hankittavien polkupyörien määrä ja tyyppi (sähköpyörä vai mekaaninen pyörä), tilaajina olevat kunnat, ajankohta, josta lähtien kunnat tilaavat palvelun, sekä tahti, jolla kukin kunta käynnistää palvelun ja mahdollisesti laajentaa sitä sopimuskauden aikana.

Tarjouspyynnön hintaliitteessä on ilmoitettu arviot toteutettavan palvelun laajuudesta mukaan lukien palvelun ensimmäisen toimintavuoden lukumäärät. Ensimmäisen toimintavuoden määrät ovat samoja kuin tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa on ilmoitettu kuntien tavoitemääräksi. Epäselväksi on jäänyt, mikä on ollut kunkin tilaajana olevan kunnan osalta ensimmäinen toimintavuosi. Vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu vähimmäismäärät, jotka tarjoajien tulee vähintään sitoutua tarjoamaan 1.4.2026 alkaen, hankinta-asiakirjojen perusteella on epäselvää, mistä vuodesta lähtien tilaajina olevilla kunnilla on velvollisuus tilata mainitut vähimmäismäärät. Yksikään kunta ei ole sitoutunut tilaamaan kaupunkipyöräjärjestelmää, mutta tarjoajien on tullut hinnoitella pyörille kuukausikohtaiset palvelumaksut kymmenen vuoden ajalle vuodesta 2026 lähtien ilman mitään varmuutta siitä, milloin tilaukset tosiasiallisesti tehdään, jos lainkaan. Hankittavien pyörien enimmäismäärää ovat rajanneet ainoastaan hankinta-asiakirjoissa ilmoitetut puitejärjestelyn ennakoitu kokonaisarvo ja enimmäisarvo. Tilattavien pyörien määrä on näin ollen jäänyt täysin avoimeksi hankinta-asiakirjojen perusteella.

Epäselvä tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamista. Tarjousten hinnat riippuvat olennaisesti hankittavien polkupyörien kokonaismääristä, mutta tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella varautua hinnoittelussaan eri toimitusmääriin. Hankinta-asiakirjat ovat mahdollistaneet erittäin suuret vaihtelut hankittavissa määrissä. Hankittavien polkupyörien tyyppi on vaikuttanut vielä hankintamääriäkin enemmän tarjousten hinnoitteluun, sillä sähköpyörät ovat hankintahinnaltaan mekaanisia pyöriä kalliimpia, minkä lisäksi niiden operoinnista aiheutuu enemmän kustannuksia muun ohella pyörien siirtojen ja huollon, akkujen lataamisen ja latauspisteiden, muiden tarvittavien ajoneuvojen, henkilökunnan ja varapyörien suuremman tarpeen vuoksi. Edelleen hankinta-asiakirjat mahdollistavat kuntien liittymisen palveluun eri aikoina neljän vuoden ajanjaksona, joten palvelualue voi vaihdella eri vuosina.

Hankinta-asiakirjat ovat avoimuusperiaatteen vastaisella tavalla harhaanjohtavat, koska niissä on yhtäältä annettu johdonmukaisesti tietoja, joiden mukaan hankinta koostuu pääosin mekaanisista pyöristä, mutta hankintayksikkö on sittemmin sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta, koska valittaja on odottanut hankinnan koostuvan pääosin mekaanisista pyöristä. Hankinta-asiakirjoissa tilattavien polkupyörien tyyppi on jätetty sinänsä auki, mutta niissä on johdonmukaisesti painotettu mekaanisten polkupyörien hankintaa.

Hankintaoikaisupäätös on virheellinen, koska hankintayksikkö on syrjivästi sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut toiseksi tulleen Donkey Republic Admin ApS:n tarjouksen.

Hankintaoikaisupäätöksen väite siitä, että valittaja olisi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen 14.5.2025 hankintayksikön selvityspyyntöön toimittamassaan vastauksessa lisännyt tarjoukseensa varauman, on virheellinen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös, kun se on hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintaoikaisupäätöksessä ei ole esitetty varsinaisia perusteluja sille, miksi valittajan tarjousta on pidetty hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Tarjousten väliset hintaerot eivät oikeuta hankintayksikköä hylkäämään tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina. Tarjousten välistä hintojen hajontaa selittävät lisäksi jäljempänä selostettu tarjouspyynnön epäselvyys, tarjoajien erilaiset odotukset hankittavien pyörien kokonaismääristä ja tyypeistä sekä tarjoajien arviot mainos- ja sponsorituloista, talviaikana suoritettavista palveluista ja seudullisella ratkaisulla saavutettavista mittakaava- ja synergiaeduista.

Hinta-laatusuhteen vertailuperusteet eivät ole liittyneet hankinnan tosiasialliseen kohteeseen hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Tarjouspyynnön hintavertailua koskevien tietojen perusteella vertailu on kohdistunut pääosin mekaanisten polkupyörien hintaan ja laatuun (70 prosentin painoarvolla). Tarjouspyynnön liitteenä olleen palvelukuvauksen mukaan Helsingin kaupunki on asettanut hankinnan lähtökohdaksi mekaaniset pyörät ja myös Espoon, Vantaan ja Kauniaisten tavoitteeksi on ilmoitettu mekaanisista pyöristä koostuva järjestelmä. Pienempien kuntien kuten Keravan, Siuntion ja Sipoon osalta tavoitteena on mainittu sähköpyöristä koostuva järjestelmä. Edelleen kaupunkikohtaisissa hankinta-asiakirjoissa on painotettu sitä, että mekaaniset pyörät muodostavat lähtökohdan ja perustan kaupunkipyöräjärjestelmälle.

Alkuperäisen hankintapäätöksen tekemisen jälkeen pidetyissä neuvotteluissa hankintayksikkö on ilmoittanut hankittavien polkupyörätyyppien painotuksen muuttumisesta merkittävästi sähköpyöriin, jolloin hankinnan kohde on muodostunut täysin erilaiseksi tarjousvertailun pohjana olleeseen tietoon nähden.

Vastine

Vaatimukset

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 20.395,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinta-asiakirjat eivät ole olleet valittajan esittämin tavoin epäselvät. Hankintayksiköille on jätetty puitejärjestelyn luonteeseen kuuluvalla tavanomaisella ja hankintasäännösten mahdollistavalla tavalla harkintavaltaa.

Hankinta-asiakirjoissa on määritelty kuntakohtaiset pyörien ja asemien vähimmäismäärät, jotka kuntien on tullut vähintään hankkia, mikäli kunta päättää käyttää puitejärjestelyä. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa on esitetty realistinen arvio kunkin kunnan kaupunkipyöräpalvelun laajuudesta sekä käyttöönoton aikataulusta. Hankintailmoituksessa on edelleen ilmoitettu puitejärjestelyn ennakoitu arvo sekä enimmäisarvo.

Valittajan väite siitä, että tarjoajille olisi viestitty hankinta-asiakirjoissa puitejärjestelyn perustuvan pääosin mekaanisiin pyöriin, ei vastaa hankinta-asiakirjojen sisältöä. Palvelukuvauksessa on selvästi todettu, että kaupunkipyöräpalvelu voi sisältää joko mekaanisia kaupunkipyöriä tai sähköavusteisia kaupunkipyöriä tai molempia. Lisäksi tarjouspyynnön eri liitteissä on esitetty esimerkkimäärät tai arvioidut määrät pyöristä ja asemista kuntakohtaisesti, mutta samalla toistuvasti painotettu, että kyse on vain esimerkeistä tai työkaluista tarjousvertailua varten, eivätkä esimerkit ole sitovia lopullisia määriä. Toteutuvat lopulliset määrät määräytyvät kuntien puitesopimuksen perusteella tekemien kaupunkipyöräpalvelusopimusten perusteella.

Hankinta-asiakirjoissa on esitetty selvästi sitovat vähimmäismäärät, realistiset kuntakohtaiset arviot palvelun laajuudesta ja käyttöönoton aikataulusta sekä tarjousvertailua varten tarvittavat esimerkkimäärät, joiden ei ilmoitettu olevan lopullisia tai sitovia. Tarjoajan on lisäksi tullut antaa tarjous yksikköhinnoittain eri vuosille, joten tarjoaja on voinut ottaa tilausmääriin ja ajankohtiin liittyvät epävarmuudet huomioon tarjouksen hinnoittelussa.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankintaoikaisupäätöksellään sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Alkuperäisen hankintapäätöksen tekemisen jälkeen huhtikuussa 2025 hankintaan osallistuneet Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungit ovat ilmoittaneet alustavasti aikovansa toteuttaa kaupunkipyöräjärjestelmän kokonaan sähköavusteisilla pyörillä. Tähän linjaukseen on vaikuttanut nimenomaan valittajan tarjouksessaan ilmoittama edullinen hinta sähköavusteisille pyörille. Kaupunkien mainittu linjaus on ollut tarjouspyynnön ehtojen mukainen, sillä tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tilaajina olevat kunnat voivat tilata kaupunkipyöräpalvelun joko mekaanisilla pyörillä, sähköavusteisilla pyörillä tai molemmilla pyörätyypeillä.

Valittaja ei kuitenkaan ole varauksetta sitoutunut toteuttamaan palvelua kaikissa tarjouspyynnön ehtojen mahdollistamissa vaihtoehtoisissa pyörätyyppien ja -määrien vaihtoehdoissa, vaan lähtenyt tarjoukseen lisäämässään varaumassa siitä, että pyörätyyppijakauman tulisi vastata tarjouspyynnön palvelumaksuja koskevan hintaliitteen mukaista jakaumaa, vaikka liitteessä on yksiselitteisesti todettu, että esitetyt kertoimet ovat sitoumuksettomia arvioita toteutettavan palvelun laajuudesta ja että niitä käytetään vain tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valittajan hankintayksikön selvityspyyntöön 12.5.2025 antaman vastauksen perusteella hankintayksikön näkemykseksi on muodostunut se, että valittaja on laatinut tarjouksensa perustuen virheelliseen oletukseen pääosin mekaanisista pyöristä koostuvasta hankinnasta. Valittajan tarjous on osoittautunut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi suhteessa muihin tarjouksiin, kun otetaan huomioon hankintayksikön valittajalta hankintapäätöksen jälkeen saamat selvitykset.

Valittajan väite siitä, että tarjousvertailu olisi kohdistunut väärään hankinnan kohteeseen, on perusteeton. Hankinta-asiakirjoissa on selvästi ja läpinäkyvästi todettu, että tarjousten hintavertailu suoritetaan vertailuhinnan perusteella. Vertailuhinta on koostunut sekä mekaanisista että sähköavusteisista pyöristä ja eri asematyypeistä, ja sen ei-sitova ja esimerkinomainen luonne on nimenomaisesti ilmoitettu tarjoajille hankinta-asiakirjoissa.

Kuultavan lausunto

Donkey Republic Admin ApS on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 18.688,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että hankinta-asiakirjat eivät ole olleet epäselvät tai harhaanjohtavat. Puitejärjestely on tarkoitettu joustavaksi hankintatavaksi, jossa lopullisia yksityiskohtia esimerkiksi hankinnan määrästä ja ajankohdasta ei ole tarkoituskaan ennakollisesti vahvistaa. Hankintasäännöksissä ei edellytetä antamaan hankinta-asiakirjoissa tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista.

Hankinta-asiakirjoissa on selvästi todettu, että puitejärjestelyssä tehtävien hankintojen pyörätyypin valinta kuuluu tilaajana olevalle kunnalle. Tarjouspyynnön hintaliitteessä on yksiselitteisesti tuotu esille, että tiedot pyörien määristä ovat sitoumuksettomia arvioita ja niitä käytetään vain tarjousten vertailussa. Myös neuvotteluvaiheen aikana hankintayksikölle esitetyissä kysymyksissä ja niihin annetuissa vastauksissa on todettu kaupunkipyöräpalvelun laajuuden sekä kuntien pyörä- ja asemamäärien vahvistuvan lopullisesti vasta, kun kunnat käyttävät puitesopimusta.

Hankinnan luonne huomioon ottaen tiedot pyörätyypeistä, osallistuvista kunnista sekä esimerkiksi pyörien ja asemien vähimmäismääristä kunnan päätyessä käyttämään puitesopimusta ovat mahdollistaneet yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hinta-laatusuhteen vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteet eivät ole olleet miltään osin epätasapuolisia tai syrjiviä, ja niiden perusteella on saatu keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Jokainen tarjoaja on voinut vapaasti päättää, millä tavalla se rakentaa tarjouksensa ja määrittää yksikköhintansa optimaalisimmalla tavalla.

Vastaselitys

Valittaja KaupunkiPyörä Vantaa Oy on esittänyt hankintayksikön kilpailuttaneen epärealistisin perustein kaupunkipyöräjärjestelmän ilman, että hankittavan palvelun laajuutta tai laatua olisi määritelty etukäteen hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Puitejärjestelyssäkin edellytetään suuntaa antavaa tietoa tai realistista arviota hankinnan sisällöstä. Hankintayksikkö ei ole tiedostanut sitä, että järjestelmän muuttaminen kokonaan sähköpyöristä koostuvaksi palveluksi edellyttää huomattavia muutoksia palvelun perusrakenteeseen ja sen kaikkiin
osa-alueisiin.

Valittaja on ottanut huomioon, että hankinta koostuisi pääosin mekaanisista pyöristä. Tämä on hankintayksikön vastineenkin mukaan yksi realistinen arvio kaupunkipyöräjärjestelmän laajuudesta ja vastaa palvelukuvauksessa, sopimusluonnoksissa sekä hinta- ja laatuvertailussa ilmoitettuja tietoja. Tämän realistisen arvion huomioon ottaminen on kuitenkin muodostanut hankintayksikön mukaan perusteen sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta. Hankintayksikön päätös hylätä valittajan tarjous poikkeuksellisen alhaisena ei perustu todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin. Hankintayksikön ja valittajan välisessä viestinvaihdossa ei ole mitään viitteitä siitä, että valittajan tarjous olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen perusteena olevaa työmäärää ja tuntihintaa. Kohtuullisiksi katsottavien oikeudenkäyntikulujen arvonlisäverottomaksi määräksi voidaan arvioida korkeintaan noin 30.000–35.000 euroa.

Asia diaarinumero 374/2025

Valitus

Vaatimukset

Valittaja nextbike GmbH on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 34.835,54 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntöasiakirjojen tiedot ja ehdot siitä, millaisia hankintoja puitejärjestelyyn osallistuvat kunnat voivat järjestelyn perusteella käytännössä tehdä, ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselviä. Tästä on osoituksena suurien tarjoushintaerojen lisäksi se, että KaupunkiPyörä Vantaa Oy on ollut hankinnan sisällöstä virheellisessä käsityksessä vielä senkin jälkeen, kun se on jättänyt tarjouksensa.

Edelleen puitejärjestelyn ennakoitu arvo on ilmoitettu hankintailmoituksessa ja lopullisissa tarjouspyyntöasiakirjoissa keskenään ristiriitaisesti. Ennakoidun arvon merkittävä muuttaminen hankintailmoituksen ja lopullisen tarjouspyynnön välillä on ollut omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä hankinnan laajuudesta. Tämä epäselvyys on vaikeuttanut tarjousten laatimista yhteismitallisella ja vertailukelpoisella tavalla ja ollut omiaan vaikuttamaan tarjoajien riskiarvioon, resurssisuunnitteluun ja hinnoitteluun.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on pyytänyt KaupunkiPyörä Vantaa Oy:ltä selvitystä sen tarjouksen hinnoittelusta vasta 12.5.2025 eli sen jälkeen, kun hankintapäätös oli tehty.

Poikkeuksellisen alhaisten tarjoushintojen selvittäminen ei ole harkinnanvarainen toimenpide, eikä sitä ole rajoitettu vain valituksi tulleeseen tarjoajaan. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös, kun se ei ole pyytänyt Donkey Republic Admin ApS:ltä selvitystä sen tarjouksen hinnoittelusta. Yhtiön tarjoushinta on ollut poikkeuksellisen alhainen paitsi suhteessa muiden tarjoajien hintoihin myös yleiseen kustannustasoon sekä hankinnan laajuuteen ja vaatimuksiin.

Myöskään tarjousten laatuvertailun toteutus ei ole täyttänyt hankintasäännöksissä asetettuja edellytyksiä. Tarjousten laadun arviointia varten laaditun ja arviointiryhmän työtä ohjaavan arviointilomakkeen kriteereissä käytetyt muotoilut ovat hyvin subjektiivisia ja yleisluontoisia, kuten ”kuinka helppoa”, ”kuinka miellyttävää” ja ”kuinka sujuvaa”, ilman tarkempia määrittelyjä siitä, mitä kyseisillä ja muilla vastaavilla ylätason termeillä on konkreettisesti tarkoitettu ja miten arviointi tulisi näiden perusteella objektiivisesti arvioiden suorittaa.

Käyttäjätestauksen ja siten koko tarjousten laatuarvioinnin luotettavuuden sekä tarjousten vertailukelpoisuuden on vaarantanut myös se, että käyttäjätestausta varten testattavat pyörät on tullut toimittaa jo 27.3.2025 kauppakeskuksen pyöräparkkialueelle, joka on julkinen ja kolmansien osapuolten avoimesti ja vapaasti käytössä oleva tila. Kenellä tahansa on ollut mahdollisuus päästä käsiksi testattaviksi toimitettuihin pyöriin.

Hankintayksikkö ei ole tarkistanut tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta ennen tarjousten valintaa, mikä on ollut omiaan johtamaan tarjousvertailun virheelliseen lopputulokseen ja syrjimään niitä tarjoajia, jotka ovat huolehtineet vaatimusten täyttymisestä ja hinnoitelleet tarjouksensa näiden vaatimusten mukaisesti.

Vastine

Vaatimukset

Perustelut

Valittajan valitus ei voi enää kohdistua 23.4.2025 tehtyyn hankintapäätökseen 61 §, jolla KaupunkiPyörä Vantaa Oy oli valittu kilpailutettavan kaupunkipyöräpalvelun toimittajaksi, koska tämä hankintapäätös on tullut poistetuksi nyt valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellä.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Erot tarjoajien tarjoamissa hinnoissa eivät osoita tarjouspyynnön epäselvyyttä, vaan heijastavat tarjoajien omia yrityskohtaisia arvioita kustannusrakenteesta, riskeistä, operatiivisesta toteutuksesta sekä riskinottokyvystä ja -halusta. Lisäksi erot voivat perustua tarjoajien näkemyksiin markkinatilanteesta tai strategisista valinnoista palvelun toteuttamistavan suhteen. Vaikka yksi tarjoajista olisi tarjouspyynnön perusteluihin liittyvien selvitysten perusteella muodostanut virheellisiä, tarjouspyynnön vastaisia odotuksia tarjouspyynnön kohteesta, tämä ei osoita, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä.

Tarjouspyyntö ei ollut epäselvä sen suhteen, millaisia hankintoja puitejärjestelyyn osallistuvat kunnat voivat tehdä. Päinvastoin tarjouspyyntöasiakirjoissa on nimenomaisesti määritetty kuntakohtaiset vähimmäismäärät pyörille ja asemille, jotka kunnan on tullut vähintään hankkia, mikäli kunta päättää käyttää puitesopimusta. Mukana oleville kunnille on jätetty puitejärjestelyille tavanomaisella ja hankintasäännösten mahdollistamalla tavalla harkintavaltaa. Puitesopimusjärjestelyssä toimittajien tarjoamilla hinnoilla on myös vaikutusta kuntien valintoihin.

Epätietoisuus ja -varmuus lopullisista tilausmääristä kuuluu puitesopimuksen soveltamislogiikkaan. Mikäli hankintayksikön olisi tullut toimia tarjouspyyntöä laatiessaan, kuten valittaja esittää, jouduttaisiin tilanteeseen, jossa joustavien puitejärjestelyiden kilpailuttaminen olisi käytännössä mahdotonta.

Tarjouspyyntöä laadittaessa on otettu huomioon taloudelliset realiteetit myös siten, että tarjoajilta on nimenomaisesti pyydetty erilliset yksikköhinnat sähkö- ja mekaanisille pyörille, mikä on mahdollistanut tarjoajille tarpeellisen riskienhallinnan. Lisäksi sopimuskauden pituus on määritelty riittävän pitkäksi, jotta investointien takaisinmaksu on kohtuullisessa ajassa mahdollista.

KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjousta arvioitaessa on otettu alusta lähtien huomioon hankintasäännösten mukaisesti KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen mahdollisesti poikkeuksellisen alhainen hinta, jota on selvitetty KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n kanssa ennen hankintapäätöksen tekemistä. Asiaan on saatu uutta selvitystä hankintapäätöksen tekemisen jälkeen KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n kanssa käydyissä neuvotteluissa. Hankintayksikkö ei siten ole laiminlyönyt velvollisuuttaan arvioida KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen hinnoittelun asianmukaisuutta.

Hankintayksikkö ei myöskään ole laiminlyönyt velvollisuuttaan arvioida Donkey Republic Admin ApS:n tarjouksen hinnoittelun asianmukaisuutta. Hankintayksikkö on arvioinut Donkey Republic Admin ApS:n tarjouksen hinnoittelun kokonaisuutena ja todennut, ettei sen tarjous ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksiköllä ei käytettävissä olevien tietojen perusteella ole ollut mitään perusteltua syytä epäillä, etteikö Donkey Republic Admin ApS:n tarjoama hinta olisi liiketaloudellisesti realistinen ottaen huomioon hankinnan laajuus, sisältö ja sopimuskauden pituus.

Puitejärjestelyn ennakoitu arvo on ilmoitettu johdonmukaisesti koko hankintamenettelyn ajan. Valittajan väite siitä, että hankintailmoituksen ja lopullisen tarjouspyynnön välillä olisi tapahtunut merkittävä muutos hankinnan ennakoidussa arvossa, ei perustu tosiseikkoihin.

Tarjousten laatuvertailu on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjouspyynnön vertailuperusteita koskeneessa liitteessä on selostettu yksityiskohtaiset tiedot käyttäjätestauksen menettelyistä ja ehdoista sekä siitä, miten pisteytys määräytyy testauksen perusteella. Menettely ei ole sisältänyt epäselvyyksiä.

Hankintayksikkö on tarkastanut tarjoukset ennen tarjouksen valintaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt kultakin tarjoajalta nimenomaista ilmoitusta siitä, että annettu tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on tarjousten läpikäynnin yhteydessä tarkastanut jokaisen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden myös tarkastamalla, että edellytetyt vakuutukset on esitetty. Hankintayksiköllä on edelleen lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Kuultavan lausunto

Donkey Republic Admin ApS on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai hylkää valituksen. Lisäksi kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.305 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että valittajalla ei ole hankintaoikaisun lopputulos huomioon ottaen oikeussuojan tarvetta. Valittajan valitusperusteet liittyvät keskeisesti aikaisempaan 23.4.2025 tehtyyn hankintapäätökseen. Valittajan valitus ei voi enää kohdistua kyseiseen hankintapäätökseen, sillä hankintapäätös on tullut poistetuksi valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellä. Hankintaoikaisupäätös ei ole vaikuttanut valittajan asemaan. Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään sulkenut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta, minkä vuoksi valittajan tältä osin esittämä on menettänyt merkityksensä.

Muilta osin hankintaoikaisupäätöksellä ei ole muutettu tarjouskilpailun lopputulosta. Hankintaoikaisupäätös ei ole muuttanut valittajan asemaa alkuperäiseen hankintapäätökseen verrattuna, eikä päätöksellä ole muutenkaan ollut vaikutusta valittajan asemaan tai oikeuksiin.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tiedot, jotka tarjouspyyntöaineistossa on annettu, ovat olleet riittävät mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Valittajan väitteet kuultavan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta ovat virheellisiä ja perusteettomia. Selvityksen pyytäminen yhdeltä tarjoajalta ei merkitse sitä, että sitä tulisi pyytää kaikilta tarjoajilta.

Hankinnassa on annettu kolme alun perin tarjousvertailuun edennyttä tarjousta, joista kuultavan tarjous on sijoittunut tarjoushinnaltaan keskimmäiseksi. Kuultavan tarjouksen tarjoushintaa ei voida pitää poikkeuksellisen alhaisena sillä perusteella, että valittajan tarjoushinta on ollut kalliimpi.

Hankintayksikkö on noudattanut riittävää huolellisuutta kuultavan tarjousta ja sen hintatasoa arvioidessaan.

Vastaselitys

Valittaja nextbike GmbH on esittänyt, että sillä on oikeussuojan tarve asiassa. Kun voittajaksi valitun tarjoajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksellä, valittajan tarjous on noussut vertailussa toiseksi. Näin ollen valittajan tarjous tulisi valituksi, mikäli Donkey Republic Admin ApS:n tarjous suljettaisiin tarjouskilpailusta. Valittajan oikeussuojan tarve on syntynyt hankintaoikaisupäätöksen seurauksena, ja markkinaoikeuden perustellun ratkaisun saaminen on tullut tarpeelliseksi hankintaoikaisupäätöksen vuoksi.

Valittaja on muiden tarjoajien tavoin päässyt tutustumaan kilpailijoiden tarjoamiin pyöriin kaikille avoimen käyttäjätestauksen yhteydessä 27.3.2025. Valittajan edustaja on havainnut tuolloin, että Donkey Republic Admin ApS:n pyörästä on puuttunut erillinen runkolukkoon perustuva ketjulukitusratkaisu. Pyörän palauttaminen on ollut mahdollista ainoastaan käyttäjän mobiilisovelluksen kautta tai ottamalla yhteyttä asiakaspalveluun, mikä on ollut tarjouspyynnön ehtojen vastaista. Myöskään yhtiön pyörien soveltuvuutta eri sääolosuhteisiin ei ole testattu, mitä on edellytetty tarjouspyynnössä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen perusteena olevaa työmäärää ja tuntihintaa. Kohtuulliseksi valittajan oikeudenkäyntikulujen määräksi voidaan arvioida noin 28.000–30.000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025

Kuultava Donkey Republic Admin ApS on vaatinut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta valittajalta puuttuvan oikeussuojan tarpeen vuoksi. Kuultavan mukaan valituksenalainen hankintaoikaisupäätös ei ole muuttanut valittajan asemaa alkuperäiseen hankintapäätökseen verrattuna, eikä päätöksellä ole muutoinkaan ollut vaikutusta valittajan asemaan tai oikeuksiin. Myös hankintayksikkö on esittänyt, että valitus ei voi enää kohdistua alkuperäiseen hankintapäätökseen 23.4.2025.

Valittaja nextbike GmbH on esittänyt, että sillä on oikeussuojan tarve asiassa. Valittajan mukaan sen tarjous tulisi valituksi, mikäli kuultavan tarjous suljettaisiin tarjouskilpailusta. Valittajan oikeussuojan tarve on syntynyt hankintaoikaisupäätöksen seurauksena, ja markkinaoikeuden perustellun ratkaisun saaminen on tullut tarpeelliseksi hankintaoikaisupäätöksen vuoksi.

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta muun ohella, jos valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta).

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan vanhan hankintalain 85 §:n
1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentissa on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintapäätöksellään poistanut aiemmin tekemänsä hankintapäätöksen, jolla KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjous on valittu, ja ratkaissut asian uudelleen muun ohella sulkemalla viimeksi mainitun yhtiön tarjouksen tarjouskilpailusta usealla eri perusteella. Lisäksi hankintayksikkö on muuttanut tarjousvertailun etusijajärjestystä siten, että voittajaksi on valittu Donkey Republic Admin ApS:n tarjous ja toiseksi on tullut nextbike Gmbh:n tarjous. Valittaja nextbike Gmbh on valituksessaan vaatinut hankintaoikaisupäätöksen kumoamista ja hankintayksikön velvoittamista korjaamaan virheelliseksi väitetty menettely muun ohella sillä perusteella, että hankintayksikkö on pyytänyt KaupunkiPyörä Vantaa Oy:ltä selvitystä sen tarjouksen hinnoittelusta vasta sen jälkeen, kun hankintapäätös oli tehty.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka valittaja on jättänyt hankintamenettelyssä tarjouksen ja sillä voidaan tämän perusteella katsoa olevan sinänsä oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseksi väitettyyn hankintamenettelyyn, valittajan markkinaoikeudessa väittämä hankintayksikön lainvastainen menettely on koskenut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen osalta sellaista menettelyä, jolla ei ole ollut vaikutusta valittajan mahdollisuuksiin jättää tarjous tai tulla valituksi. Kun KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjous on jo suljettu tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksellä ja koska valittajan tarjous ei tämän vuoksi ole enää hankintaoikaisupäätöksen tarjousvertailussa sijoittunut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen taakse, valittajalla ei voida katsoa olevan oikeudellista intressiä saada markkinaoikeuden kannanottoa siihen, onko hankintayksikkö menetellyt hankintaoikaisupäätökseen johtaneessa KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen käsittelyssä hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että vaikka KaupunkiPyörä Vantaa Oy on valittanut tarjouksensa sulkemisesta tarjouskilpailusta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 358/2025, ei nextbike Gmbh:n valituksen johdosta vireille tulleella markkinaoikeuden asialla diaarinumero 374/2025 ja edellä mainitulla markkinaoikeuden asialla 358/2025 ole erityisesti jäljempänä markkinaoikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen sellaista keskinäistä vaikutussuhdetta, että valitus markkinaoikeuden asiassa 374/2025 tulisi tämän vaikutussuhteen vuoksi tutkia KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen käsittelyä koskevien väitteiden osalta.

Edellä esitetyn perusteella nextbike Gmbh:n valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä on esitetty hankintayksikön menetelleen hankintaoikaisupäätöksen tekemiseen johtaneessa menettelyssä KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen käsittelyssä hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan muiden väitteiden eli hankinta-asiakirjojen hankintasäännösten mukaisuuden ja Donkey Republic Admin ApS:n tarjouksen hankintaoikaisupäätöksen tekemiseen johtaneen käsittelyn hankintasäännösten mukaisuuden osalta valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellä, jolla alkuperäinen hankintapäätös on poistettu ja jolla tarjousten alkuperäinen etusijajärjestys on myös muuttunut, on katsottava olleen vaikutusta valittajan asemaan sen oikeussuojakeinojen käyttämisen kannalta. Valittaja nextbike Gmbh:lla on siten katsottava olevan oikeudellinen intressi hakea muutosta kyseisiltä osin hankintaoikaisupäätökseen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025. Valitus on näin ollen otettava tutkittavaksi kyseisiltä osin.

Pääasiaratkaisun perustelut asioissa diaarinumerot 358/2025 ja 374/2025

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

KaupunkiPyörä Vantaa Oy on esittänyt markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 358/2025, että hankinta-asiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. Yhtiö on lisäksi esittänyt hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hankintaoikaisupäätöksellään sen tarjouksen tarjouskilpailusta. Yhtiö on edelleen esittänyt, että hinta-laatusuhteen vertailuperusteet eivät ole liittyneet hankinnan kohteeseen hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025 valittajana oleva nextbike GmbH on esittänyt valituksen tutkittavaksi otettavilta osin hankinta-asiakirjojen olleen hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. Yhtiö on lisäksi esittänyt hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole selvittänyt voittaneen tarjoajan hinnoittelun perusteita. Yhtiö on edelleen esittänyt hankinnan ennakoidun arvon ilmoitetun ristiriitaisesti hankintamenettelyn aikana, tarjousvertailun toteutetun hankintasäännösten vastaisesti ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden jääneen tarkistamatta ennen tarjouksen valintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että asioissa on valittajien esittämän perusteella arvioitava ensin, ovatko hankinta-asiakirjat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät, sillä hankintasäännösten vastainen epäselvä tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustaa virheettömälle hankintamenettelylle (ks. KHO 2015:151).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään.

Hankintalain 42 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137 ja 138) on todettu muun ohella, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 244/2020 vp s. 17 ja 18) on todettu, että tarjoajien kannalta on keskeistä se, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä niiden hankinnan todennäköisistä volyymeistä. Puitejärjestelyn käyttöön liittyy sen luonteen mukaisesti aina epävarmuutta. Puitejärjestely on tarkoitettu joustavaksi menettelyksi, joka mahdollistaa hankintayksiköiden tarpeiden vaihtelun sopimuskaudella. Hankintayksiköiden tarpeet voivat muuttua esimerkiksi teknologisen kehityksen myötä nopeastikin. Muutoksia voi tulla myös hankintayksiköiden organisaatioissa tai toimintatavoissa, kuten esimerkiksi silloin, kun hankintayksikö ulkoistaa palvelunsa muille toimijoille tai toimintoja uudistetaan lainsäädäntömuutosten vuoksi. Näitä muutoksia voi olla vaikea objektiivisesti ennakoida pitkäaikaisissa puitejärjestelyissä.

Edellä mainitun pykälän esitöissä (HE 244/2020 vp s. 18) on lisäksi todettu, että yhteishankintayksiköiden puitejärjestelyjä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee kuitenkin ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin. Säännös ei edellytä ilmoittamaan puitejärjestelyn tarjouspyynnössä tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista esimerkiksi tuote- tai palvelukohtaisesti. Säännös ei myöskään edellytä ilmoittamaan hankintayksikkökohtaisia taikka toimipistekohtaisia tietoja hankintayksiköiden tulevista hankinnoista. Puitejärjestelyä kilpailutettaessa voidaan kuitenkin edellyttää enimmäismäärää tai -arvoa tarkempaa määrittelyä tilanteessa, jossa tuotteiden tai palvelujen hinnat kiinnitetään puitejärjestelyssä ja joissa kuljetuskustannukset taikka muut yksityiskohtaiset seikat edellytetään sisältyvän tuotteiden hintoihin.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinta-asiakirjat ja tarjousten käsittely hankintaoikaisupäätökseen johtaneessa menettelyssä

Kyseessä olevan kaupunkipyöräpalvelun puitejärjestelyn hankintailmoituksen kohdassa 2.1. ”Menettely” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan tausta ja tarkoitus
[– –] Tarjouskilpailun perusteella valitaan yksi (1) puitesopimustoimittaja ja perustetaan puitejärjestely, minkä perusteella osallistumispyynnössä mainitut ja hankintaan osallistuvat hankintayksiköt voivat tilata kaupunkipyöräpalveluita valitulta palveluntuottajalta. [– –]”

Hankintailmoituksen kohdassa 2.1.4. ”Yleistä tietoa” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Lisätiedot: Hankinnan kohteena on kaupunkipyöräpalvelu. Hankittavaan palveluun sisältyy kaupunkipyörien ja -asemien toimittamisen lisäksi niiden huolto ja ylläpito, pyörien siirtäminen asemalta toiselle, pyörien ja mahdollisesti asemien siirrot varastoon ja varastointi niinä kuukausina kun pyöräjärjestelmä ei ole käytössä, IT-järjestelmä ja asiakaspalvelu koko sopimuskauden ajan.
[– –]
Puitesopimuksen perusteella tehtävien kuntakohtaisten kaupunkipyöräsopimusten sopimuskausi tullaan määrittelemään lopulliseen tarjouspyyntöön käytyjen neuvotteluiden ja hankinnan jatkovalmistelun perusteella. Lähtökohtana hankinnan valmistelussa on ollut, että kaupunkipyöräpalvelusopimusten sopimuskauden pituus on 6–10 vuotta sisältäen mahdolliset optiot.
[– –]
Kaupunkipyörät
Puitejärjestelyssä mukana olevat kunnat voivat hankkia kaupunkipyöräpalvelun siten, että kaupunkipyöräpalvelu sisältää joko mekaanisia kaupunkipyöriä tai sähköavusteisia kaupunkipyöriä tai molempia. Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungit ovat asettaneet lähtökohdaksi mekaaniset kaupunkipyörät. Helsingin kaupunki on myös asettanut lähtökohdaksi mekaaniset, mutta pitää avoimena mahdollisuuden toteuttaa heti tai myöhemmässä vaiheessa sähköpyörien hankinnan osaksi järjestelmää. Myös muissa kaupungeissa sähköpyörien hankinta voi olla mahdollista. Keravan kaupunki sekä Sipoon ja Siuntion kunnat ovat asettaneet lähtökohdaksi sähköavusteiset kaupunkipyörät. Näin ollen on mahdollista, että toisessa kunnassa on vain mekaanisia pyöriä ja toisessa sähköpyöriä tai molempia.
[– –]
Operointi, ylläpito ja asiakaspalvelu
Kaupunkipyörien ja -asemien sekä muiden palveluun kuuluvien osien huolto, korjaukset ja varastointi kuuluvat kilpailutettavaan palveluun. Varmistaakseen korkean asiakastyytyväisyyden ja suuren käyttöasteen, pyörien saatavuus ja kunto ovat kriittisiä tekijöitä. Toimittajan on siksi tarjottava riittävät inhimilliset ja tekniset resurssit ylläpitoon. Mikäli palvelu sisältää sähköavusteisia kaupunkipyöriä, Toimittajan vastuulle kuuluvat esimerkiksi sähköpyörien akkujen vaihto, niiden lataus ja kulutettu sähkö sekä riittävä määrä akkuja varmistamaan operoinnin onnistuminen. Pyörien saatavuus on yksi toimittajan suoriutumista mittaava tekijä, jolle tullaan asettamaan vähimmäisvaatimustaso. [– –]”.

Neuvottelujen jälkeen lopullisen tarjouspyynnön 27.2.2025 kohdan ”Hankinnan kuvaus” alakohdassa ”Hankinnan kohde” on todettu, että hankinnan kohde on kuvattu lopullisen tarjouspyynnön liitteissä.

Lopullisen tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdasta ”Yhteiset kriteerit/tiedot” käy ilmi kunkin puitejärjestelyn tilaajana mainitun kunnan osalta kaupunkipyörä- ja asemakohtainen vähimmäistilausmäärä, johon tarjoajan on tullut sitoutua siten, että kaupunkipyöräpalvelu voidaan ottaa käyttöön 1.4.2026. Samasta alakohdasta käy lisäksi ilmi, että kukin kunta tekee erillisen itsenäisen päätöksen kaupunkipyöräpalvelun käyttöönotosta, eikä yksikään kunta ole kilpailutusvaiheessa sitoutunut tilaamaan kaupunkipyöräjärjestelmää.

Lopullisen tarjouspyynnön liitteen 3 ”Tarjousten vertailuperusteet” kohdasta 2. ”Hankinnan kokonaistaloudellinen arviointi” ilmenee, että hinnan painoarvo on ollut 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Saman liitteen kohdassa 3. ”Tarjouksen hinnan arviointiperusteet” on muun ohella todettu, että vertailuhinta muodostuu siten kuin hintaliitteessä (tarjouspyynnön liite 8) on tarkemmin kuvattu.

Lopullisen tarjouspyynnön liitteen 3 kohdassa 4. ”Tarjouksen laadulliset arviointiperusteet” on muun ohella todettu, että tarjoajan mekaanisen ja sähköavusteisen pyörän pisteiden keskiarvot lasketaan yhteen niin, että mekaanisten pyörien painoarvo on 70 prosenttia ja sähköavusteisten 30 prosenttia.

Lopullisen tarjouspyynnön liitteen 8 ”Palvelumaksuja koskeva hintaliite” kohdassa ”Palvelumaksujen havainnollistaminen” on muun ohella todettu, että hintaliitteessä esitetyt kertoimet, jotka tarkoittavat pyörien hankintamääriä, on asetettu tarjousten vertailua varten, eivätkä ne ole hankintayksiköitä sitovia hankintamääriä, ja että kuntakohtainen kaupunkipyöräpalvelumaksu riippuu käyttöönotettavan kaupunkipyöräpalvelun laajuudesta (pyörien ja asemien määrä) ja sisällöstä (pyörätyypit, asematyypit). Kohdan mukaan palvelumaksut ovat kiinteitä koko sopimuskauden ja mahdollisten optiokausien ajat.

Kyseinen liite on sisältänyt kunkin kunnan osalta hintalomakkeen, jossa on esitetty ei-sitova määrä mekaanisia pyöriä ja sähköavusteisia pyöriä, joita kyseinen kunta hankkisi ensimmäisenä hankintavuotena ja sen jälkeen vuosittain hankittavien lisäpyörien määrät. Esimerkiksi Helsingin osalta ensimmäisenä vuonna on esitetty hankittavaksi 2.700 mekaanista pyörää ja 2.000 sähköavusteista pyörää. Espoon osalta hankittavaksi on esitetty 1.700 ja Vantaan osalta 1.200 mekaanista pyörää, mutta ei lainkaan sähköavusteisia pyöriä. Muiden kuntien osalta määrät ovat olleet huomattavasti pienemmät.

Tarjouspyynnön liitteen 9 ”Palvelukuvaus” kohdan 3. ”Hankinnan kohteen lyhyt kuvaus” alakohdasta ”Kaupunkipyöräpalvelun operointi, ylläpito ja asiakaspalvelu” käy muun ohella ilmi, että kaupunkipyörien ja -asemien sekä muiden palveluun kuuluvien osien huolto, korjaukset ja varastointi kuuluvat kilpailutettavaan palveluun, minkä lisäksi mahdollisesti tilattavien sähköavusteisten pyörien osalta toimittajan vastuulle kuuluvat ainakin sähköpyörien akkujen vaihto, niiden lataus ja kulutettu sähkö sekä riittävä määrä akkuja. Alakohdan mukaan toimittaja vastaa myös kaupunkipyöräpalvelun asiakaspalvelusta sisältäen muun ohella vikatilanteiden ja käyttäjien ongelmatilanteiden ratkaisemisen.

Saman liitteen kohdasta 4. ”Sopimus- ja pyöräilykausi” käy ilmi, että puitesopimusten perusteella tehtävien kuntakohtaisten kaupunkipyöräsopimusten pituus on 7 vuotta ja 3 optiovuotta. Tämä tarkoittaa kohdan mukaan, että mahdollisesti myöhemmin puitesopimuksen voimassaoloaikana palveluun liittyvän kunnan sopimuskausi on lyhyempi kuin 7 vuotta. Kohdasta ilmenee lisäksi olevan todennäköistä, että Helsinki, Espoo ja Vantaa hankkivat kaupunkipyöräpalvelun heti vuodesta 2026 alkaen ja että Kauniainen ja Kerava tavoittelevat myös palvelun käynnistä mistä vuonna 2026. Sen sijaan Sipoo ja Siuntio eivät todennäköisesti hanki palvelua vielä vuodelle 2026.

Saman liitteen kohdan 5. ”Kaupunkipyöräpalvelun kuvaus” alakohdassa 5.2. ”Palvelun laajuus” on ilmoitettu kunkin kunnan osalta palvelun tavoitelaajuus, missä yhteydessä tiettyjen kuntien osalta on ilmoitettu edellä tarjouspyynnön liitteessä 8 ilmoitettuja vastaavia tietoja hankintojen jakautumisesta mekaanisiin ja sähköavusteisiin pyöriin. Kohdan mukaan siinä esitetyt tavoitemäärät eivät sido tilaajaa vaan antavat tarjoajille ymmärryksen palvelun potentiaalisesta laajuudesta, eikä niitä pidä sekoittaa tarjouspyynnön liitteessä 8 ilmoitettuihin lukuihin, jotka ovat ensi sijassa tarjousten vertailua varten.

Hankintayksikkö on 23.4.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen.

Asioissa esitetyn selvityksen mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen huhtikuussa 2025 puitejärjestelyssä hankintayksikköinä nimetyt Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungit ovat ilmoittaneet hankintayksikölle alustavasti aikovansa toteuttaa kaupunkipyöräjärjestelmän kokonaan sähköavusteisilla pyörillä. Tähän linjaukseen on hankintayksikön mukaan vaikuttanut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksessaan ilmoittama edullinen hinta sähköavusteisille pyörille.

Hankintayksikkö on 5.6.2025 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut edellä mainitun hankintapäätöksen ja ratkaissut asian uudelleen muun ohella sulkemalla KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintaoikaisupäätöksen perustelujen kohdassa 3. ”Hankintayksikön hankintaoikaisu hankintapäätöksen jälkeen saadun uuden informaation perusteella” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintayksikön ja KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n välisessä yhteydenpidossa (mm. tilannekatsauspalaveri 2.5.2025 ja KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n sähköposti 9.5.2025) hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ilmeni, että KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen hinnoittelu on perustunut KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tekemään tarjouspyyntöasiakirjojen ehdoista poikkeavaan virheelliseen oletukseen siitä, millaisia hankintoja puitejärjestelyyn osallistuvat kunnat voivat järjestelyn perusteella käytännössä tehdä.
Hankintayksikölle tuli KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n em. ilmoituksen perusteella ja siinä ilmoitetun mukaisesti vakava huoli, että mikäli kuntien puitejärjestelyn perusteella tekemät hankinnat painottuisivat sähköavusteisiin pyöriin, KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksessa ilmoitettu hinnoittelu aiheuttaisi todellisen riskin palvelun toimivuuden ja riittävyyden kannalta.
Edellä olevan johdosta hankintayksikkö pyysi 12.5.2025 KaupunkiPyörä Vantaa Oy:ltä hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä tarjouksen hinnoittelusta. KaupunkiPyörä Vantaa Oy 14.5.2025 antamassaan vastauksessa ilmoitti pystyvänsä toteuttamaan hankinnan tarjoamillaan hinnoilla tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti seuraavalla varauksella: KaupunkiPyörän tarjous perustuu oikeutettuun odotukseen siitä, että palvelu koostuisi pääosin mekaanisista pyöristä mahdollisesti sähköpyörillä täydennettynä.
Hankintayksikkö toteaa, että KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n antamassa selvityksessä (14.5.2025) mainittu em. varaus ei perustu tarjouspyyntöasiakirjojen ehtoihin, ja tarkoittaa, että KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjous on tarjouspyynnön vastainen. KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n sitovan tarjouksen jättämisen ja hankintapäätöksen jälkeen ilmoittaman ko. varauksen hyväksyminen loukkaisi tarjoajien tasapuolista kohtelua.”

Asioiden arviointi

Valittajat Kaupunkipyörä Vantaa Oy (asiassa diaarinumero 358/2025) ja nextbike GmbH (asiassa diaarinumero 374/2025) ovat esittäneet nyt esillä olevissa asioissa muun ohella, että hankinta-asiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. KaupunkiPyörä Vantaa Oy on esittänyt, että hankinta-asiakirjoissa on jätetty avoimeksi hankittavien pyörien määrä ja tyyppi, tilaajina olevat kunnat, ajankohta, josta lähtien kunnat tilaavat palvelun, sekä tahti, jolla kukin kunta käynnistää palvelun ja mahdollisesti laajentaa sitä sopimuskauden aikana. Valittajana oleva nextbike GmbH on esittänyt, että hankinta-asiakirjojen tiedot ja ehdot siitä, millaisia hankintoja puitejärjestelyyn osallistuvat kunnat voivat järjestelyn perusteella käytännössä tehdä, ovat olleet epäselviä, mistä ovat osoituksena myös tarjoushintojen väliset suuret erot.

Hankintayksikkö Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy ja kuultava Donkey Republic Admin ApS ovat esittäneet markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 358/2025 ja 374/2025, että hankinta-asiakirjat eivät ole olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. Hankintayksikön mukaan kyseessä on ollut selvästi ja yksityiskohtaisesti määritelty puitejärjestely, jossa mukana oleville kunnille on jätetty puitejärjestelyn luonteeseen kuuluvalla tavanomaisella ja hankintasäännösten mahdollistavalla tavalla harkintavaltaa.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että hankinta-asiakirjoissa on määritelty kuntakohtaiset vähimmäismäärät pyörille ja asemille, jotka kuntien on tullut vähintään hankkia, mikäli kunta päättää käyttää puitejärjestelyä. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa on esitetty realistinen arvio kunkin kunnan kaupunkipyöräpalvelun laajuudesta sekä käyttöönoton aikataulusta. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että kuntien hankintojen vähimmäismääriä koskevat ehdot ovat luoneet tarjoajille varmuutta ja edistäneet tarjousten vertailukelpoisuutta.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 17.6.2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) on katsottu, että puitejärjestelyä tehtäessä on sovellettava yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja avoimuusperiaatteen kaltaisia unionin oikeuden perustavanlaisia periaatteita. Sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet että niistä seuraava avoimuuden periaate edellyttävät, että kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintaviranomaiselle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintasopimusta määrittäviä perusteita.

Unionin tuomioistuin on Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jäänyttä hankintaa koskeneessa 5.4.2017 antamassaan tuomiossa Borta (C-298/15, EU:C:2017:266) todennut, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä avoimuusvelvollisuus edellyttävät muun muassa, että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt muotoillaan selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen ulottuvuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintayksikölle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset mainittua hankintaa säänteleviä arviointiperusteita (tuomion 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (tuomion 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Korkein hallinto-oikeus on katsonut aiemmin voimassa ollutta julkisista hankinnoista annettua lakia (348/2007) koskevassa ennakkopäätöksessään KHO 2016:182, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja yhteishankintayksikön asiakkaidensa puolesta kilpailuttamassa terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankintaa koskevassa puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan yhteishankintayksikön kaikilla asiakkailla oli mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin, mutta tarjouspyynnöstä ei ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus oli siten jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella epäselväksi.

Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2019:84 katsonut, että hankintayksikkö oli menetellyt polttonesteiden ja niiden säiliötoimitusten hankintaa koskevan puitejärjestelyn kilpailuttamisessa hankintasäännösten vastaisesti, koska tarjouspyynnössä ei ollut ilmoitettu tarjoushintaan vaikuttavien kuljetuskustannusten arvioimiseksi polttonesteiden toimituspaikkatietoja sellaisella tarkkuudella, että puitejärjestelyyn osallistumista harkinneet tarjoajat olisivat puitejärjestelyn osapuolina olevien hankintayksiköiden puutteellinen yksilöinti huomioon ottaen saaneet riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista.

Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2024:23 katsonut, että hankintalakien säännösten sekä unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perusteella puitejärjestelyä kilpailutettaessa on ilmoitettava tiedot puitejärjestelyä mahdollisesti käyttävistä hankintayksiköistä ja niiden hankintojen laajuudesta. Päätöksen mukaan hankintayksikön vastuulle kuuluu puitejärjestelyyn liittymisestä päättäessään sen arvioiminen, voiko se puitejärjestelyn ehtojen ja puitejärjestelyn laajuudesta ilmoitetun perusteella liittyä puitejärjestelyyn vai onko sen kilpailutettava hankintansa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 14.4.2021 taltio H1266 katsonut, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut annettu hankintalain 68 §:n ja avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittäviä tietoja hankinnan kohteesta ja laajuudesta tarjousten laatimiseksi. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut annettu arviota hankittavien järjestelmien ja palvelujen määristä eikä mahdollisista toimituskohteista. Tarjousten laatimisen kannalta hankinnan ennakoidulla arvolla, mahdollisten toimitettavien järjestelmien ja palveluiden arvioidulla määrällä sekä arvioilla mahdollisten toimituskohteiden oletetuista sijainneista voitiin arvioida olevan erityistä merkitystä esillä olevassa asiassa, jossa tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hinnat olivat alkuun kiinteät, tarjottujen hintojen oli tullut kattaa matka- ja majoituskustannuksia ja toimittajan tuli toimittaa järjestelmät loppuasiakkaan toimipisteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 42 §:n 2 momentin mukaisesti puitejärjestelyn perustamisessa on noudatettava hankintalain mukaisia käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinta-asiakirjoissa on annettava muun ohella riittävät tiedot puitejärjestelyn osapuolina olevista hankintayksiköistä sekä hankittavien tuotteiden tai palvelujen määristä, jotta tarjoajat voivat harkita tarjouskilpailuun osallistumista ja annettavan tarjouksen sisältöä ja jotta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu turvataan tarjouskilpailun perusteella tehtävässä tarjousten vertailussa. Puitejärjestelyjä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin.

Asioissa esitetyn selvityksen perusteella puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen jakautuminen yhtäältä mekaanisiin ja toisaalta sähköavusteisiin pyöriin on olennainen tarjousten hinnoitteluun ja tarjouskilpailuun osallistumista koskevaan harkintaan vaikuttava tieto, sillä kyseisten pyörätyyppien ja niiden ylläpidon hinnat poikkeavat toisistaan merkittävästi. Tämän jakautumisen merkitystä on edelleen korostanut se, että hankinta-asiakirjojen mukaan pyörien hintojen on tullut sisältää myös kaupunkipyöräpalvelujen operoinnin, ylläpidon ja asiakaspalvelun, minkä lisäksi hinnat on tullut antaa kiinteinä koko sopimuskaudelle ja mahdollisille optiokausille.

Hankinta-asiakirjoissa on edellä selostetulla tavalla kuvattu hankintayksiköt, jotka voivat käyttää nyt kyseessä olevaa puitejärjestelyä. Lisäksi niissä on kuvattu kunkin puitejärjestelyn tilaajana mainitun kunnan osalta kaupunkipyörä- ja asemakohtainen vähimmäistilausmäärä, johon tarjoajan on tullut sitoutua siten, että kaupunkipyöräpalvelu voidaan ottaa käyttöön 1.4.2026. Tarjouspyynnön hintaliitteessä 8 on edelleen ilmoitettu mainittujen kuntien hankintamääriin liittyviä vuosikohtaisia hankintamääriä eli kertoimia, jotka on hankinta-asiakirjojen mukaan tarkoitettu tarjousvertailua varten. Näistä kertoimista on käynyt ilmi kunkin kunnan hankintojen jakautuminen mekaanisiin ja sähköavusteisiin pyöriin eri vuosina. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 9 on kuvattu kuntien tavoitelaajuuksia eli arvioituja hankintamääriä, joista on niin ikään käynyt osin ilmi hankintojen jakautuminen mekaanisiin ja sähköavusteisiin pyöriin, ja näiden tavoitelaajuuksien ilmoittamisen tarkoituksena on esitetty ymmärryksen antaminen tarjoajille palvelun potentiaalisesta laajuudesta.

Sekä kertoimien että tavoitelaajuuksien yhteydessä on toisaalta nimenomaisesti todettu, etteivät ne sido tilaajakuntia ja että kuntakohtaisen kaupunkipyöräpalvelun tosiasiallinen maksu riippuu käyttöönotettavan palvelun laajuudesta ja sisällöstä.

Hankintalain esitöissä mainitulla tavalla puitejärjestelyn käyttöön liittyy sen luonteen mukaisesti aina epävarmuutta, joka koskee myös sen kohdetta. Hankintalain esitöissä niin ikään todetulla tavalla tarjoajien kannalta on kuitenkin keskeistä se, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä niiden hankinnan todennäköisistä volyymeistä. Esillä olevassa hankinnassa tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan koko puitejärjestelyn ajan sitovat tarjoushinnat pyörätyypeittäin. Tarjoajat eivät kuitenkaan ole voineet hankinta-asiakirjojen tietojen ja erityisesti niissä asetettujen varaumien perusteella tietää tai arvioida, millä todennäköisyydellä eri kuntien hankinnat tosiasiallisesti tai realistisesti toteutuvat ja jakautuvat hinnoitteluvaikutuksiltaan merkittävästi toisistaan poikkeavien eri pyörätyyppien kesken.

Hankinta-asiakirjoissa hankinnan kohteesta annettujen tietojen epärealistisuutta osoittaa myös se, että asioissa esitetyn selvityksen mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen puitejärjestelyssä hankintayksikköinä nimetyt Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungit ovat ilmoittaneet hankintayksikölle muuttavansa hankintojensa painopistettä merkittävästi toiseksi kuin mitä hankinta-asiakirjoissa on pyörätyyppien jakautumisesta esitetty. Tarjouspyynnössä esitettyjen tietojen perusteella tarjoajat ovat voineet olettaa, että kyseisten kolmen suurimman kunnan eli Helsingin, Espoon ja Vantaan hankinnoista noin neljäsosa olisi sähköavusteisia pyöriä, mutta kyseisten kuntien edellä kuvatun myöhemmän ilmoituksen perusteella kaikki hankittavat pyörät olisivatkin sähköavusteisia pyöriä. Tällaiset hankinnan tai puitejärjestelyn kohteen keskeisen painotuksen muutokset tarkoittavat lähtökohtaisesti edellä unionin tuomioistuimen Borta-ratkaisussa mainitun potentiaalisiin tarjoajiin vaikuttavaa hankintasopimuksen olennaisten ehtojen muuttamista. Näin ollen hankinta-asiakirjoissa hankintojen pyörätyyppeihin jakautumisesta esitetyt tiedot ovat niihin tehdyistä varaumista huolimatta antaneet osin jopa paikkansa pitämättömäksi osoittautunutta tietoa puitejärjestelyn tosiasiallisesta sisällöstä.

Tarjouspyynnön liitteessä 8 esitettyjen ja sittemmin osin paikkansa pitämättömiksi osoittautuneiden kertoimien merkitystä tarjoajille on edelleen korostanut se, että liitteen mukaan kertoimet on annettu tarjousvertailua eli hankintamenettelyn ratkaisemisen ja lopputuloksen kannalta merkittävää hankintamenettelyn vaihetta varten. Tarjousvertailua varten annettujen kuten muidenkin keskeisten hankinta-asiakirjojen tietojen perustuminen realistiseen käsitykseen puitejärjestelystä edellyttää osaltaan sitä, että tiedot vastaavat riittävällä tavalla puitesopimuskaudella toteutuvia tietoja; muutoin puitesopimuskaudella voi nousta esiin uutta hankintamenettelyä edellyttävä sopimuksen muuttaminen (ks. unionin tuomioistuimen tuomio 16.10.2025, Polismyndigheten, C-282/24, EU:C:2025:790, tuomion kohdat 14–49).

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla selkeänä ei myöskään voida pitää sitä, että hankinta-asiakirjoissa on yhtäältä esitetty tietoja hankintojen jakautumisesta eri pyörätyyppeihin puitejärjestelyn eri vuosina, mutta toisaalta jätetty täysin tilaajina mainittujen kuntien harkintaan, minä puitejärjestelyn voimassaolovuotena puitejärjestelyä käytetään, jos lainkaan. Tällöin hankinta-asiakirjoissa esitetyt arviot hankintojen vuosikohtaisesta sijoittumisesta ja puitejärjestelyn tosiasiallisen käyttöönoton ja sen jatkamisen vuodet eivät välttämättä vastaa toisiaan. Tämä ristiriita on ollut omiaan synnyttävään merkittävää epätietoisuutta siitä, minä puitejärjestelyn voimassaolovuotena kukin tilaajana mainittu kunta tekisi hankintoja ja voiko hankinta-asiakirjoissa esitettyihin kertoimiin tai muihin tarjousvertailuun ja tarjousten hinnoitteluun vaikuttaviin jakaumatietoihin tai niiden realistisuuteen luottaa lainkaan.

Edellä esitetyn perusteella hankinta-asiakirjat eivät siten ole mahdollistaneet puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen eri pyörätyyppeihin jakautumisen ja palvelun käyttöönottoajankohtien tietojen osalta unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä esitetyin tavoin kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen ulottuvuuden ymmärtämistä ja niiden tulkitsemista samalla tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjat ovat olleet siten epäselvät, että ne eivät ole mahdollistaneet keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankinta-asiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Valituksenalaista hankintaoikaisupäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että valittajien väitteet koskevat hankintamenettelyn uudelleen ratkaisemiseen johtanutta menettelyä, hankintaoikaisupäätös voidaan sen sisältämän asian uudelleen ratkaisemisen osalta hankintalain
154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Ottaen huomioon, että hankintayksikkö on 5.6.2025 tekemällään hankintaoikaisulla poistanut 23.4.2025 tekemänsä hankintapäätöksen ja markkinaoikeus on tällä päätöksellä kumonnut 5.6.2025 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen asian uudelleen ratkaisemisen osalta, on Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa kaupunkipyöräpalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asioissa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemilla määrillä markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 358/2025 ja 374/2025. Markkinaoikeus on ottanut oikeudenkäyntikulujen kohtuullisuutta harkitessaan valittajien esittämät väitteet, niiden menestymisen asioissa sekä asioiden laadun ja laajuuden sekä lisäksi hankintayksikön valittajan oikeudenkäyntikuluista esittämän.

Asioiden näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 358/2025 ja 374/2025.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025 nextbike GmbH:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on esitetty hankintayksikön menetelleen hankintaoikaisupäätökseen johtaneessa menettelyssä KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n tarjouksen käsittelyssä hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus kumoaa Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n hallituksen 5.6.2025 tekemän hankintaoikaisupäätöksen asiassa 62H24 siltä osin kuin siinä on uudelleen ratkaistu kyseinen hankintamenettely. Markkinaoikeus kieltää Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:tä tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n korvaamaan KaupunkiPyörä Vantaa Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 358/2025 30.000 eurolla ja nextbike GmbH:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 374/2025 28.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n ja Donkey Republic Admin ApS:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 358/2025 ja 374/2025.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Markus Ukkola ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.