MAO:368/15

ASIAN TAUSTA

Senaatti-kiinteistöt (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.3.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuollon palvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2021.

Senaatti-kiinteistöjen johtaja on 8.5.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 66.885 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely on ollut virheellistä, koska hankintayksikkö ei ole tarjousvertailussa noudattanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan vertailuperusteiden painoarvoja. Jos hankintayksikkö olisi toteuttanut tarjousvertailun virheettömästi tarjouspyyntönsä mukaisin painoarvoin, olisi valittajan tarjous voittanut tarjouskilpailun. Mikäli pisteytys olisi toteutettu tarjouspyynnön mukaisesti painoarvoin skaalattuna, olisi valittajan kokonaispistemäärä ollut 96,77 ja tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan pistemäärä 90,01.

Vastine

Vaatimukset

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla.

Perusteet

Tarjousvertailu on tullut suorittaa tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu valittajan esittämää skaalaukseen perustuvaa pistelaskumenetelmää. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä. Valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua eikä hyvitysmaksua voida siten määrätä.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Mehiläinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun ilmoittamallaan tavalla. Eri tarjousten vertailua valittajan esittämällä suoralla prosentuaalisella tavalla ei ole määritetty tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä ei ole määritetty, miten tarjousten laatuerot otetaan huomioon lähimmän tarjoajan toimipisteen sijaintia ja palveluiden prosenttia koskevien laatuvertailuperusteiden osalta. Tästä epäselvyydestä on johtunut, etteivät tarjoajat ole voineet tietää tarjousta tehdessään, miten laatutekijät tullaan ottamaan huomioon. Selkeän vertailutavan puuttuminen on ollut omiaan johtamaan epätasapuoliseen ja tiettyjä tarjoajia syrjivään lopputulokseen. Myös vertailuperuste 4 eli "täydennyskoulutukseen käytetty euro/htv" on ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä ei ole mitenkään varmistuttu esitettyjen lukujen yhdenmukaisuuden tai oikeellisuuden varmistamiseksi. Mikäli hankintapäätökseen puututaan, tulisi asiassa järjestää edellä esitetyn perusteella kokonaan uusi tarjouskilpailu, eikä vain uutta tarjousvertailua.

Vastaselitys

Valittaja on ilmoittanut, että se ei anna vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyyntö on koskenut työterveyshuollon palveluja. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut olla seuraavat tiedot:

Tarjouspyynnön hintataulukko täytettynä
Saatavuus toimipaikoittain (palvelutaulukko)
a. lähimmän toimipaikan sijainti/osoite
b. lähimmän toimipaikan aukioloajat ma-pe
c. lähimmän toimipisteen tarjoamat palvelut

Henkilökunnan ammatillisen osaamisen ylläpito (palvelutaulukko)
Soveltuvuustaulukko täytettynä"

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjousten arviointi ja valintakriteerit" esitetty vertailuperusteista seuraavaa:

"1. Vertailuhinta. Hintapisteet lasketaan kaavasta halvin hinta / vertailtava hinta * 100 pistettä. Painoarvo 50 %.
2. Lähimmän tarjoajan toimipisteen sijainti kävellen suhteutettuna Senaatti-kiinteistöjen toimipisteen henkilömäärään laskettuna kaavalla etäisyydestä saatu pistemäärä * toimipaikan henkilömäärä / 11. Etäisyys alle 1000 m = 100 pistettä, etäisyys 1000¬-1999 m = 80 pistettä, etäisyys 2000-3000 m = 40 pistettä, etäisyys yli 3000 m = 0 pistettä. Etäisyyden mittauksessa käytetään Google Maps - reittipalvelua. Painoarvo 20 %.
3. Palveluiden prosentti. Lähimmän tarjoajan toimipisteen tarjoamat palvelut suhteutettuna palvelun piirissä olevan Senaatti-kiinteistöjen toimipaikan henkilömäärän mukaan laskettuna kaavalla palveluista saatu pistemäärä * toimipaikan henkilömäärä / 11. Jos toimipisteessä on laboratorio, röntgen ja fysioterapeutti, 100 pistettä; laboratorio ja fysioterapeutti, 80 pistettä; laboratorio ja röntgen 40 pistettä. Jos toimipisteessä ei ole laboratoriota, 0 pistettä. Painoarvo 20 %.
4. Henkilöstön ammatillinen pätevyys ja lisäkoulutus arvioidaan ammatilliseen täydennyskoulutukseen käytetty euro/htv perusteella edellisellä tilikaudella. Eniten euroja/ htv käyttänyt tarjoaja saa 100 pistettä ja muut suhteessa vertailtava euromäärä/htv jaettuna suurin käytetty euromäärä/ htv * 100. Painoarvo 10 %."

Tarjouspyynnön kohdan "Hinnat ja hinnoitteluperusteet" mukaan tarjouksessa on ilmoitettava tarjottavan palvelun hinnat ilman arvonlisäveroa (alv 0 %) liitteenä 3 olevan hintataulukon mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä "Palvelutaulukko" on tullut ilmoittaa paikkakunnittain lähimmän työterveyshuollon toimipisteen osoite, kävelyetäisyys Senaatti-kiinteistöjen toimipisteeltä metreissä, onko kyseessä oma toimipiste (vastausvaihtoehtoina kyllä/ei), onko kyseessä alihankkijan toimipiste (alihankkijan nimi) sekä lähimmän työterveyshuollon toimipisteen palvelut (laboratorio, röntgen, fysioterapeutti - vastausvaihtoehtoina kyllä/ei). Lisäksi taulukossa on tullut ilmoittaa ammattitaidon ylläpidon osalta "Tarjoajan ammatilliseen lisäkoulutukseen käytetyt eurot/htv edellisellä tilikaudella".

Asian arviointi

Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä henkilöstön ammatillista pätevyyttä ja lisäkoulutusta koskevan vertailuperusteen osalta sekä vertailussa sovellettavan pisteytyksen osalta. Siinä tapauksessa, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä, asiassa on ratkaistava, onko tarjousten vertailu suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä vertailuperusteet etukäteen tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden soveltamisessa. Hankintayksikön tulee kuitenkin soveltaa ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä sekä noudattaen tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita ja niiden painoarvoja.

Voittaneen tarjoajan mukaan tarjouspyynnössä ei ole määritetty, miten tarjousten laatuerot otetaan huomioon lähimmän tarjoajan toimipisteen sijaintia ja palveluiden prosenttia koskevien laatuvertailuperusteiden osalta. Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevien vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu sekä pisteytyksessä sovellettavat laskukaavat että painoarvot. Siitä, että niiden osalta ei ole sovellettu samaa suhteellista laskentakaavaa kuin hintaa ja henkilöstön ammatillista pätevyyttä koskevien vertailupisteiden osalta, ei seuraa, että pisteytysperusteet olisivat epäselvät. Henkilöstön ammatillisen pätevyyden ja lisäkoulutuksen osalta pisteytys on tarjouspyynnön mukaan perustunut ammatilliseen täydennyskoulutukseen käytettyyn euromäärään henkilötyövuotta kohden edellisellä tilikaudella. Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste on ollut riittävän selvä ja hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien ilmoittamiin tietoihin.

Markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä käyneen riittävän selvästi ilmi ne tiedot ja laskukaavat, joiden perusteella eri vertailuperusteiden pisteytys tehdään. Lisäksi tarjouspyynnöstä ovat ilmenneet painoarvot, jotka eri vertailuperusteille annetaan tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa.

Valittajan tarjous on saanut tarjousvertailussa yhteensä 957,09 pistettä. Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja se on hankintapäätöksen liitteenä olevan pisteytystaulukon mukaan pisteytetty hinnan osalta seuraavasti: 100 pistettä, painoarvo 50 prosenttia, yhteensä 50 pistettä. Lähimmän toimipaikan sijainnin perusteella valittajan tarjous on saanut 2325,46 pistettä ja 20 prosentin painoarvolla 465,09 pistettä. Palveluiden prosentin perusteella valittajan tarjous on saanut 2160 pistettä ja 20 prosentin painoarvolla 432 pistettä. Henkilöstön ammatillisen pätevyyden perusteella valittajan tarjous on saanut 100 pistettä ja 10 prosentin painoarvolla 10 pistettä. Vastaavaa pisteenlaskutapaa on sovellettu kaikkiin tarjouksiin.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ilmoitettujen painoarvojen on ollut tarkoitus kertoa tarjoajille se, kuinka suuri suhteellinen merkitys kullekin vertailuperusteelle tullaan tarjouksia vertaillessa antamaan. Hankintayksikkö on sinänsä laskenut tarjouksille vertailuperusteittain annettavat pisteet käyttäen tarjouspyynnössä ilmoitettuja laskukaavoja. Hankintayksikön olisi vertailuperustekohtaisten pisteiden laskemisen jälkeen tullut vielä kuitenkin skaalata saamansa tulokset vertailuperustekohtaisesti ilmoittamiensa painoarvojen mukaisiksi. Tämän sijaan hankintayksikkö on tarjouksia vertaillessaan kertonut vertailuperusteittain tarjouspyynnön laskukaavoilla laskemansa pisteet ilmoittamillaan painoarvoprosenteilla ja valinnut tarjouskilpailun voittajaksi eniten yhteispisteitä saaneen tarjouksen.

Esimerkiksi valittajan tarjoukselle on annettu yhteensä 957,09 kokonaispistettä, josta hintapisteiden osuus on ollut 50 pistettä ja laatupisteiden osuus yhteensä 907,09 pistettä. Hankintayksikön soveltama tarjousten vertailutapa on johtanut siihen, että tarjouspyynnössä painoarvoltaan suurimmaksi vertailuperusteeksi ilmoitettu hinta on saanut tarjouspyynnössä ilmoitettua 50 prosentin painoarvoa selvästi vähäisemmän merkityksen, kun taas toimipaikan sijaintia ja palveluiden prosenttia koskevat vertailuperusteet ovat saaneet ilmoitettuihin painoarvoihin nähden huomattavasti suuremman merkityksen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä vertailuperusteille ilmoittamiensa painoarvojen mukaisesti. Kyseinen hankintayksikön menettely tarjousten vertailussa ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä muutoinkaan pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Senaatti-kiinteistöt aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan työterveyspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Senaatti-kiinteistöjen johtajan 8.5.2014 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Senaatti-kiinteistöjä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 70.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Senaatti-kiinteistöt korvaamaan Suomen Terveystalo Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Senaatti-kiinteistöjen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Marco Grönroos.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.