MAO:870/15

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö tai Kela) on ilmoittanut 7.4.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavista aivoverenkiertohäiriön (AVH) sairastaneiden aikuisten kuntoutus ja sopeutumisvalmennuskursseista ajalle 1.1.2016–31.12.2019.

Kansaneläkelaitoksen etuusjohtaja on 1.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut aikuisten suomenkielisten AVH-kurssien palveluntuottajat ja sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Kansaneläkelaitoksen hankintapäällikkö ja lakimies ovat 21.9.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylänneet valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 16.560.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Toivonlahti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.984 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut, ettei valittajan tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen eikä täyttänyt palvelua koskevia kelpoisuusehtoja.

Valittaja on tarjonnut palvelua, jossa kurssi on sisältänyt kaksi kurssijaksoa (10+5 vuorokautta), vaikka tarjouspyynnön mukaan tarjous olisi tullut antaa kurssista, joka on koostunut kolmesta viiden vuorokauden jaksosta. Tämä ei ole ollut peruste tarjouksen poissulkemiselle, koska tarjous on ollut Kelan standardin mukainen ja kysymys on ollut vuorokausihinnasta, joka ei muutu olipa kurssijaksoja kaksi tai kolme. Myöskään se, osallistuuko omainen kurssille jakson alussa vai lopussa, ei ole oikeuttanut sulkemaan valittajan tarjousta tarjouskilpailusta, koska kyseinen seikka ei ole tehnyt tarjouksesta vertailukelvotonta tai yhteismitatonta.

Hankintayksikön olisi tullut olla yhteydessä valittajaan ja varmistaa, onko tarjottu hinta voimassa siinäkin tapauksessa, että kurssi koostuu kolmesta viiden päivän jaksosta tai että omainen osallistuu kurssille ensimmäisen jakson alussa ja toisen lopussa. Lisäksi kilpailutuksessa käytetty sähköinen tarjousjärjestelmä on rakennettu siten, että se estää tarjouspyyntöä vastaamattomien tarjousten lähettämisen.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 750 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjouksessa on ollut kaksi perustetta, joiden vuoksi tarjousta ei ole voitu ottaa tarjousvertailuun. Ensimmäisellä perusteella on ollut vaikutusta vertailuhintaan ja jälkimmäisellä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen.

Tarjouspyynnön kohdan 2.3 taulukon mukaisesti aikuisten suomenkielisten AVH-kurssien (osittaiset perhekurssit) tarjous on tullut antaa kurssista, joka on koostunut kolmesta viiden vuorokauden jaksosta. Kyse on siten ollut arkipäivistä.

Valittaja on tarjonnut palvelua, joka ei ole ollut tarjouspyynnön mallikurssitarjouksen mukainen. Tarjous on annettu mallikurssista, joka on sisältänyt kaksi kuntoutusjaksoa (10+5 vuorokautta). Toisin kuin tarjouspyynnön mukaiseen mallitarjoukseen, valittajan tarjoamaan kymmenen vuorokauden jaksoon on sisältynyt viikonloppu, jonka kustannusrakenne on erilainen kuin arkipäivien kustannusrakenne.

Kyseisessä palvelussa noudatettavan Kelan avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardin (AVH-kurssi) mukaan viikonloppuna järjestettävä palvelu (kuntoutusohjelma) poikkeaa mallitarjouksena pyydetystä palvelusta. Standardin mukaan lauantain kuntoutusohjelma vastaa sisällöltään ja kestoltaan muina arkipäivinä järjestettävää kuntoutusohjelmaa. Sen sijaan sunnuntaina ei ole ohjattua kuntoutusohjelmaa. Kuntoutuspäivän pituus on standardin mukaan enintään kahdeksan tuntia, josta kuntoutusohjelma keskimäärin viisi tuntia. Jos kuntoutuja on läsnä kuntoutuksessa sunnuntaina, palveluntuottaja voi laskuttaa sunnuntailta saman hinnan, vaikka sunnuntaina ei ole kuntoutusohjelmaa. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa on kerrottu, milloin palveluntuottaja voi laskuttaa sunnuntailta.

Valittaja on voinut tehdä kustannusrakenteeltaan 5–8 tuntia edullisemman tarjouksen kuin muut tarjoajat sisällyttämällä palveluun viikonlopun. Valittajan tarjousta ei ole tehty tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjouspyyntö on mallitarjousta koskevilta osilta ollut yksiselitteinen ja selkeä.

Palvelua koskevana kelpoisuusehtona on tarjouspyynnössä ollut, että kurssin kohderyhmä, rakenne, toteutus, kesto ja sisältö ovat standardin mukaiset. Standardin mukaan omainen osallistuu kurssille kolme vuorokautta kurssin ensimmäisen jakson alussa ja kaksi vuorokautta viimeisen jakson lopussa.

Valittaja on tarjonnut kurssin, jossa kuntoutujan jaksojen ajat ovat olleet 11.1.2016–20.1.2016 ja 27.6.2016–1.7.2016. Omaisten jaksojen ajaksi valittaja on tarjonnut 18.1.2016–20.1.2016 ja 30.6.2016–1.7.2016. Tarjouksen mukaan omainen osallistuu kurssille standardin vastaisesti kolme vuorokautta ensimmäisen jakson lopussa. Palvelua koskevat ehdot eivät ole täyttyneet tältäkään osin. Kyse ei ole siitä, että tarjouksesta puuttuisi jokin vertailuun vaikuttamaton tieto, vaan tarjous on yksiselitteisesti ollut tältä osin tarjouspyynnön ehtojen vastainen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vertailuhintaan on vaikuttanut se, onko kyse kymmenen päivän yhtenäisestä, viikonlopun sisältävästä jaksosta vai kahdesta viiden arkipäivän jaksosta, mutta vaikutus on päinvastainen kuin hankintayksikkö on esittänyt. Henkilöstökulut ovat suurin kuluryhmä, ja ainakin hoitoalalla viikonlopputyöstä maksetaan korotettua palkkaa. Ensin mainitun kurssin järjestämisestä aiheutuu varmuudella enemmän kustannuksia kuin jälkimmäisestä, vaikka sunnuntaina ei järjestetä kuntoutusohjelmaa. Hankintayksikön on täytynyt ymmärtää, että valittajan tarjoaman kurssin kustannukset valittajalle olisivat tosiasiallisesti olleet suuremmat kuin 5+5+5 kurssin.

Sähköinen tarjousjärjestelmä on tulkinnut valittajan tarjouksen vastaavan tarjouspyyntöä, eivätkä järjestelmän puutteet saa aiheuttaa valittajalle oikeudenmenetystä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momentin nojalla asiaan sovellettavan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on virheellisesti katsonut valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia muun ohella aikuisten suomenkielisistä AVH-kursseista. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.1 "Hankittava palvelu" on muun ohella mainittu, että palveluntuottaja toteuttaa kuntoutuksen Kelan avo- ja laitosmuotoisen standardin yleisen osan ja palvelulinjakohtaisen standardin mukaisesti. Kuntoutusmuodon toteuttaminen, sisältö sekä henkilöstö ja palvelulinjakohtaiset laatuvaatimukset on kuvattu palvelulinjakohtaisissa standardeissa.

Tarjouspyynnön liitteenä 2a–b on ollut Kelan avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardi, AVH-kurssi – Aivoverenkiertohäiriön sairastaneiden aikuisten kuntoutuskurssin palvelulinja, osittainen perhekurssi (voimassa 1.1.2016 alkaen).

Mainitun standardin kohdan 4 "Kurssin rakenne" mukaan kurssi kestää yhteensä 15 vuorokautta, toteutus on 5+5+5 vuorokautta tai 10+5 vuorokautta ja kurssi toteutetaan aina kahdessa tai kolmessa jaksossa. Kohdassa on myös muun ohella todettu, että kuntoutujan omainen tai läheinen osallistuu kuntoutukseen osan aikaa, yhteensä viisi vuorokautta, joista kolme vuorokautta on kurssin ensimmäisen jakson alussa ja kaksi vuorokautta viimeisen jakson lopussa.

Edellä mainitussa standardin kohdassa on ilmoitettu muun ohella myös, että kuntoutujan kuntoutuspäivän pituus on enintään kahdeksan tuntia, josta työryhmän ja/tai erityistyöntekijöiden toteuttama kuntoutusohjelma on keskimäärin viisi tuntia. Lisäksi kohdassa on muun ohella mainittu, että kurssi toteutetaan maanantain ja lauantain välisenä aikana, lauantai vastaa sisällöltään ja kestoltaan muina arkipäivinä järjestettävää kuntoutusohjelmaa ja sunnuntai on lepopäivä, jolloin ei ole ohjattua kuntoutusohjelmaa.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen kohdasta 7 "Laskutus ja maksaminen" on käynyt muun ohella ilmi, milloin palveluntuottaja voi laitosmuotoisessa kuntoutuksessa laskuttaa sunnuntailta.

Tarjouspyynnön kohdan 1.2 "Kelpoisuusehdot" mukaan tarjoajan ja palvelun on tullut täyttää Kuntoutuskurssijärjestelmän Extranetin Kelpoisuusehdot-kortilla määritellyt tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot voidakseen tulla valituksi. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on myös mainittu, että jos ehdot eivät täyty, palveluntuottajan tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteenä 3a–b on ollut AVH-kuntoutuskurssien, osittaisten perhekurssien tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot (kopio palveluntuottajan Kuntoutuskurssijärjestelmän Extranetin Kelpoisuusehdot-kortista Word-muodossa). Yhdeksi palvelua koskevaksi ehdoksi on asetettu se, että kurssin kohderyhmä, rakenne, toteutus, kesto ja sisältö ovat palvelulinjakohtaisen standardin mukaiset.

Tarjouspyynnön kohdassa 2.3 "Mallikurssitarjouksen antaminen kurssista" on muun ohella mainittu seuraavaa: "Tarjous annetaan kurssityypeittäin taulukossa esitetyn mallikurssitarjouksen toteutuksesta, jotta tarjoukset ovat yhteismitallisia ja vertailukelpoisia keskenään. Palvelua koskevat kelpoisuusehdot (ks. kohta 1.2 Kelpoisuusehdot) tarkistetaan mallikurssitarjouksesta Extranet-korteilta. Muut kuin mallikurssitarjouksen mukaisesti annetut tarjoukset hylätään tarjouspyynnön vastaisina.

Kyseessä olevaan tarjouspyynnön kohtaan sisältyneen taulukon mukaan Extranetin Jaksot-kortilla on tullut ilmoittaa kuntoutujan laitosjaksot 11.–15.1.2016 (viisi vuorokautta), 6.–10.6.2016 (viisi vuorokautta) ja 12.–16.12.2016 (viisi vuorokautta) sekä omaisen laitosjaksot 11.–13.1.2016 (kolme vuorokautta) ja 15.–16.12.2016 (kaksi vuorokautta).

Muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaan valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska palvelua koskevat ehdot eivät ole täyttyneet siltä osin kuin valittaja on tarjonnut mallikurssia, joka on sisältänyt kaksi kuntoutusjaksoa ja omaisen on ilmoitettu osallistuvan kurssille ensimmäisen jakson lopussa.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut kuntoutujan jaksojen ajankohdiksi 11.–20.1.2016 (kymmenen vuorokautta) ja 27.6–1.7.2016 (viisi vuorokautta) sekä omaisten jaksojen ajankohdiksi 18.–20.1.2016 (kolme vuorokautta) ja 30.6–1.7.2016 (kaksi vuorokautta).

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Tarjoaja kantaa vastaavasti vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten sulkea tarjouskilpailusta sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjousten sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Vaikka palvelulinjakohtaisessa standardissa on sinänsä mainittu, että kurssin toteutus on 5+5+5 vuorokautta tai 10+5 vuorokautta, on tarjouspyynnössä kuitenkin selkeästi pyydetty mallitarjousta, joka on sisältänyt kolme viiden vuorokauden kuntoutusjaksoa, ja nimenomaisesti todettu, että muut kuin mallikurssitarjouksen mukaisesti annetut tarjoukset suljetaan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat tältä osin olleet selvät. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan kuntoutujan laitosjaksot tarjouspyynnön vastaisesti, kun se on kolmen viiden vuorokauden jakson sijasta ilmoittanut kaksi jaksoa, kestoltaan kymmenen ja viisi vuorokautta, joiden päivämäärätkään eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä edellytettyä.

Tarjouspyynnön mallitarjouksessa ilmoitetut kuntoutuspäivät ovat olleet arkipäiviä. Valittajan mallitarjouksen ensimmäinen kuntoutusjakso on sisältänyt viikonlopun. Asiassa saadun selvityksen mukaan sunnuntai ei sisällä kuntoutusta, mutta palveluntuottaja voi tietyin edellytyksin laskuttaa mainitulta päivältä. Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta, sillä hankintayksikkö ei ole tarjouksen perusteella voinut varmuudella tietää, onko valittajan tarjoamaan hintaan vaikuttanut se, että kuntoutusjakso on sisältänyt viikonlopun. Hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan tarjouksesta käy ilmi, että omaisen laitosjaksojen osalta valittaja on ilmoittanut jaksoksi kolme vuorokautta ensimmäisen jakson lopusta, vaikka tarjouspyynnön liitteenä olleen palvelulinjakohtaisen standardin mukaan kolmen vuorokauden jakson on tullut sijoittua jakson alkuun. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on myös tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen. Kun otetaan huomioon sekin, että tarjouspyynnössä on nimenomaisesti mainittu, että muut kuin mallikurssitarjouksen mukaisesti annetut tarjoukset suljetaan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina, hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena tälläkin perusteella.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu huomioon ottaen hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta eikä oikeuttakaan pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan, sillä menettely olisi johtanut siihen, että valittajalle olisi annettu mahdollisuus saattaa tarjouspyynnön vastainen tarjouksensa tarjouspyynnön mukaiseksi. Asian arvioinnin kannalta merkitystä ei ole myöskään sillä, ettei sähköinen tarjousjärjestelmä ole varoittanut tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta, sillä tarjoaja vastaa tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Toivonlahti Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 750 eurolla viivästys-korkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.