MAO:693/15

ASIAN TAUSTA

Akaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.11.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta lääkinnällisen kuntoutuksen ja veteraanikuntoutuksen palveluiden hankinnasta ajalle 1.4.2015–31.3.2018 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.4.2018–31.3.2019.

Akaan kaupunginhallitus on 10.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 63 valinnut veteraanien tuetun kotikuntoutumisen palvelun osalta Kuntoaskel Oy:n tarjouksen. Pirkanmaan Kotikuntoutus avoin yhtiö on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pirkanmaan Kotikuntoutus avoin yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.816,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajan ilmoittaman lähihoitajan työkokemuksen pituus ei täyttäisi tarjouspyynnössä asetettua vähimmäisvaatimusta. Tarjouspyynnössä tietyn mittaista työkokemusta on kuitenkin edellytetty vain terapiapalveluja antavalta fysioterapeutilta. Fysioterapeutin työparina toimivalle lähihoitajalle ei tarjouspyynnössä ole asetettu työkokemukseen liittyviä vähimmäisvaatimuksia. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta perusteella, josta ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä. Valittajan tarjous olisi siten pitänyt hyväksyä. Valittajan tarjous on ollut selvästi kokonaistaloudellisesti edullisin ja valittaja olisi tullut valita hankinnan toteuttajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Akaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti. Tarjouspyynnössä kuntoutuspalvelu- ja terapianimityksiä on käytetty synonyymeinä. Kysymyksessä oleva kuntoutusmuoto perustuu Valtiokonttorin malliin, ja tarjouspyynnössä on ollut linkki sitä esittelevälle internetsivulle. Veteraanien tuettua kotikuntoutumista ei ole millään tavoin erotettu muista kuntoutuspalveluista tai terapioista, joten tätä palvelua antavalta henkilöltä edellytetty työkokemus on koskenut myös lähihoitajaa, joka on keskeinen henkilö kyseessä olevassa palvelussa. Valittajan ilmoittama lähihoitaja on tarjoukseen liitetyn ansioluettelon mukaan toiminut lähihoitajana kahden kuukauden ajan, joten henkilö ei ole täyttänyt työkokemuksen osalta asetettua vähintään yhden vuoden vaatimusta.

Kuultavan lausunto

Kuntoaskel Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että kuntoutuspalvelu- ja terapianimityksiä ei ole käytetty tarjouspyynnössä synonyymeinä, koska esimerkiksi tarjouspyynnön kohdassa 4.2 kuntoutuspalvelun antajalta on edellytetty terveydenhuollon laillistetun ammattihenkilön pätevyyttä, mutta myöhemmin luettelossa terapiapalvelun antajan vähimmäiskoulutusvaatimuksiin on merkitty myös sellaisia ammatteja, joiden harjoittajat eivät ole terveydenhuollon ammattihenkilöitä. Lähihoitaja ei ole terveydenhuollon laillistettu ammattihenkilö, vaan terveydenhuollon nimikesuojattu ammattihenkilö. Tämän vuoksi kuntoutuspalvelua antavalla henkilöllä ei ole voitu tarkoittaa lähihoitajaa. Edelleen tarjouspyynnössä on todettu, että fysioterapiaa toteuttavalta ammattihenkilöltä edellytetään fysioterapeutin, lääkintävoimistelijan tai erikoislääkintävoimistelijan ammattitutkinnon suorittamista. Koska lähihoitaja ei voi tarjota veteraanien kuntoutukseen liittyvää fysioterapiaa, ei lähihoitajaa voida myöskään pitää terapiapalvelun antajana. Työkokemusta koskeva vähimmäisvaatimus on liitetty vain terapiapalvelujen antajaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Momentin mukaan tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Hankinnan kohteena on valituksessa kysymyksessä olevilta osin ollut veteraanien tuetun kotikuntoutumisen palvelut. Valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnasta on voinut saada enintään 70 ja laadusta enintään 30 pistettä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Palveluun liittyvä käytännöt ja vaatimukset" 11 kohta on sisältänyt kuvauksen veteraanien tuetun kotona kuntoutumisen sisällöstä. Kuntoutusmuotoon ovat sisältyneet kotona selviytymisen arviointi, kotikuntoutussuunnitelman laatiminen, tuetun kotona kuntoutumisen toteuttaminen sekä arviointi ja mahdollinen kotikuntoutumissuunnitelman tarkistaminen.

Edellä mainitun kohdan mukaan asiakkaan kokonaisvaltaisen kotona selviytymisen ja tuetun kotona kuntoutumisen tarpeen arvioinnin suorittaa fysioterapeutti tai toimintaterapeutti yhdessä kuntoutumisen tukihenkilön kanssa. Arvioinnin perusteella laaditaan mallin mukainen kuntoutumissuunnitelma. Tuetusta kotikuntoutumisesta vastaavat työparina kuntoutumisen tukihenkilö (lähihoitaja, kuntohoitaja tai vastaava sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilö) ja fysioterapeutti tai toimintaterapeutti. Tukihenkilö käy asiakkaan luona 1−4 kertaa kuukaudessa kotikäynnin kestäessä kerralla 1−1,5 tuntia. Fysioterapeutti tai toimintaterapeutti osallistuu kotikäynneille tarvittaessa, esimerkiksi asiakkaan toimintakyvyn muuttuessa tai viimeistään 12 kuukauden kuluttua kotona selviytymisen arvioinnista. Tukihenkilö toimii kotikuntoutussuunnitelman mukaan ja huomioi asiakkaan toimintakyvyn eri osa-alueet kokonaisvaltaisesti: fyysinen, psykososiaalinen ja kognitiivinen toimintakyky.

Tarjouspyynnön 4.2 kohdan "Tarjoajan ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset" mukaan kuntoutuspalvelua antavan henkilön on tullut olla terveydenhuollon laillistettu ammattihenkilö, joka on suorittanut kyseisen ammattialan tutkinnon ja jolla on Valviran myöntämä oikeus harjoittaa ammattia laillistettuna ammattihenkilönä.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa terapiapalvelua antavan henkilön ammatilliseen pätevyyteen liittyvänä vähimmäisvaatimuksena tarjouspyynnössä on muun ohessa edellytetty, että fysioterapiaa toteuttavalla ammattihenkilöllä on fysioterapeutin, lääkintävoimistelijan tai erikoislääkintävoimistelijan ammattitutkinto. Lisäksi terapiapalvelua antavan henkilön ammatillisen pätevyyden osalta on kyseessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa todettu, että "henkilöltä edellytetään ammattialansa tutkinnon suorittamisen jälkeen työkokemusta, joka vastaa vähintään yhden vuoden kokoaikaista työtä alalta."

Valittaja on tarjoamansa veteraanien tuetun kotikuntoutumisen palvelun osalta ilmoittanut tarjouksessaan terapiapalvelua antavaksi henkilöksi fysioterapeutin ammattitutkinnon suorittaneen henkilön. Lisäksi tarjouksesta on pääteltävissä, että lähihoitajan tutkinnon suorittanut henkilö on tarkoitettu tukihenkilöksi.

Hankintayksikkö on katsonut, että valittajan ilmoittaman lähihoitajan työkokemuksen pituus ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua vähimmäisvaatimusta, joten hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Edeltä ilmenevin tavoin tarjouspyynnön mukaan kuntoutuspalvelua antavan henkilön on tullut olla terveydenhuollon laillistettu ammattihenkilö. Lisäksi tarjouspyynnössä on terapiapalvelua antavan henkilön ammatilliseen pätevyyteen liittyvänä vähimmäisvaatimuksena ilmoitettu tutkinnon suorittamisen jälkeinen yhden vuoden työkokemus. Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa kuitenkaan ole enemmälti määritelty, mitä on yhtäältä tarkoitettu kuntoutuspalvelulla ja toisaalta terapiapalvelulla kuten ei myöskään sitä, ketä terapiapalveluiden antajalla on tarkoitettu. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu tukihenkilöä muualla kuin tarjouspyynnön liitteen 1 veteraanien tuetun kotikuntoutumisen kuvauksessa eivätkä tarjouspyyntöasiakirjat ole sisältäneet erikseen kohtaa, jossa olisi todettu vaadittavan työkokemuksen pituus nimenomaan tukihenkilöä koskien. Edellä tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuudesta todettu huomioon ottaen tarjouspyynnöstä ei muutoinkaan ole ollut riittävällä varmuudella pääteltävissä, että myös tukihenkilöltä olisi katsottava vaaditun tutkinnon suorittamisen jälkeistä vähintään yhden vuoden työkokemusta.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei valittajan esittämällä tukihenkilöllä olisi soveltuvuuden edellytykseksi asetettua riittävää työkokemusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan veteraanien tuetun kotikuntoutumisen osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa veteraanien tuetun kotikuntoutumisen osalta korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoajien soveltuvuuden ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen, vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa veteraanien tuetun kotikuntoutumisen palvelun osalta hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjoajien soveltuvuus uudelleen, vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan nyt kyseessä olevan asian markkinaoikeusprosessiin liittyviksi katsottavat kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Akaan kaupunginhallituksen 10.3.2015 tekemän hankintapäätöksen § 63 veteraanien tuetun kotikuntoutumisen osalta. Markkinaoikeus kieltää Akaan kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Akaan kaupungin korvaamaan Pirkanmaan Kotikuntoutus avoimen yhtiön oikeudenkäyntikulut 1.356,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.