MAO:70/16

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin hankintakeskus on ilmoittanut 15.11.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta potilaan itseilmoittautumis-, ID-ranneke- ja infojärjestelmän ratkaisukokonaisuuden hankinnasta. Tarjouspyynnön perusteella hankintakausi on ollut kolmivuotinen ja se on ollut jatkettavissa kahdella yhden vuoden optiokaudella.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) HUS-Logistiikka liikelaitoksen toimitusjohtaja on 19.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 22 valinnut CGI Suomi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 390.000 euroa.

Hankintasopimusta ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X-akseli Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 10 prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Valittaja on myös vaatinut tietoa asiakirjoista. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 630 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

CGI Suomi Oy ja eräs toinen tarjoaja eivät ole täyttäneet tarjouspyynnön referenssejä koskevaa tarjoajan soveltuvuuden vähimmäisvaatimusta ja mainitut tarjoajat olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Valittajan tietojen mukaan kummallakaan tarjoajalla ei ole ollut kahta sisällöltään ja volyymeiltaan hankintaa vastaavaa kokonaistoimitusta. Hankintayksiköstä johtuvista syistä valittaja ei ole voinut tarkistaa, onko mainituilla tarjoajilla vaaditut referenssit.

Valittajan tulee saada tietoon ammatti- ja liikesalaisuudeksi katsotut referenssitietoja koskevat tarjousasiakirjat. Julkisuuslainsäädännön alaisten referenssien osalta tiedot ovat julkisia ja muiden osalta tiedot voivat olla julkisia siltä osin kuin niistä ei ilmene asiakkaan nimiä tai teknisiä ratkaisuja. Kyseiset tiedot ovat oikeudenkäynnin kannalta ratkaisevia. Edellä viitatun toisen tarjoajan tarjouksessa referenssiluetteloa ei edes ole merkitty liikesalaisuudeksi.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaaman sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty referenssiä kokonaisjärjestelmän toimittamisesta, eikä täysin vastaavaa järjestelmää olisi voinut vaatiakaan. Kahden kokonaisjärjestelmän toimittamista koskeva referenssivaatimus olisi rajannut tarjoajia liikaa ja se olisi ollut suhteellisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun edellytyksen vastainen.

Voittaneen tarjoajan CGI Suomi Oy:n referenssit on todettu riittäviksi. Myös valituksessa viitatun toisen tarjoajan referenssit ovat olleet riittäviä, mutta tällä seikalla ei joka tapauksessa ole ollut merkitystä hankinnan lopputuloksen vuoksi. Hankintayksikkö on voinut luottaa tarjouksissa ilmoitettujen referenssitietojen paikkansapitävyyteen.

Tarjoajilla voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa olevan salassapitointressi referenssitietoihin. Kyse ei ole tarjousten vertailua koskevista tiedoista, eikä referenssitiedoilla ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Valituksessa viitattu toinen tarjoaja on tiedusteltaessa ilmoittanut, että sen referenssiluettelo on liikesalaisuus.

Kuultavan lausunto

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen kokonaisuudessaan ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 333 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että referenssikohteen olisi tullut vastata hankinnan kohdetta. Referenssin ei ole edellytetty olevan järjestelmäkokonaisuus. Kuultava on täyttänyt referenssien volyymiä koskevat vaatimukset. Lausunnon oheen liitetystä julkisesta selvityksestä käy ilmi, että jokaista volyymivaatimusta vastaavia toimituksia on ollut vähintään kaksi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että referenssinä on edellytetty vähintään kahta vastaavan volyymin kohdetta. Tarjouspyynnössä volyymitietoina on ilmoitettu itsepalveluautomaattien, infonäyttöjen, ranneketulostinten ja lukijoiden määrät. Referenssien on tullut täyttää edellä mainitut volyymitiedot. Tällöin referenssikohteet vastaavat myös hankinnan kohdetta, ja niiden perusteella pystytään tosiasiallisesti todentamaan järjestelmän käytettävyys.

Kuultavalla ei ole ollut yhtään vaaditut volyymitiedot kokonaan täyttävää järjestelmätoimitusta vaan ilmeisesti vain lukuisia osittain volyymitiedot täyttäviä toimituksia. Tällöin ei ole ollut kyse kaikki asetetut volyymivaatimukset täyttävästä referenssistä. Hankinnan kohteena on ollut järjestelmäkokonaisuus, ja referenssejä on pyydetty nimenomaisesti käytettävyyden todentamiseksi. Järjestelmäkokonaisuuden käytettävyyttä ei ole voitu todentaa suurellakaan määrällä volyymivaatimukset osittain täyttäviä referenssejä. Valittaja on edelleen vaatinut, että asian arvioimiseksi sen tulee saada tarpeelliset tiedot tarjousten referensseistä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että sille annetaan tieto CGI Suomi Oy:n ja erään toisen tarjoajan tarjousten liitteenä 8 olleista referenssiluetteloista. Valittaja on esittänyt, että tarjoajien soveltuvuusedellytykseksi on asetettu vähintään kaksi hankinnan kohteen volyymillä toimivaa kokonaisjärjestelmätoimitusta. Referenssitiedoilla on ollut keskeinen merkitys tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa, ja tiedot ovat olleet julkisia ainakin julkisten hankintayksiköiden osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että puheena olevat hankintamenettelyssä salassa pidettäviksi määrätyt asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan vaatimuksen johdosta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä oikeudenkäynnin osapuolena.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Salassa pidettäviä mainitun lainkohdan mukaan ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa tai muuta tarjousten vertailussa käytettyä tekijää lukuun ottamatta.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Harkittaessa valittajan vaatimien asiakirjojen antamista valittajalle on otettava huomioon asiakirjojen antamisesta muille tarjoajille aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksessa viitatun toisen tarjoajan tarjous ei ole tullut tarjouskilpailussa valituksi, ja jo tästä syystä tähän tarjoajaan liittyen vaadituissa asiakirjoissa olevilla tiedoilla ei ole sillä tavalla merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

CGI Suomi Oy on markkinaoikeudelle antamansa lausunnon ohessa toimittanut julkisen selvityksen puheena olevasta liitteestä, josta on käynyt ilmi toimitusten sopimuskausi, käytössä olevan ratkaisun tyyppi ja onko CGI-Suomi Oy:n käsityksen mukaan kysymys ollut vastaavan volyymin kohteesta. Kun otetaan huomioon jäljempänä markkinaoikeuden pääasiaratkaisun perusteluissa referenssivaatimusten asettamisesta ja CGI Suomi Oy:n referensseistä lausuttu, vaadituissa asiakirjoissa olevilla tiedoilla ei ole sillä tavalla merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

Näillä perusteilla markkinaoikeus hylkää X-akseli Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteeksi on kuvattu Malmin sairaalahankkeen potilaan itseilmoittautumis-, ID-ranneke- ja infojärjestelmän ratkaisukokonaisuus.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on todettu:

Hankintayksikkö pyytää alla mainitut todistukset ja selvitykset vain siltä tarjoajalta, joka näyttää alustavan tarjousvertailun perusteella voittavan tarjouskilpailun.

Kyseisen kohdan alakohdan 4.5 "Tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys" kohdassa 4.5.2 on todettu seuraavaa:

Käytettävyyttä arvioidaan jo käytössä olevien ratkaisujen perusteella. Referenssinä huomioidaan hankinnan kohdetta vastaavilla volyymillä toimiva järjestelmä. Minimivaatimuksena vähintään 2 vastaavan volyymin kohdetta, joista käytettävyys on todennettavissa. Referenssiselvitys, referenssikohteet ja yhteyshenkilöt yksilöitävä. Yksilöimättömät referenssit hylätään. Referenssiselvitys annetaan liitteellä Liite 8 Luettelo tärkeimmistä palvelutoimituksista.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on tarkemmin kuvattu käyttökohdetta. Muun ohella käyntimääräksi on arvioitu päivystyksessä noin 62.500 käyntiä vuodessa eli keskimäärin 170 käyntiä vuorokaudessa. Laboratoriopalvelujen osalta on arvioitu näytteenottokerroiksi sairaalan potilaista noin 60.000 vuodessa ja polikliinisessa näytteenotossa 50.000. HUS-Kuvantamisen osalta on arvioitu vuosittaiseksi tutkimusmääräksi noin 50.000 ja perusnatiivitutkimuksien määräksi ilman ajanvarausta noin 150 tutkimusta vuorokaudessa. Ajanvarauspoliklinikalla on arvioitu käyvän vuosittain noin 29.000 asiakasta.

Kyseisen liitteen kohdassa "Ratkaisun laajuus" on todettu:

Tässä vaiheessa Malmin sairaalan tarpeeksi arvioidaan 6–9 itsepalveluautomaattia ja 20–35 infonäyttöä. Ranneketulostimia tarvitaan 4–10 kpl ja lukijoita noin 10–50 kpl.

Mainitun liitteen osan IV kohdassa "Yleisiä vaatimuksia" on muun ohella todettu seuraavaa:

Järjestelmän käytön tulee olla jouhevaa ja nopeaa. Normaalissa ilmoittautumisessa itseilmoittautumisen tulee onnistua 15 sekunnissa. Käytettävyyttä arvioidaan jo käytössä olevien ratkaisujen perusteella. Referenssinä huomioidaan hankinnan kohdetta vastaavilla volyymillä toimiva järjestelmä. Minimivaatimuksena vähintään 2 vastaavan volyymin kohdetta, joista käytettävyys on todennettavissa.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, onko hankintayksikkö voinut asettaa tarjouspyynnössään asettamansa tarjoajan soveltuvuutta koskevan referenssivaatimuksen siten kuin se on asetettu, ja mikäli vastaus tähän kysymykseen on myönteinen, kysymys on toiseksi siitä, edellyttääkö kyseinen referenssivaatimus vähintään kahden itseilmoittautumis-, ID-ranneke- ja infojärjestelmän käsittäneen ratkaisukokonaisuuden toimittamista vai ovatko toimituskokonaisuudet olleet jaettavissa osiin. Tarvittaessa lopuksi on vielä arvioitava voittaneen tarjoajan ilmoittamien referenssien tarjouspyynnön mukaisuutta.

Asiassa ei ole esitetty, että voittanut tarjoaja olisi toteuttanut kaksi kokonaisjärjestelmätoimitusta eikä että voittaneella tarjoajalla ei olisi ollut hankinnan kohteet kattavia osittaisia järjestelmätoimituksia. Näin ollen toista kysymystä arvioitaessa asiassa on ensi vaiheessa merkitystä vain kyseisen tarjouspyynnön kohdan tulkinnalla.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 100) mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tavarantoimittajan, palveluntuottajan tai urakoitsijan kyvyistä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Edelleen esitöiden mukaan hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa asetettavien referenssivaatimusten ei tarvitse vastata hankinnan kohdetta, toisin kuin valittaja on esittänyt, joskin niillä tulee olla riittävä liityntä hankintaan, jotta hankintayksikkö voi pyrkiä varmistumaan tarjoajan kyvyistä toteuttaa hankinta. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi harkintavaltansa huomioon ottaen menetellyt referenssivaatimuksensa asettaessaan virheellisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole tarkemmin määritelty referenssivaatimuksen sisältöä eikä erityisesti sitä, onko soveltuvuusvaatimus koskenut viitattujen volyymien mukaisia kokonais- vai osittaisjärjestelmiä. Markkinaoikeus katsoo, että nimenomaisen vaatimuksen puuttuessa tarjouspyynnössä ei voida katsoa vaaditun referenssejä kaikki ominaisuudet sisältävän kokonaisjärjestelmän toimittamisesta.

CGI Suomi Oy on referenssiluettelossaan ja selvityksessään ilmoittanut vastaavan volyymin kohteiksi ID-rannekejärjestelmän osalta kaksi toimitusta, joiden tilaajiksi on ilmoitettu "TAYS" ja "VSSHP". Vastaavasti infojärjestelmistä on ilmoitettu kaksi yksityistä tilaajaa. Itseilmoittautumisjärjestelmän tilaajaksi on ilmoitettu "HUS" ja itseilmoittautumis/infojärjestelmän tilaajaksi Tampereen kaupunki. Kahdesta viimeksi mainitusta on referenssiluettelon lisätiedoissa mainittu volyymitietoja. Hankintayksikkö on esittänyt selvittäneensä muun muassa kahden viimeksi mainitun järjestelmän riittävyyden ja katsonut tarjoajan referenssien vastanneen tarjouspyynnössä edellytettyä. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarkkojen selvitysten tai todistusten toimittamista.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeudella ei ole perusteita katsoa, että hankintayksikön olisi tullut sulkea CGI Suomi Oy tarjouskilpailusta sillä perusteella, että ilmoitetut referenssit eivät olisi olleet tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Tämä lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen arvioida tarjousvertailussa toiseksi sijoittuneen eli valituksessa viitatun toisen tarjoajan referenssien riittävyyttä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on oikeudenkäynnin kuluessa saanut kuultavan toimittamana ja markkinaoikeuden päätöksen myötä tietoonsa seikkoja, joita hankintayksikkö ei ole aikaisemmin suostunut sille liikesalaisuuksiin vedoten toimittamaan. Mainituilla valittajan tietoonsa saamilla seikoilla on ollut käsillä olevassa tilanteessa tosiasiallista merkitystä arvioitaessa hankintamenettelyn oikeellisuutta. Toisaalta kun otetaan huomioon, että valitus on tullut hylätyksi, ei ole kohtuutonta, että oikeudenkäynnin osapuolet joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja asiassa esitetyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.