Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:181/17

MAO:181/17

Espoon kaupunki - kotiin tuotettava kotihoito- ja siivouspalvelut sekä henkilökohtainen apu

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/307–311 ja 2016/313
Antopäivä: 5.4.2017

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.2.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kotiin tuotettavien kotihoito- ja siivouspalvelujen sekä henkilökohtaisen avun hankinnasta Espoon kaupungin kotihoidon, vammaispalvelun ja aikuissosiaalityön asiakkaille ajalle 5.6.2016–4.6.2018 ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu seitsemään osa-alueeseen.

Espoon kaupungin perusturvajohtaja on 9.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 muun ohella sulkenut tarjouskilpailusta Vanhusten Palvelutaloyhdistys ry:n (sittemmin MEREO / Vanhusten Palvelutaloyhdistys ry), VTKL-palvelut Oy:n ja Kotipalvelu Ykköset Oy:n tarjoukset osa-alueella 1, Stella Kotipalvelut Oy:n tarjouksen osa-alueilla 1 ja 2, Kotihoito Päiväkumpu Oy:n tarjouksen osa-alueilla 1, 2 ja 6 sekä valinnut tarjoajat hankinnan eri osa-alueille.

Espoon kaupungin perusturvajohtaja on 16.6.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 19 muun ohella kumonnut 9.5.2016 tekemänsä hankintapäätöksen osa-alueen 1 osalta. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan muun ohella VTKL-palvelut Oy:n, Kotipalvelu Ykköset Oy:n, Stella Kotipalvelut Oy:n ja Kotihoito Päiväkumpu Oy:n tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina osa-alueella 1. Päätöksen mukaan MEREO / Vanhusten palvelutalot ry:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, mutta sitä ei ole valittu vertailun perusteella palveluntuottajaksi osa-alueelle 1.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 6.200.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Dnrot 2016/307–311

Valitukset

Vaatimukset

Kotihoito Päiväkumpu Oy asiassa diaarinumero 2016/307 kohdistaen vaatimuksensa osa-alueisiin 1, 2 ja 6, MEREO / Vanhusten Palvelutaloyhdistys ry asiassa diaarinumero 2016/308 kohdistaen vaatimuksensa osa-alueeseen 1, Stella Kotipalvelut Oy asiassa diaarinumero 2016/309 kohdistaen vaatimuksensa osa-alueisiin 1 ja 2, VTKL-palvelut Oy asiassa diaarinumero 2016/310 kohdistaen vaatimuksensa osa-alueeseen 1 sekä Kotipalvelu Ykköset Oy asiassa diaarinumero 2016/311 kohdistaen vaatimuksensa osa-alueeseen 1 ovat kukin lähes samansisältöisissä valituksissaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille kullekin hyvitysmaksua. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan kunkin valittajan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen seuraavasti: Kotihoito Päiväkumpu Oy:lle 2.542 eurolla sekä MEREO / Vanhusten Palvelutaloyhdistys ry:lle, VTKL-Palvelut Oy:lle, Kotipalvelu Ykköset Oy:lle sekä Stella Kotipalvelut Oy:lle kullekin 372 eurolla.

Perusteet

Tarjousten arviointiperusteet ovat olleet niin epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet riittävällä tavalla ennakoida, miten tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidaan. Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Hankintapäätöksen mukaan valittajien tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta, koska tarjoukset eivät ole sisältäneet hintoja tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään hinta kohderyhmittäin ja kohderyhmän sisällä palvelualoittain. Palveluajan maanantaista perjantaihin kello 7–18 on ilmoitettu olevan perushinta. Muiden palveluaikojen osalta on edellytetty, että tarjottuun perushintaan tulee lisätä vähintään työehtosopimuksen mukaiset korotukset ja työlisät. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoajan tulee antaa hinnat siten, että niissä on huomioitu työehtosopimuksen mukaiset prosentuaaliset työkorotukset ja työlisät. Vielä tarjouspyynnössä on edellytetty, että hinnan tulee muun ohella sisältää kaikki sivukulut sekä muut työt ja matkat.

Valittajien hinnat ovat täyttäneet edellä mainitut vaatimukset. Perushinta on kattanut kaikki kustannukset tarjouspyynnön mukaisesti. Lisäksi valittajat ovat ottaneet huomioon korotuksen henkilön palkkakustannuksille työehtosopimuksen mukaisesti. Hankintapäätöksen tarkempien perustelujen puuttuessa valittajat ovat olettaneet, että niiden tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta sillä perusteella, että kategorian muut hinnat kuin perushinta tai osa niistä ei ole itsessään välittömästi noussut työehtosopimuksen mukaisella prosenttiosuudella perushintaan verrattuna.

Tarjouksen perushinnan sisältäessä muitakin kuin palkkakuluja muiden palveluaikojen hintojen ei voida edellyttää kasvavan vähintään työehtosopimuksen prosentuaalisen tasokorotuksen tai työlisän mukaisesti. Työehtosopimuksen mukainen korotus otetaan huomioon vain palkkakustannuksessa.

Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että tarjoaja erittelee hinnan osalta palkkakustannukset ja muut kustannukset, joten hankintayksikkö ei ole voinut arvioida, sisältääkö perushinta muitakin kuluja kuin palkkakustannuksia, eikä se ole siten voinut todellisuudessa arvioida kenenkään tarjoajan osalta ehdon täyttymistä, eli ovatko kategorian muut hinnat nousseet vähintään työehtosopimuksen mukaisella korotuksella. Tältä osin tarjouspyyntö ei ole myöskään mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Asiassa diaarinumero 2016/307 Kotihoito Päiväkumpu Oy on myös esittänyt, että hankintayksikkö on perusteettomasti hylännyt valittajan tarjouksen osa-alueella 6 poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan vuoksi. Valittajan ilmoittama tarjouksen vertailuhinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen, vaan valittaja on käyttänyt mahdollisuutta hinnoitella eri hintakategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti. Valittajan tarjoushinta osa-alueen 6 osalta on ollut 27.068,78 euroa, kun muut vertailussa olevat hinnat ovat olleet 17.389,93–32.114 euroa.

Valittajat ovat asioissa diaarinumerot 2016/307–311 lisäksi esittäneet, että hankintayksikkö on myös kohdellut tarjoajia eriarvioisesti, sillä se ei ole puuttunut muiden tarjoajien poikkeuksellisen alhaisiin tarjoushintoihin muilla hankinnan osa-alueilla.

Hankintapäätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset hankinnan osa-alueilla 1, 2 ja 6. Osa-alueilla 1 ja 2 valittajien tarjousten sulkemista tarjouskilpailusta ei ole perusteltu laajemmin kuin toteamalla, että hintoja ei ole annettu tarjouspyynnön mukaisesti. Osa-alueen 6 perusteluissa on viitattu ainoastaan siihen, että valittajan hinnalla ei ole mahdollista toteuttaa hankintaa, kun otetaan huomioon työehtosopimuksen vaatimukset palkkauksesta.

Vastineet

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut erillisissä vastineissaan, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut asiassa diaarinumero 2016/307 2.000 eurolla sekä asioissa diaarinumerot 2017/308, 2016/310 ja 2016/311 1.200 eurolla kussakin ja vielä asiassa diaarinumero 2016/309 1.600 eurolla, kukin määrä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Hankinnan osa-alueilla 1 ja 2 on edellytetty muita hankinnan osa-alueita yksityiskohtaisempaa hinnoittelumallia, joka on kuvattu tarjouspyynnössä selkeästi.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä, miten se hinnat pyytää. Hankintayksikkö on tavoitellut esitetyllä hinnoittelumallilla paitsi keskenään mahdollisimman yhteismitallisia hintoja, myös harmaan talouden torjuntaa. Väite siitä, että perustuntihinnan sisältäessä muitakin kuin palkkakuluja, muiden palveluaikojen hintojen ei voitaisi edellyttää kasvavan vähintään työehtosopimuksen tasokorotuksen tai työlisän mukaisesti, on virheellinen. Hankintayksikön harkintavallassa tulee olla se, miten se katsoo asianmukaiseksi pyytää hinnat haluttuun palveluun.

Tarjoajalta voidaan edellyttää, että se tuntee noudattamansa työehtosopimuksen. Valittajat eivät ole antaneet hintojaan tarjouspyynnön mukaisesti osa-alueilla 1 ja 2. Siten niiden tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta näiden osa-alueiden kohdalla.

Valittaja Kotihoito Päiväkumpu Oy:n (asia dnro 2016/307) tarjoama hinta yöpalvelun yhdelle lisätunnille kuukaudessa hankinnan osa-alueella 6 on alittanut lähihoitajan työehtosopimuksen mukaisen vähimmäistuntipalkan. Toiseksi halvin tarjouspyynnön mukainen tarjous yöpalvelun yhdestä lisätunnista kuukaudessa on ollut yli nelinkertainen. Valittajalta on pyydetty selvitystä tarjouksen perusteista ja saatu selvitys huomioon ottaen hankintayksikkö on katsonut, ettei valittajan ole ollut mahdollista toteuttaa hankintaa tarjotulla hinnalla. Muilla osa-alueilla tarjotuissa hinnoissa ei ole ollut kyse poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Joka tapauksessa hankintayksiköllä on ollut harkintavaltaa siinä, milloin se arvioi tarpeelliseksi sulkea tarjouksen tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Hankintayksikkö on esittänyt hankintapäätökselle riittävät perustelut. Päätöksessä on viitattu niihin tarjouspyynnön kohtiin, joiden vastainen kukin tarjous on ollut. Päätös on perusteltu sellaisella tarkkuudella, että tarjoaja on voinut arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu hankintasäännösten velvoitteita.

Kuultavien lausunnot

A, A. -nimisen toiminimen haltijana on antanut lausunnon asiassa diaarinumero 2016/307. A ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa asioissa diaarinumerot 2016/308–311.

Oy Medicum Services Ab, Koti-Medi Oy, Sirkun kotisairaanhoito Oy, Hoivapalvelu Anne Oy, Debora Oy, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy, Hoivapalvelu Metsätähti Oy, Sortso Osuuskunta ja Sirkun kotisairaanhoito Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitykset

Kotihoito Päiväkumpu Oy on asiassa diaarinumero 2016/307 antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että tarjouspyyntöä ei voida pitää yksiselitteisenä ottaen huomioon tarjouskilpailusta suljettujen tarjousten määrä. Hankintayksiköllä ei ole myöskään oikeutta määrittää tarjoajien hintoja eikä edellyttää tiettyjä vähimmäishintoja.

Valittajat eivät ole asioissa diaarinumerot 2016/308–311 niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet vastaselitystä.

Dnro 2016/313

Valitus

Vaatimukset

Oy Medicum Services Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osa-alueen 7 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla.

Perusteet

Puitejärjestelyyn hankinnan osa-alueella 7 hyväksytyn Med Group Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana. Tarjouspyynnön mukaan hinnat on tullut ilmoittaa siten, että niissä on huomioitu työehtosopimuksen mukaiset prosentuaaliset työkorotukset ja työlisät. Med Group Oy on kuitenkin tarjonnut osa-alueella 7 palvelua viikonloppuisin hinnoilla, jotka ovat olleet alemmat kuin soveltuvan työehtosopimuksen mukainen vähimmäistuntipalkka.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kaikki osa-alueella 7 saadut tarjoukset ovat vastanneet tarjouspyyntöä. Osa-alueella 7 ei ole edellytetty, että tarjottuun perustuntihintaan olisi tullut lisätä vähintään työehtosopimuksen mukainen kulloinkin soveltuva palkan lisä. Hankinnan kohteena olevaan avustajapalveluun on tarjousaikana sovellettu eri työnantajien toimesta eri työehtosopimuksia, joten hankintayksikkö olisi asettanut tarjoajat keskenään eriarvoiseen asemaan, mikäli tarjouspyynnössä olisi edellytetty työehtosopimuksen mukaisen kulloinkin soveltuvan palkan lisän sisällyttämistä tarjoushintoihin.

Kuultavien lausunnot

Med Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.712,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu vähimmäishintaehtoa. Kuultavan tarjoamat hinnat hankinnan osa-alueella 7 ovat kokonaisuutena tarkastellen mahdollistaneet työehtosopimuksen mukaisen palkan maksamisen työntekijöille. Alhaisesta laskutuksesta viikonloppuiltaisin ei ole ollut pääteltävissä, etteikö kuultava olisi ottanut huomioon tarjouksessaan työehtosopimuksen mukaisia prosentuaalisia työkorotuksia ja työlisiä.

Sortso Osuuskunta, Citywork Helsinki Oy, Hoivapalvelu Calore Oy, Koti-Medi Oy, HR Hoiva Oy, Piika & Sisar Oy ja JASE Works Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että mikäli tarjouspyynnössä ei ole osa-alueen 7 osalta tarjotussa tuntihinnassa tarvinnut ottaa huomioon työehtosopimuksesta aiheutuvia palkan lisiä, tämä olisi tullut todeta selvästi tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Hankintayksikkö ei ole voinut saada tarjouspyynnön perusteella yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että tarjoajilla olisi joiltakin osin oikeus poiketa hinnan ilmoittamista koskevasta vaatimuksesta. Koska tarjousten vertailuperusteena on ollut halvin hinta, hinnoittelua koskeva ehto on olennaisesti vaikuttanut tarjousten vertailuun.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohta

Valittajat ovat asioissa diaarinumerot 2016/307–311 valittaneet markkinaoikeuteen Espoon kaupungin perusturvajohtajan 9.5.2016 tekemästä hankintapäätöksestä § 12 muun ohella siltä osin kuin päätös on koskenut osa-aluetta 1.

Espoon kaupungin perusturvajohtaja on 16.6.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 19 kumonnut aiemman hankintapäätöksensä osa-alueen 1 osalta. Mainittu päätös ei ole muuttanut yllä mainittujen valittajien oikeusasemaa. Kun hankintaa ei voida enää toteuttaa ensiksi mainitun päätöksen perusteella osa-alueella 1 ja kun valittajilla on hankinnan lopputuloksesta johtuva oikeussuojan tarve, valittajien vaatimukset on tutkittava myös 16.6.2016 tehtyyn hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvina.

Oikeusohjeet

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään kuuluva palvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään sekä muun ohella mitä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista säädetään lain 63 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan, kun liitteen B palveluhankinnat ylittävät hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, niihin on lisäksi sovellettava muun ohella mitä lain 46 §:ssä säädetään tarjoajan esittämästä näytöstä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kotiin toimitettavista kotihoito- ja siivouspalveluista sekä henkilökohtaisesta avusta. Hankinta on jaettu seitsemään osa-alueeseen.

Osa-alueella 1 kysymys on ollut kotihoitopalvelusta ja osa-alueella 2 kotihoitopalvelusta äidinkieleltään ruotsinkielisille. Kummankin palvelun osalta on tullut tarjota lähihoitajaa ja sairaanhoitajaa. Tarjouspyynnön kohdan 4 "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan tarjouksessa on tullut muun ohella ilmoittaa lähihoitajan sekä sairaanhoitajan perustuntihinta arkisin kello 7–18 ja tämän hinnan on ilmoitettu olevan niin sanottu perustuntihinta. Tämän lisäksi tarjoajien on tullut osa-alueilla 1 ja 2 ilmoittaa erikseen lähihoitajan ja sairaanhoitajan tuntihinnat arkisin kello 18–21 ja 21–22, lauantaisin kello 7–18, 18–20, 20–21 ja 21–22 sekä sunnuntaisin kello 7–18, 18–21 ja 21–22.

Kummankin osa-alueen kohdalla on erikseen ilmoitettu osa-alueen yleisenä kriteerinä, että hinnat tulee ilmoittaa siten, että perustuntihintaan on lisätty vähintään työehtosopimuksen mukaiset työkorotukset ja työlisät eri viikonpäiville ja vuorokaudenajoille.

Osa-alue 6 on koskenut kotihoidon yöpalvelua kello 22–07 välisenä aikana ja osa-alue 7 henkilökohtaista apua. Näiden osa-alueiden osalta ei tarjouspyynnössä ole ollut mainintaa perustuntihinnasta ja siihen sidotusta hinnoittelusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan tulee antaa hinnat niin, että niissä on huomioitu työehtosopimuksen mukaiset prosentuaaliset työkorotukset ja työlisät. Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että hintojen tulee olla kiinteät ja kattaa kaikki tarjouspyynnöstä ja sopimuksesta aiheutuvat kustannukset. Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa on vielä täsmennetty, että palveluntuottajille on tarkoitettu maksettavan vain suoraan asiakastyöhön käytetyn ajan mukainen korvaus, joten muun työn kuten hallinnollisten tehtävien ja matkojen on tullut sisältyä tarjouksessa annettuihin hintoihin.

Asian arviointi osa-alueiden 1 ja 2 osalta

Valittajat ovat asioissa diaarinumerot 2016/307–311 muun ohella esittäneet, että niiden tarjoushinnat ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset ja että niiden tarjoukset on siten suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti.

Markkinaoikeudessa selvitetyn perusteella valittajien tarjouskilpailusta sulkeminen osa-alueilla 1 ja 2 on perustunut siihen, että niiden tarjoamat tarjouspyynnössä edellytetyt tietyt ilta- ja viikonloppuhinnat eivät hankintayksikön mukaan ole täyttäneet ehtoa siitä, että perustuntihinta olisi noussut työehtosopimuksen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että tarjouspyynnössä on osa-alueiden 1 ja 2 osalta sinänsä selvästi ilmoitettu, että kukin ilmoitettu hinta on tullut muodostaa siten, että perustuntihintaan on lisättävä tietty lisä tai korotus. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa perusteella edellyttää edellä sanottua kaikkia tarjoajia tasapuolisesti koskenutta ehtoa. Kuitenkin edellä tarjouspyynnöstä selostetulla tavalla tarjoushinnan on tullut sisältää muutakin kuin henkilöstökustannukset. Koska perustuntihinta sisältää muitakin eriä kuin lähi- tai sairaanhoitajan palkan, ei sitä seikkaa, onko jonkin tarjoajan perustuntihintaan tarjoama korotus työehtosopimuksen vähimmäisvaatimuksen mukainen, voida välttämättä arvioida suoraan perustuntihinnan ja korotetun tuntihinnan perusteella. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty ilmoittamaan, mikä osa tuntihinnasta muodostuu henkilöstölle maksetusta palkasta. Siten tarjouspyyntöaineistossa vaadittujen tietojen perusteella hankintayksikkö ei ole voinut päätellä, kuinka suuri korotus kuhunkin perustuntihintaan on tullut antaa, jotta se on täyttänyt vaatimuksen muun ohella työehtosopimuksen mukaisista korotuksista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksessä tai hankintayksikön vastineissakaan ei ole myöskään selvitetty, minkälaisella laskutoimituksella hankintayksikkö on arvioinut, että valittajien tarjoushinta ei olisi ollut vaaditun mukainen. Kun otetaan huomioon, että tarjoajien ei ole tarvinnut tarjouksissaan ilmoittaa, mikä osa tuntihinnasta muodostuu henkilöstölle maksetusta palkasta, eikä hankintayksikkö ole pyytänyt asiasta tarjousten jättämisen jälkeen selvitystä tarjoajilta, hankintayksiköllä ei ole voinut olla riittäviä tietoja sen arvioimiseksi, onko tarjouksen laskemisessa käytettyyn perustuntihintaan lisätty vähintään työehtosopimuksen mukaiset työkorotukset ja työlisät eri viikonpäiville ja vuorokaudenajoille. Näin ollen hankintayksikkö ei ole voinut esittämillään perusteilla sulkea valittajien tarjouksia tarjouskilpailusta kysymyksessä olevien osa-alueiden osalta.

Lisäksi valittajat ovat esittäneet osa-alueiden 1 ja 2 osalta, että eräiden tarjoajien tarjoushinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia. Edellä todetusti hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Edellä mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107) mukaan hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankinnan edellyttämään suoritukseen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt tarjoajilta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina osa-alueilla 1 ja 2.

Asian arviointi osa-alueiden 6 ja 7 osalta

Oy Medicum Services Ab on asiassa diaarinumero 2016/313 esittänyt, että puitejärjestelyyn hankinnan osa-alueella 7 hyväksytyn Med Group Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana, koska Med Group Oy on tarjonnut palvelua viikonloppuiltaisin hinnoilla, jotka ovat olleet alemmat kuin soveltuvan työehtosopimuksen mukainen vähimmäistuntipalkka. Oy Medicum Services Ab on myös esittänyt, että mikäli hankintayksikkö on tarkoittanut, että osa-alueen 7 osalta tarjotussa tuntihinnassa ei ole tarvinnut ottaa huomioon työehtosopimuksesta aiheutuvia palkanlisiä, tämä olisi tullut todeta selvästi tarjouspyynnössä ja että tarjouspyyntö on ollut tällä perustella epäselvä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että edellä mainitulla osa-alueella ei ole tarvinnut tarjota hintoja siten, että perustuntihintaan olisi tullut lisätä vähintään työehtosopimuksen mukainen kulloinkin soveltuva palkanlisä.

Kotihoitopäiväkumpu Oy on puolestaan asiassa diaarinumero 2016/307 esittänyt, että sen tarjous on suljettu osa-alueella 6 virheellisesti tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on ensimmäiseksi ratkaistava, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä kysymyksessä olevalla osa-alueella hinnan ilmoittamista koskevien ehtojen osalta. Hankintalain vastainen epäselvä tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustaa virheettömälle hankintamenettelylle.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnössä ei ole osa-alueiden 6 ja 7 osalta sinänsä sidottu hintoja osa-alueiden 1 ja 2 tapaan perustuntihintaan ja siihen tehtäviin työehtosopimusten mukaisiin korotuksiin. Kuitenkin näitäkin osa-alueita on koskenut tarjouspyynnön kohdan 5 viittaus siitä, että hinnat tulee ilmoittaa siten, että niissä on huomioitu työehtosopimusten mukaiset prosentuaaliset työkorotukset ja työlisät. Asiassa ei ole selvitetty, mitä kyseisellä viittauksella on kyseessä olevien osa-alueiden osalta tarkoitettu, mikäli työehtosopimusten mukaisia korotuksia ei ole tarvinnut ottaa huomioon. Markkinaoikeus toteaa, että kyseisen kohdan perusteella tarjoajille on voinut syntyä perustellusti Oy Medicum Services Ab:n esittämällä tavalla käsitys siitä, että myös nyt kysymyksessä olevilla osa-alueilla korotukset on tehtävä työehtosopimusten mukaisesti.

Toisaalta edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä ei ole näiden osa-alueiden osalta ollut samanlaista viittausta perustuntihintaan kuin muilla osa-alueilla. Sanotun perusteella tarjouspyyntöasiakirjoja kokonaisuutena tarkasteltuna tarjoajille on voinut perustellusti syntyä myös käsitys, että osa-alueiden 6 ja 7 osalta hintoja ei tarvitse sitoa työehtosopimusten mukaisiin korotuksiin.

Edellä esitetyn huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen sen osalta, miten hinnat on tullut kyseisten osa-alueiden osalta ilmoittaa. Mainituilta osin on ollut kyse tarjoajien ja tarjouksen laatimisen kannalta merkityksellisestä seikasta. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut näiden osa-alueiden osalta omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöksiä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat 9.5.2016 tehty hankintapäätös § 12 osa-alueiden 2, 6 ja 7 osalta sekä osa-aluetta 1 koskeva 16.6.2016 tehty hankintaoikaisupäätös § 19 kokonaisuudessaan voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano edellä mainituilta osin kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa osa-alueiden 1 ja 2 osalta korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden ja vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kotiin tuotettavien kotihoito- ja siivouspalvelujen sekä henkilökohtaisen avun osa-alueiden 1 (kotihoitopalvelu) ja 2 (kotihoitopalvelu äidinkieleltään ruotsinkielisille) hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja vertailtava tarjoukset uudelleen sekä tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut osa-alueiden 6 ja 7 osalta hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata näiden osa-alueiden osalta vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kotiin tuotettavien kotihoito- ja siivouspalvelujen sekä henkilökohtaisen avun osa-alueiden 6 (kotihoidon yöpalvelu) ja 7 (henkilökohtainen apupalvelu) hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Stella Kotipalvelut Oy on ilmoituksensa mukaan liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin perusturvajohtajan 9.5.2016 tekemän hankintapäätöksen § 12 siltä osin kuin se koskee osa-alueita 2, 6 ja 7.

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin perusturvajohtajan 16.6.2016 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 19.

Markkinaoikeus kieltää Espoon kaupunkia edellä sanotuilta osin tekemästä hankintasopimuksia mainittujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Kotihoito Päiväkumpu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.542 eurolla, MEREO / Vanhusten Palvelutaloyhdistys ry:n, VTKL-Palvelut Oy:n ja Kotipalvelu Ykköset Oy:n kunkin oikeudenkäyntikulut 372 eurolla sekä Stella Kotipalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 300 eurolla ja vielä Oy Medicum Services Ab:n oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla, kaikki määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin ja MedGroup Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto- oikeudesta.

 
Julkaistu 20.4.2017