MAO:404/12

ASIAN TAUSTA

Alajärven kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.10.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella vakuutusturvan hankkimisesta 48 kuukauden sopimusajalle.

Alajärven kaupungin vs. talousjohtaja on 22.12.2011 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut hankinnan osa-alueeseen yksi, lakisääteinen tapaturmavakuutus ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset, If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.600.000–1.900.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee hankinnan osa-aluetta yksi, lakisääteinen tapaturmavakuutus ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjousvertailuun ei ole valittajan osalta otettu hintaa, joka on edullisin sen tarjoama kokonaishinta. Lakisääteisten tapaturmavakuutusten osalta valittaja on tarjonnut maatalouslomitukseen pelkästään puoliyksilöllistä erikoismaksujärjestelmää. Muille työntekijäryhmille valittaja on tarjonnut vaihtoehtoisia maksujärjestelmiä. Tarjousvertailuun on kuitenkin otettu kauttaaltaan valittajan puoliyksilöllinen erikoismaksu, jota käyttäen hinnaksi on muodostunut 280.476 euroa. Valittajan tarjoamista vaihtoehtoisista maksujärjestelmistä edullisin kokonaishinta muodostuu siten, että maatalouslomituksessa on puoliyksiköllinen erikoismaksujärjestelmä, muiden töiden sekä omavastuun osalta rajoitetun omavastuun järjestelmä, oppilaat taulustomaksuna sekä vapaaehtoinen ryhmätapaturmavakuutus. Tästä saatu vertailuhinta olisi 22.580 euroa halvempi kuin valittajalta tarjousvertailuun otettu kokonaishinta ja se olisi 6.403 euroa halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Vastine

Alajärven kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittaja on antanut tarjouksen lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta kolmena eri maksujärjestelmänä. Tarjousvertailuun on otettu mukaan maksujärjestelmänä puoliyksilöllinen erikoismaksu, koska tämä oli edullisin vertailukelpoinen maksu.

Valittajan mainitsema rajoitetun omavastuun järjestelmä ei ole ollut vertailukelpoinen, eikä se ole myöskään vastannut tarjouspyyntöä. Valittajan tarjouksessa on annettu vuoden 2012 ennakkomaksupromilleksi 2,8, mutta tarjouspyynnön valintaperusteiden mukaisessa tarjoukseen kuuluvassa oletuslaskelmassa on annettu vuoden 2012 ennakkomaksupromilleksi 3,57. Tarjouksessa on siten annettu kaksi eri hintaa samalle tuotteelle vuodelle 2012. Tarjous ei ole näin ollen vastannut tarjouspyyntöä, eikä ole ollut vertailukelpoinen. Valittajan tarjouspyyntöä vastaava vertailukelpoinen maksu on otettu tarjousvertailuun.

Kuultavan lausunto

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Maksujärjestelmällä voidaan vaikuttaa riskitasoon, sekä siihen kuinka paljon vakuutusmaksu vaihtelee vuosittain. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajan tulee esittää samanlainen maksujärjestelmä sekä maatalouslomitukselle että kaupungin muille töille. Tarjouspyynnön tätä koskeva määräys on ollut yksiselitteinen.

Hankintayksikkö on ottanut tarjousvertailuun kauttaaltaan valittajan puoliyksilöllisen erikoismaksun. Tämä on ollut ainoa tarjouspyynnön sallima menettely, koska valittaja on tarjonnut maatalouslomitukseen pelkästään puoliyksilöllistä erikoismaksujärjestelmää. Hankintayksikkö ei ole voinut valittajan esittämällä tavalla koota tarjousvertailuun valittajan tarjoamista vaihtoehdoista tarjouspyynnöstä poikkeavaa kokonaisratkaisua.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään todennut, että se ei ole antanut samalle tuotteelle kahta eri hintaa. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tietoa vuoden 2012 ennakkomaksusta, eikä se ole edullisimman kokonaishinnan laskentakriteerinä. Sen sijaan tarjouspyynnössä on pyydetty korvausmeno-olettamien mukaisesti kymmenen vuoden graafista ja numeerista esitystä, jonka valittaja on tarjoukseensa liittänytkin. Tässä oletuslaskelmassa lopullinen maksu on ollut 3,57 promillea. Hankintayksikön tulee osata laskea tarjouksista tarjouspyyntönsä mukainen maksu, kun tarjouksessa on tiedot sitä varten ilmoitettu oikein. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöönsä merkinnyt ne korvausmeno-olettamat, joiden mukaan maksutilastot oli tarjouksessa esitettävä, ja valittaja on esittänyt vakuutusmaksut annettujen korvausmeno-olettamien mukaisesti.

Lakisääteisessä tapaturmavakuutuksessa ennakkopromillen ilmoittaminen ei voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Kyseessä on asiakkaille tärkeä tieto budjetoinnin kannalta. Erikoismaksujärjestelmissä lopullinen maksu voidaan antaa yleensä vain promillena asiakkaan antamien vahinko-olettamien mukaan. Todellinen maksu riippuu asiakkaalle vakuutuskauden aikana tosiasiassa sattuneista vahingoista sekä toteutuneesta palkkasummasta. Tarjouksen ennakkomaksupromille on tässä tapauksessa ollut 2,8 promillea. Valittaja on siis ilmoittanut lopullisen maksupromillen lisäksi tapaturmavakuutuslain mukaisen ennakkomaksun. Tarjouspyynnön mukaan vakuutusmaksu lasketaan tarjouspyynnön mukaisten vaihtoehtojen kymmenen vuoden maksutilastosta oletuslaskelmana. Tässä oletuslaskelmassa valittaja on ilmoittanut, että vuoden 2012 lopullinen maksu on 3,57 promillea. Tässä olettamassa, joka on tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailun peruste, ei ole annettu ennakkomaksupromillea, vaan arvio lopullisesta maksupromillesta.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty samaa maksujärjestelmää eri vakuutuksille, eikä tämä olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullista. Maatalouslomitus vakuutetaan tyypillisesti erikseen. Tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu, jossa on pyydetty erillistä vakuutusta vastaavin perustein, ei ole voinut viitata maksujärjestelmään. Termi maksuperuste ja sen käsitesisältö perustuvat tapaturmavakuutuslakiin ja on selvää, että termiä olisi käytetty, jos samaa maksujärjestelmää olisi edellytetty. Termillä ”peruste” on viitattu sen jälkeen tarjouspyynnössä tuleviin ehtoihin korvausmeno-olettamista ja maksuntarkastusmekanismeista. Hankintayksikkö on pyytänyt kokonaan omaa vakuutusta maatalouslomitukselle eikä se ole missään hankintamenettelyn vaiheessa tai vastineessaan viitannut siihen, että maatalouslomitukselle tulisi käyttää samaa maksujärjestelmää.

Kuultavan lisälausunto

Kuultava on lisälausunnossaan todennut, että tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu erillisestä vakuutuksesta vastaavin perustein on ollut vakuutusterminologisesti selkeä ja alalla täysin vakiintunut. Perusteissa on kysymys tapaturmavakuutuslain mukaisista laskuperusteista eli maksuperusteista. Tätä varten samassa yhteydessä on ilmoitettu myös kyseessä olevan ammattiryhmän vuosipalkat. Maksuperusteiden mukaiset maksujärjestelmät käyvät ilmi tapaturmavakuutuslain 35 §:stä.

Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus on ollut joka tapauksessa myös kielellisesti yksiselitteinen. Puoliyksilöllinen erikoismaksujärjestelmä ei ole vastaavien perusteiden mukainen kuin kiinteä erikoismaksu tai rajoitetun omavastuun järjestelmä. Valittaja on selvittänyt näiden maksujärjestelmien erot omassa tarjouksessaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia vakuutusturvasta. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan osa-alueen 1 ovat muodostaneet lakisääteinen tapaturmavakuutus ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset. Tarjouspyynnön kohdan ”valintaperusteet” mukaan henkilövakuutusten valinta suoritetaan lakisääteisten ja vapaaehtoisten vakuutusten edullisimman kokonaishinnan perusteella.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen kokonaishinta on ilmoitettu laskettavan seuraavien perusteiden mukaisesti:

”Vakuutusmaksu lasketaan tarjouspyynnön mukaisten vaihtoehtojen kymmenen vuoden maksutilastosta, josta lasketaan yhden vuoden maksu vertailun pohjaksi keskiarvona. Nykyisen tilaston mukaisen tarjouksen kymmenen vuoden yhteismaksut jaetaan 10:llä, jolloin saadaan keskimääräinen vuosimaksu. Suurvahinko-oletuksella laskettu maksutilasto lasketaan samalla tavalla ja siitä vertailuun huomioidaan 10 % maksusta, koska suurvahingon toteutuminen ei ole niin todennäköistä, kuin nykyisen tilaston mukainen kehitys.

Tarjouksissa on oltava mukana lakisääteiset lisät, oletusarvo vuoden 2012 tason mukaisena.”

Vapaaehtoisten henkilövakuutusten vakuutusmaksu on ilmoitettu laskettavan tarjouspyynnön mukaisten vakuutusturvien yhteismaksusta. Tarjouspyynnössä on sivulla kaksi lisäksi pyydetty tarjotusta vakuutusjärjestelmästä kymmenen vuoden voimassaoloajalta sekä sen jälkeiseltä seurantajaksolta graafista ja numeerista esitystä maksun kehityksistä kahden eri tarjouspyynnössä esitetyn vaihtoehdon mukaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen rajoitetun omavastuun järjestelmän osalta, koska valittaja on antanut tarjouksessaan kaksi erilaista ennakkomaksupromillea. Valittaja on esittänyt, että se ei ole antanut kahta erilaista ennakkomaksumaksupromillea, vaan kyseessä ovat olleet ennakkomaksupromille ja lopullinen maksupromille.

Valittaja on tarjouksessaan sivulla kolme muun ohella ilmoittanut rajoitetun omavastuun järjestelmästä, että ennakkovakuutusmaksu lasketaan promilleina palkkasummasta. Vuoden 2012 ennakkovakuutusmaksuksi valittaja on tarjonnut ilman omavastuuta olemassa olevassa vakuutusmuodossa vakuutusta, jonka omavastuuluokaksi on ilmoitettu kaksi, katkaisurajaksi 110.000 euroa sekä ennakkomaksupromilleksi 2,8. Toisaalta valittaja on oheistanut tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytettyjen korvausmeno-olettamien mukaisen koelaskelman. Tässä laskelmassa rajoitetun omavastuun järjestelmän vuoden 2012 kokonaismaksupromilleksi on ilmoitettu 3,546.

Markkinaoikeus toteaa edellä sanotun perusteella, että valittaja on liittänyt tarjoukseensa lakisääteisten työntekijöiden tapaturmavakuutusten osalta tarjouspyynnössä edellytetyn kymmenen vuoden laskelman, jonka perusteella sen tarjouspyynnön mukainen vertailuhinta on ollut laskettavissa. Sen tarjouksessa ei ole ilmoitettu, että ennakkomaksupromillessa olisi kysymys samasta asiasta kuin koelaskelmassa ilmoitetussa maksupromillessa. Ottaen huomioon mitä edellä on todettu tarjouspyynnön sisällöstä, valittajan vertailuhinta on ollut laskettavissa sen tarjoukseen liitetyssä koelaskelmassa ilmoittamien tietojen perusteella siten kun tarjouspyynnössä on vertailuhinnan laskemisesta todettu. Näin ollen valittajan tarjous ei ole ollut siten hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen, että se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vakuutus on ilman omavastuuta. Lisäksi samassa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu vuosipalkat ammattiryhmittäin. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu erityisryhmät ja näiden koulupäivien lukumäärä tai erityisryhmän henkilömäärä. Lisäksi tarjouspyynnössä on pyydetty maatalouslomittajista erillistä vakuutusta vastaavin perustein ja ilmoitettu tämän työntekijäryhmän palkkasumma. Tämän jälkeen tarjouspyynnössä on selvitetty ja tarkennettu muun ohella maksun tarkastukseen, katkaisurajaan ja pysyviin korvauksiin liittyviä tarjouksissa edellytettäviä tietoja ja ominaisuuksia.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyynnössä olisi ilmaisulla ”vastaavilla perusteilla” viitattu siihen, että tarjous sekä maatalouslomittajien vakuutuksista että vakuutukset muista töistä olisi tullut antaa samanlaisen maksujärjestelmän mukaisesti. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole viitattu siihen, että ilmaisulla ”vastaavilla perusteilla” olisi tarkoitettu nimenomaan samanlaista maksujärjestelmää. Tarjouspyynnössä ei ole muissakaan kohdin viitattu tarjottavien vakuutusten maksujärjestelmiin eikä kielletty tarjoamasta erilaisia vakuutuksia erilaisin maksujärjestelmin. Näin ollen valittaja on voinut perustellusti tarjouspyynnön mukaan koostaa vakuutustarjouksensa erilaisten maksujärjestelmien vakuutuksista, eikä se ole ollut sidottu maatalouslomittajien osalta tarjoamaansa maksujärjestelmään. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla lakisääteisten ja vapaaehtoisten vakuutusten edullisimman kokonaishinnan perusteella.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen ja vapaaehtoisten henkilövakuutusten osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Alajärven kaupungin vs. talousjohtajan 22.12.2011 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee lakisääteisen tapaturmavakuutuksen ja vapaaehtoisten henkilövakuutusten hankintaa. Markkinaoikeus kieltää Alajärven kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää If Vahinkovakuutus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Ville Parkkari ja Olli Wikberg.