MAO:259/12

ASIAN TAUSTA

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia vuosina 2011 ja 2012 alkaviksi suunnitelluista työvoimapoliittisista aikuiskoulutuksista.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Turun seudun työnhakuun ja ammatilliseen koulutukseen ohjaavan koulutuksen palveluntuottajaksi Cimson Koulutuspalvelut Oy:n.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hankintaoikaisupäätöksessään 22.12.2011 (VARELY/1647/05.14.02/ 2011) katsonut, ettei valittajan hankintaoikaisuvaatimus anna aihetta muuttaa hankintapäätöstä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 930.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty eikä hankintapäätöstä muutoin pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Aurakoulutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjoukset on pisteytetty vertailuperusteiden koulutuksen vaikuttavuus ja asiakastyytyväisyys sekä opettajaresurssit ja oppimisympäristö osalta virheellisesti. Hankintayksikkö ei ole noudattanut pisteytyksessään työ- ja elinkeinoministeriön ohjetta. Valittaja on saanut edellä mainituista vertailuperusteista liian vähän ja voittanut tarjoaja liian paljon pisteitä. Koska valittaja on saanut tarjousten vertailussa yhtä paljon kokonaispisteitä kuin voittanut tarjoaja, jonka tarjous on ollut lhes 30 prosenttia valittajan tarjousta kalliimpi, asiassa on myös selvitettävä, onko voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta pisteytetty oikein.

Hankintapäätöksen perustelut ovat hyvin suppeat, eikä niistä ilmene, mihin valittajan ja voittaneen tarjoajan pistemäärät ovat perustuneet.

Hankintayksikkö on antanut koulutuksen vaikuttavuudesta ja asiakastyytyväisyydestä voittaneelle tarjoajalle ja valittajalle yhtä paljon pisteitä. Opiskelijat ovat olleet oppilaspalautteen (OPAL) perusteella valittajan toimintaan erittäin tyytyväisiä.

Arvioitaessa opettajaresursseja yhteisarviona työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen mukaisesti valittajan pääopettajat ovat pätevämpiä ja kokeneempia kuin voittaneen tarjoajan. Voittaneella tarjoajalla on määrällisesti enemmän muita koulutuksessa käytettäviä opettajia, mutta valittajan opettajilla on paremmat tutkinnot, pedagogiset pätevyydet, opettajakokemus ja alan lisäkoulutus. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on arvioinut opettajaresurssien osalta voittaneen tarjouksen valittajan tarjousta paremmaksi pelkästään opettajien lukumäärän perusteella kiinnittämättä hankintapäätöksen perusteluissa huomiota tarjoajien laadullisiin resursseihin. Hankintayksikön tulee selvittää markkinaoikeudelle, riittävätkö voittaneen tarjoajan resurssit.

Hankintayksikkö on myös oppimisympäristön osalta virheellisesti perustellut voittaneen tarjoajan parempia pisteitä toimitilojen lukumäärällä, vaikka koulutukseen riittää yksi hyvä koulutustila. Hankintayksikön olisi tullut arvioida myös koulutustilan tarkoituksenmukaisuutta ja saavutettavuutta sekä tarvittavien koneiden ja laitteiden määrää. Koneiden ja laitteiden osalta on tärkeää, että opiskelijoilla on aloitusjaksolla käytössään tietokoneet. Voittaneella tarjoajalla tietokoneet ovat opiskelijoiden käytössä vain kaksi viikkoa ryhmää kohden.

Vastine

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla.

Hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukaista.

Vertailuperustetta koulutuksen vaikuttavuus ja asiakastyytyväisyys koskenut tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnössä mainittujen asiakokonaisuuksien perusteella.

OPAL-opiskelijapalautejärjestelmästä on valittu kolmen viimeisimmän hankintaa lähinnä vastaavan koulutuksen saamat opiskelijapalautteet. Työttömyyden vähenemän erotuksista on laskettu vastanneiden määrällä painotettu keskiarvo. Koulutuksen vaikuttavuuden ja asiakastyytyväisyyden osalta on otettu huomioon vastauksissaan arvosanan hyvä tai erinomainen antaneiden osuus, josta on laskettu vastanneiden määrällä painotettu keskiarvo. Pisteiden määrittelyissä on käytetty työ- ja elinkeinoministeriön aikaisemmassa työvoimakoulutusta koskevassa ohjeessa olleita taulukoita.

Koulutuksen vaikuttavuuden ja asiakastyytyväisyyden pistearvo on laskettu työttömyyden vähenemän, koulutuksen vaikuttavuuden ja asiakastyytyväisyyden keskiarvona ottaen lisäksi huomioon työ- ja elinkeinotoimistojen lausunnot yhteistyön toimivuudesta. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajan osalta Loimaan ja Turun työ- ja elinkeinotoimistojen lausunnot yhteistyön toimivuudesta. Näiltä saadun palautteen perusteella hankintayksikkö on vähentänyt valittajalta 0,5 pistettä.

Vertailuperustetta opettajaresurssit ja oppimisympäristö koskenut tarjousvertailu on perustunut tarjouspyynnössä mainittuja asiakokonaisuuksia koskevaan kokonaisharkintaan.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan koulutukseen varaamat tilat ovat olleet tarkoituksenmukaisia ja niiden saavutettavuus on ollut molemmissa tarjouksissa hyvä.

Hankintayksikkö on arvioinut opettajaresurssien osalta opettajien riittävyyttä, koulutusta, opettajakokemusta ja pedagogista pätevyyttä.

Valittaja on esittänyt tarjouksessaan kolme pääopettajaa, joilla kaikilla on korkea-asteen koulutus, pedagoginen pätevyys ja pitkä opettajakokemus. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan neljä pääopettajaa, joista kolmella on korkea-asteen koulutus ja yhdellä toisen asteen ammatillinen koulutus. Pääopettajista kolmella on pedagoginen pätevyys ja kaikilla pitkä opettajakokemus.

Pääopettajaresurssien osalta hankintayksikkö on arvioinut, että voittaneen tarjoajan resurssit ovat paremmat kuin valittajan erityisesti suhteessa hankittavan koulutuksen määrään.

Muiden opettajien osalta valittaja on esittänyt tarjouksessaan neljä opettajaa, joista kahdella on korkea-asteen ja kahdella ammattikorkea-asteen koulutus, kaikilla pedagoginen pätevyys ja pitkä opettajakokemus. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan kahdeksan muuta opettajaa, joista kolmella on korkea-asteen koulutus, yhdellä lisäksi keskeneräinen korkeakoulututkinto, kolmella ammattikorkeakoulutus ja yhdellä ammatillinen perustutkinto. Muista opettajista kolmella on pitkä opettajakokemus ja yhdellä pedagoginen pätevyys.

Koska ohjaavan koulutuksen sisältöalueet ovat monipuoliset ja eri koulutusohjelmissa sisältöjä painotetaan eri tavoin, opettajien monipuolinen koulutustausta on eduksi. Näin ollen myös muiden opettajaresurssien osalta hankintayksikkö on arvioinut voittaneen tarjouksen valittajan tarjousta paremmaksi koulutuksen määrän huomioon ottaen.

Lopuksi hankintayksikkö on arvioinut kokonaisuutena pää- ja muiden opettajien osalta sekä resurssien laatua että riittävyyttä. Opettajakokemuksen pituuden osalta lisäarvoa ei synny yksistään erityisen pitkästä työvuosikertymästä, vaan muutamien vuosien vastaava kokemus on katsottu vertailuissa riittäväksi. Lisäksi hankintayksikkö on ottanut huomioon, että sekä valittaja että voittanut tarjoaja toteuttavat muita hankintayksikön hankkimia koulutuksia.

Tarjouksissa esitetyn selvityksen ja aikaisemman yhteistyön perusteella sekä valittajan että voittaneen tarjoajan koneet, laitteet ja muut tarvittavat opetusvälineet ovat olleet tarkoituksenmukaisia ja määrältään riittäviä.

Koulutuksen hinta on pisteytetty työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen (TEM/1258/07.02.02.2011) mukaan. Tarjousvertailuun hyväksyttyjen yhdeksän tarjouksen keskihinta on ollut 167.552,31 euroa. Valittajan tarjouksen hinta on ollut 120.000 euroa, joten se on ollut 28,4 prosenttia vertailuun valittujen tarjousten hintakeskiarvoa halvempi. Tarjous on saanut viisi pistettä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut 176.400 euroa, joten se on ollut 5,3 prosenttia vertailuun valittujen tarjousten keskiarvoa kalliimpi. Tarjous on saanut kaksi pistettä.

Jos useampi tarjous saa saman pistemäärän ja vertailuperusteet ovat painoarvoltaan erisuuruisia, tulee työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen mukaan valittavaksi tarjous, joka saa painoarvoltaan suurimmasta vertailuperusteesta eniten pisteitä. Valittajan ja voittaneen tarjoajan kokonaispistemäärä on ollut sama. Vertailuperusteet ovat olleet painoarvoltaan erisuuruisia. Suurin painoarvo on ollut vertailuperusteella koulutuksen toteutussuunnitelma ja työelämäläheisyys, josta voittanut tarjoaja on saanut valittajaa enemmän pisteitä. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti valitessaan palveluntuottajaksi Cimson Koulutuspalvelut Oy:n.

Kuultavan lausunto

Cimson Koulutuspalvelut Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Aurakoulutus Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Työttömyyden väheneminen ja opiskelijoiden työllistyminen on ilmoitettu tarjouspyynnössä hankittavan koulutuksen tärkeimmäksi tavoitteeksi. Valittajan opiskelijat työllistyvät muita paremmin.

Hankintayksikön käyttämät vertailuperusteiden painoarvot syrjivät sellaista ohjaavaa koulutusta, jossa opiskelijat työllistyvät koulutuksen jälkeen ja ovat koulutukseen tyytyväisiä ja joka on hinnaltaan edullinen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden
(HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan koulutuksen osalta tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet koulutuksen toteutussuunnitelma ja työelämäläheisyys 35 prosentin, koulutuksen vaikuttavuus ja asiakastyytyväisyys 20 prosentin, opettajaresurssit ja oppimisympäristö 25 prosentin sekä koulutuksen hinta 20 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa sovelletaan tarjouspyynnön liitteenä ollutta työ- ja elinkeinoministeriön ohjetta (TEM/1258/07.02.02/2011). Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut asettaa kokonaistaloudelliselle edullisuudelle edellä mainitut vertailuperusteet ja painoarvot.

Valituksen kohteena olevan hankinnan palveluntuottajaksi on 30.11.2011 tehdyllä hankintapäätöksellä valittu Cimson Koulutuspalvelut Oy. Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailulomakkeessa on ilmoitettu tarjoajien saamat kokonaispisteet sekä pisteet vertailuperusteittain. Vertailulomakkeen mukaan pisteytyksessä on sovellettu työ- ja elinkeinoministeriön ohjetta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta (TEM/1258/07.02.02/2011). Sekä Cimson Koulutuspalvelut Oy että valittaja ovat saaneet tarjousvertailussa yhteensä 410 pistettä.

Vertailulomakkeen perusteluissa on todettu seuraavaa: ”Koulutuksen hinta on pisteytetty TEM:n ohjeistuksen mukaan. Koulutuksen vaikuttavuuden ja asiakastyytyväisyyden pisteet määräytyvät OPAL-järjestelmästä saatujen tuoreimpien tietojen perusteella. Lisäksi on otettu huomioon TE-toimistoilta saatu palaute yhteistyön toimivuudesta. Opettajaresurssien ja oppimisympäristön osalta Cimson Koulutuspalvelut Oy esitti käytettävissä olevia resursseja eniten ja sai siten viisi pistettä. Cimson Koulutuspalvelut Oy:n tarjouksessa myös toteutussuunnitelma ja työelämälähtöisyys oli kuvattu kattavasti ja hyvin tarjouspyyntöön vastaten vaadittujen arviointikriteerien osalta.”

Lisäksi vertailulomakkeesta on ilmennyt, että Cimson Koulutuspalvelut Oy:n valinta palveluntuottajaksi on perustunut siihen, että se on saanut painoarvoltaan suurimmasta vertailuperusteesta valittajaa enemmän pisteitä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätösasiakirjoissa on yleisellä tasolla selvitetty niitä seikkoja, jotka on tarjousten vertailussa otettu huomioon. Hankintapäätöksessä ei ole kuitenkaan riittävästi selvitetty, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin eroavaisuuksiin suoritettu pisteytys on perustunut. Hankintapäätöksestä ei siten ole ilmennyt, miten tarjouksia on kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen osalta vertailtu suhteessa toisiinsa ja mihin tarjousten sisllöllisiin eroavaisuuksiin pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet. Se, että hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään ja markkinaoikeudessa esittänyt lisäperusteluja sille, miten se on suorittanut valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten vertailun, ei ole kysymyksessä olevassa tapauksessa korjannut hankintayksikön hankintasäännösten vastaista menettelyä.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyn edellä todettu virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty eikä hankintapäätöstä muutoin pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan työnhakuun ja ammatilliseen koulutukseen ohjaavaa koulutusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 30.11.2011 Turun seudun työnhakuun ja ammatilliseen koulutukseen ohjaavasta koulutuksesta tekemän hankintapäätöksen (VARELY/1647/05.14.02/2011). Markkinaoikeus kieltää Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.