MAO:191/12

ASIAN TAUSTA

Kalajoen kaupunki on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Himangan palvelukeskuksen hoitajakutsujärjestelmästä.

Kalajoen kaupungin talonrakennuspäällikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Viasec Oy:n tarjouksen.

Kalajoen kaupunki on hylännyt Tunstall Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen 19.10.2011 tekemällään päätöksellä (§ 40).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 42.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 11.11.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Tunstall Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 39.389 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.360 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut puutteellinen ja tarjouspyynnön vastainen, koska siitä ei ole käynyt ilmi, onko sen tarjoama järjestelmä sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä ominaisuuksia. Hankintayksikkö on antanut voittaneen tarjoajan täydentää tarjoustaan tarjouksen jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Hankintayksikkö on siten suosinut voittanutta tarjoajaa hyväksymällä tämän tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole sisältänyt wc- ja pesutilojen kiinteitä kutsuhälyttimiä, jotka on lisätty tarjoukseen jälkikäteen. Tarjouspyynnössä edellytetty puheyhteys asiakkaan ja hoitajan välillä on voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu ainoastaan optioksi, eikä kyseinen ominaisuus ole siten kuulunut tarjottuun kokonaishintaan. Voittaneen tarjoajan tarjoushintaan kuulunut asukaspääte ei ole sisältänyt vaadittua puheyhteyttä, minkä vuoksi voittaneen tarjoajan tarjoushinta on poikennut huomattavasti muista tarjouksista.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että osastojen ovien ja ulko-ovien tulee sisältää muistihäiriöisten kulunvalvonta. Esittelytilaisuudessa oli lisäksi ilmoitettu kyseisen kulunvalvonnan kattavan koko rakennuksen sekä kaikkien osastojen väliset ovet ja ulko-ovet. Kyseinen ominaisuus on puuttunut voittaneen tarjoajan tarjouksesta lähes kokonaan.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen lisäksi jaetulle toiselle sijalle tulleet tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut sulkea myös ne tarjouskilpailusta. Kyseisten tarjoajien tarjoukset eivät ole sisältäneet tarjouspyynnössä edellytettyä Hot Key-toimintoa. Tästä on lisäosoituksena hankintayksikön edustajan lähettämä sähköpostiviesti, jossa todetaan, etteivät kyseiset tarjoukset ole sisältäneet Hot Key-toimintoa.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.099,60 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti ja kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut sekä tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen että tarjouksesta ja saadusta lisäselvityksestä ilmi käyvien tietojen perusteella kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjousten avaamisen jälkeen hankintayksikkö on kutsunut voittaneen tarjoajan sekä valittajan laitteistojen esittelytilaisuuteen, jossa tilaisuudessa työryhmä on tutustunut tarjoajien laitteistoihin. Esittelytilaisuudessa on myös käyty läpi toimituksen sisältöä ja tarkennettu tarjouksen sisältöä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleeseen sähkösuunnittelijan piirustukseen on merkitty tarvittavat kalusteet, kuten wc-tilojen vetonarupainikkeet. Voittaneen tarjoajan edustaja on ilmoittanut asiaa tarkennettaessa, että sen tarjous on ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen ja että kaikki piirustukseen merkityt tarvittavat kalusteet ovat sisältyneet sen tarjoukseen. Vetonarupainikkeita on ollut 34 ja ne ovat löytyneet voittaneen tarjoajan tarjouksen yksikköhintaluettelosta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on lisäksi ilmoitettu, että ”asukkaalla hälytyspainike tarjouspyynnön mukaisissa paikoissa”.

Asukkaan ja hoitajan välisen puheyhteyden osalta voittaneen tarjoajan edustaja on ilmoittanut asiaa tarkennettaessa, että sen tarjous on ollut tältäkin osin tarjouspyynnön mukainen ja että ”ominaisuus jo sisältyy laitteistoon”, toisin sanoen puheyhteys asukkaan ja hoitajan välillä toimii asukaspäätteen kautta joka huoneesta. Hankintayksikkö oli saanut kyseisen tiedon jo laitteiston esittelytilaisuudessa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on lisäksi ilmoitettu, että ”Dect-puhelimilla sisäiset puhelut ovat ilmaisia. Järjestelmään voidaan liittää asukaspuhelimia, IP-puhelimia, digipuhelimia jne”.

Tarjouspyynnössä ei ole erikseen ilmoitettu, kuinka moneen ja mihin oviin muistihäiriöisten kulunvalvontaa tarvitaan, koska tarpeen laajuus ei ole ollut vielä tällöin selvillä. Jokainen tarjoaja on tehnyt oman päätelmänsä kulunvalvonnan tarpeesta. Voittaneen tarjoajan edustaja oli tiedustellut asiaa hankintayksikön sähkösuunnittelijalta, joka oli ilmoittanut kahdesta kulunvalvonnalla varustetusta ovesta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on siten tarjottu kahta dementiarannekevastaanotinta, kun taas valittajan tarjous on sisältänyt kuusi dementiavalvottua ovea. Tarjousten välinen hinnanero on ollut tältä osin noin 2.000 euroa.

Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksen jättämisen jälkeen täydentänyt tai parantanut tarjoustaan. Laitteistojen esittelytilaisuudessa hankintayksikkö on esittänyt kysymyksiä laitteistosta niin valittajalle kuin voittaneelle tarjoajallekin varmistuakseen tarjousten sisällöstä. Jälkeenpäin hankintayksikkö on vielä puhelimitse tiedustellut joitakin epäselviksi jääneitä asioita. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pidättänyt oikeuden neuvotella tarjousten sisällöstä tarjoajien kanssa.

Päätös toimittajan valinnasta on tehty vasta laitteistojen esittelytilaisuuden jälkeen. Voittaneen tarjoajan edustaja oli vakuuttanut hankintayksikön ammattitaidollaan, tietämyksellään ja laitteiston toimivuudella.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että voittanut tarjoaja on saanut hankintasäännösten vastaisesti mahdollisuuden sisällyttää tarjoukseensa siitä aikaisemmin puuttuneita ominaisuuksia. Hankintayksikön väite, jonka mukaan voittaneen tarjoajan tarjoukseen on sisältynyt puheyhteys asukkaan ja hoitajan välillä, on virheellinen, koska kyseinen ominaisuus on ollut mahdollinen ainoastaan hankkimalla jokaiselle asukkaalle tähän soveltuvat päätteet eli asukaspuhelimet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettely

Hankinnan kohteena on ollut Himangan palvelukeskuksen hoitajakutsujärjestelmä. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet ”laatutekijät” 50 prosentin painoarvolla ja ”hintatekijät” 50 prosentin painoarvolla. Vertailuperusteen ”laatutekijät” alakohtia ovat olleet ”toimiston kokemus vastaavanlaisista hankkeista mitattuna referensseillä”, ”kaupungin kokemukset tarjoajasta yhteistyöosapuolena” sekä ”käyttäjäkunnan kokemukset eri järjestelmiin tutustumisen ja esittelyiden sekä suoritettujen tiedustelujen perusteella muilta järjestelmien käyttäjiltä”. Vertailuperusteen ”hintatekijät” osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arvioitavana seikkana ovat tarjouspaketin kokonaishinta sekä yksikköhintaluettelon mukaiset ohjelmapäivitykset kahdelle vuodelle.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjous tulee tehdä tarjouspyynnön ja sen liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti ja että tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset suljetaan kilpailusta. Tarjouspyynnön mukaan tarjoushintojen on tullut olla kiinteitä.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa asiakirjassa on ilmoitettu hankittavalta hoitajakutsujärjestelmältä edellytetyt ominaisuudet ja vaatimukset. Kyseisestä liitteestä on käynyt muun ohella ilmi, että henkilökunnan turvahälytyksessä on tullut olla HOT-KEY, osaston ovissa ja ulko-ovissa on tullut olla muistihäiriöisten kulunvalvonta, erikoishälyttimiin on tullut voida lisätä muun ohella wc- ja pesutilojen kutsukalusteet, painikkeet ja vetonarut sekä muut kiinteät kutsukalusteet ja hätäpainikkeet ja lisäksi järjestelmän on tullut mahdollistaa puheyhteys hoitajalta hoitajalle, ulkopuheluiden soitto ja vastaanotto sekä puheyhteys asukkaan ja hoitajan välillä.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan sekä jaetulle toiselle sijalle tulleiden tarjoajien tarjoukset tarjouskilpailusta, koska kyseiset tarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut valittajan mukaan puutteellinen, koska siitä ei ole käynyt ilmi, sisältääkö se tarjouspyynnössä edellytetyt wc-tilojen vetonarupainikkeet ja puheyhteyden asukkaan ja hoitajan välillä. Valittajan mukaan hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös salliessaan voittaneen tarjoajan parantaa tarjoustaan tarjouksen jättämisen jälkeen.

Markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut wc- ja pesutilojen kutsukalusteiden osalta tarjouspyynnön mukainen, kun siihen on sisältynyt vaadittu määrä vetonarupainikkeita ja kun siinä on lisäksi ilmoitettu, että asukkaalla on hälytyspainike tarjouspyynnön mukaisissa paikoissa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on mainittu, että järjestelmään voidaan liittää asukaspuhelimia. Tarjouksesta ei kuitenkaan käy ilmi, että siinä mainitut asukaspäätteet mahdollistaisivat tarjouspyynnön edellyttämän puheyhteyden asukkaan ja hoitajan välillä. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut asukaspäätteiden osalta tarjouspyynnön mukainen.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Koska voittaneen tarjouksen puutteellisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja tarjouksen hyväksyttävyyteen vaikuttavasta seikasta, hankintayksikön olisi tullut lähtökohtaisesti sulkea voittanut tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen kuitenkin pyytänyt voittanutta tarjoajaa tarkentamaan tarjouksen sisältöä muun muassa asukkaan ja hoitajan välisen puheyhteyden osalta.

Markkinaoikeus katsoo tarjoajien tasapuolisen kohtelun edellyttävän, ettei hankintayksikkö tulkitse huolimattomasti tehtyä tarjousta sen laatijan eduksi. Tarjoukset on vertailtava sellaisina, kun ne ovat saapuneet hankintayksikölle tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymiseen mennessä. Kun voittaneen tarjoajan tarjouksen puutteellisuus on johtunut tarjouspyynnössä selvästi edellytetyn asukkaan ja hoitajan välisen puheyhteyden puuttumisesta, hankintayksikkö ei olisi saanut antaa voittaneelle tarjoajalle mahdollisuutta täsmentää ja täydentää tarjoustaan tältä osin. Täsmennyksen yhteydessä voittaneen tarjoajan voidaan arvioida muuttaneen hankintasäännösten vastaisesti tarjoustaan tarjouskilpailun lopputulokseen vaikuttavalla tavalla.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta on puuttunut kulunvalvontaominaisuus lähes kokonaan. Markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnön liitteessä 1 tältä osin edellytetyn, että järjestelmä sisältää muistihäiriöisten kulunvalvonnan ulko-ovissa ja osastojen ovissa. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti ilmoitettu, kuinka monta ulko-ovea tai osaston ovea palvelukeskuksessa on, minkä hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut johtuneen siitä, ettei tarpeen laajuus ole ollut tarjouspyyntöä laadittaessa vielä selvillä.

Asiassa saadusta selvityksestä käy ilmi, että voittanut tarjoaja on tarjonnut kulunvalvontaa kahteen ulko-oveen ja valittaja puolestaan kuuteen ulko-oveen. Kumpikaan näistä tarjoajista ei ole tarjousasiakirjojen pohjapiirustuksista ilmenevän perusteella kuitenkaan tarjonnut kulunvalvontaa kaikkiin tarjouspyynnössä edellytettyihin oviin. Jaetulle toiselle sijalle tulleet tarjoajat ovat puolestaan ilmoittaneet tarjouksissaan ainoastaan yksikköhinnat kulunvalvonnalle.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut muistihäiriöisten kulunvalvontaa koskevan vaatimuksen osalta puutteellinen, kun siinä on jätetty yksilöimättä ovien määrä mutta edellytetty ovien kulunvalvonnan kuitenkin sisältyvän kiinteään tarjoushintaan. Epäselvä tarjouspyyntö ei ole ollut kulunvalvontaa koskevan vaatimuksen osalta omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia. Esitetyn selvityksen perusteella kaikki tarjoukset ovat olleet kulunvalvontaa koskevan vaatimuksen osalta toisistaan ja tarjouspyynnössä esitetystä poikkeavia ja siten tosiasiallisesti kulunvalvontaa koskevalta osin vertailukelvottomia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Valituksen kohteena oleva hankinta on pantu täytäntöön. Hankintalain 94 §:ssä määrätyistä seuraamuksista voi asiassa tulla kyseeseen ainoastaan hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä esitetyistä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteista ”kaupungin kokemukset tarjoajasta yhteistyöosapuolena” ja ”käyttäjäkunnan kokemukset eri järjestelmiin tutustumisen ja esittelyiden sekä suoritettujen tiedustelujen perusteella muilta järjestelmien käyttäjiltä” yksiselitteisesti ilmene, mitä seikkoja laadun vertailuperusteina on ollut tarkoitus ottaa huomioon. Lisäksi vertailuperusteen ”toimiston kokemus vastaavanlaisista hankkeista mitattuna referensseillä” osalta on jäänyt hankintamenettelyn kaksivaiheisuus huomioon ottaen epäselväksi se, miten kyseisen alakohdan on ollut yhtäältä tarkoitus vaikuttaa tarjousten vertailussa ja toisaalta miltä osin se on liittynyt pikemminkin tarjoajien soveltuvuuden arviointiin.

Tarjouspyynnössä esitetyt laatutekijöiden vertailuperusteet ovat siten olleet epäselviä eivätkä ne ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikön laatima epäselvä tarjouspyyntö huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida arvioida, millaiseksi virheettömästi toteutettu hankintamenettely olisi muodostunut ja mikä vaikutus sillä olisi ollut tarjousten sisältöön sekä niiden keskinäiseen vertailuun.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei voida riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä ja valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputuloksesta huolimatta hankintayksikön virheellisen menettelyn vuoksi olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kalajoen kaupungin korvaamaan Tunstall Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.360 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Kalajoen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Jaakko Ritvala.