MAO:171/12

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin sosiaalivirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansalliseksi hankintailmoitukseksi nimetyllä 2.12.2010 julkaistulla ilmoituksella osallistumishakemuksia menettelyyn, jolla on ollut tarkoitus selvittää mahdollisuudet pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluiden hankinnan toteuttamiseksi Helsingissä joko kilpailuttamalla tai käyttäen hyväksi julkista palveluvelvoitetta. Sopimuskauden pituudeksi on ilmoitettu 15 vuotta. Hankintayksikkö on saanut 14 osallistumishakemusta.

Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen mukaan seitsemän ehdokasta, Domus Nostra Oy mukaan lukien, eivät ole täyttäneet osallistumispyynnössä palveluntuottajalle tai palveluntuottajan asumisyksikölle asetettuja vähimmäisvaatimuksia, eikä kyseisiä ehdokkaita ole hyväksytty palveluntuottajiksi. Päätöksen mukaan sosiaalilautakunta on päättänyt toteuttaa asumispalvelujen hankinnan seitsemältä palveluntuottajalta hankittavana julkisena palveluvelvoitteena.

Hankinnan ennakoitu vuosittainen arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 10–15 miljoonaa euroa.

Asumispalveluiden järjestämistä julkisena palveluvelvoitteena koskevia sopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 293.752 euroa tai vaihtoehtoisesti 402,40 euroa vuorokaudelta.

Perusteet

Valittaja täyttää osallistumispyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset. Valittajalla on osallistumispyynnössä vaadittu riittävä kokemus hankinnan kohteena olevan asumispalvelun järjestämiseen. Valittajan asumispalveluyksikössä on ollut Helsingin kaupungin sosiaaliviraston sijoittamia pitkäaikaisasunnottomia vuodesta 2001 asti ja sen lisäksi Helsingin kaupungin vastaanottokeskusten sijoittamia asiakkaita neljän vuoden ajan. Valittajalla on näin ollen riittävä kokemus pitkäaikaisasunnottomilla havaituista ongelmista. Lisäksi hoitokodin vastaavalla lääkärillä ja hoitajalla on pitkä kokemus alalta.

Myös valittajan asumispalveluyksikkö täyttää osallistumispyynnössä asetetut vaatimukset. Valittajan tarjoamien asumispalvelun paikkojen määrä ei ole neljä, vaan sillä on tehostetusti tuetun asumispalvelun paikkoja 20 ja suunnitteilla seitsemän tuetun asumispalvelun paikkaa. Valittajan tämän hetkinen yhteinen neliömäärä on 776 m² ja 100 m²:n suuruinen kiinteistö virkistystiloiksi. Myönnettyjä lupia ei ole yhtään Kampin alueella.

Vastine

Helsingin kaupunki on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla korkoineen.

Hankinnan toteuttamiseen julkisena palveluvelvoitteena ei sovelleta julkisista hankinnoista annettua lakia (hankintalaki) eikä asia siten kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, joten valitus on jätettävä tutkimatta. Koska pitkäaikaisasunnottomien asumispalvelut on ala, jolla kilpailuttamisen edellytykset puuttuvat riittämättömän palveluntarjonnan vuoksi, ja koska sosiaalinen asuntotuotanto on määritelty yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi eli niin sanotuksi SGEI-palveluksi (services of general economic interest), Helsingin kaupunki on voinut kartoittaa markkinat ja toteuttaa asumispalvelujen järjestämisen julkisen palveluvelvoitteen antamiseen liittyvää SGEI-menettelyä käyttäen.

SGEI-palvelut eroavat muista palveluista siten, että viranomaisten on turvattava niiden tarjonta kaikissa olosuhteissa, vaikka markkinoilla ei olisi riittävästi palveluntarjoajia. Lähtökohtaisesti jäsenvaltiot itse päättävät, mitkä palvelut ne katsovat SGEI-palveluiksi ja miten nämä palvelut järjestetään. EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28.11.2005 tehdyssä komission päätöksessä 2005/842/EY (EUVL L 312, s. 67) mainitaan nimenomaisesti sairaalat ja sosiaalinen asuntotuotanto SGEI-palveluiden alaan kuuluviksi palveluiksi. Myös Suomessa kyseisiksi palveluiksi on toistaiseksi määritelty sosiaaliseen asuntotuotantoon liittyviä tukimuotoja, josta hankinnassa nyt on kyse.

Julkisen palveluvelvoitteen antamisen tarpeellisuus ja markkinoiden toimimattomuus on pääsääntöisesti testattava. Suomessa ei toistaiseksi ole määritelty menettelytapaa SGEI-palveluista ilmoittamiselle. Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan tehtävä on annettava hankintalain mukaisella tarjouskilpailulla, muulla vastaavalla avoimella ja syrjimättömällä haulla, taikka jos edelliset eivät ole mahdollisia, tehokkuustestillä.

Palveluntuottajien valmiuksien ja tarjolla olevien asumispalvelumuotojen selvittämiseksi Helsingin kaupungin sosiaalivirasto julkaisi HILMA:ssa osallistumispyynnön, jossa se pyysi halukkaita palveluntuottajia ilmoittautumaan ehdokkaaksi selvitysmenettelyyn, jonka avulla kartoitettiin mahdollisuudet palvelun järjestämiseen kilpailuttamalla tai antamalla se toteutettavaksi julkisena palveluvelvoitteena. Näin ollen Helsingin kaupunki on testannut markkinoiden toimivuuden tai toimimattomuuden ilmoittamalla julkisesti hankittavasta palvelusta. Helsingin kaupunki on kuitenkin pitänyt hankintalain mukaisen kilpailuttamisen mahdollisuuden avoimena ilmoittamalla, että mikäli ehdokkaita on riittävästi, palvelun järjestäminen toteutetaan hankintalain mukaisena neuvottelumenettelynä, josta julkaistaan vielä erikseen hankintailmoitus.

Osallistumispyynnössä on ilmoitettu asumispalvelupaikkojen tarpeen olevan vuoden 2011 alussa yhteensä 330 paikkaa, vuoden 2011 alkupuolen jälkeen 190 paikkaa ja vuonna 2012 yhteensä noin 180 paikkaa. Selvityksessä palveluntuottajien soveltuvuudesta ja tarjottavista asumispalvelumuodoista todetaan, että vuoden 2011 alun osalta asumispalvelupaikkoja on tarjottu yhteensä 264 paikkaa, vuoden 2011 alkupuolen jälkeen 62 ja vuodelle 2012 yhteensä 151. Näin ollen tarjottujen asumispaikkojen määrä ei vastaa haettujen paikkojen määrää. Kilpailuttamisen edellytykset ovat täten puuttuneet riittämättömän palveluntarjonnan vuoksi ja palvelu voidaan toteuttaa julkisen palveluvelvoitteen muodossa.

Vaikka pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluiden hankinta lähtökohtaisesti katsottaisiin hankintalain mukaiseksi hankinnaksi, Helsingin kaupungin markkinatuntemuksen perusteella on ollut ennakoitavissa ja osallistumispyynnön julkistamisen ja osallistumishakemusten vastaanottamisen jälkeen myös käytännössä havaittavissa, että sosiaaliviraston ilmoittaman palveluntarpeen osalta kilpailuttamisen edellytykset ovat puuttuneet riittämättömän palveluntarjonnan johdosta. Koska sosiaalinen asuntotuotanto on kansallisesti määritelty SGEI-palveluksi, Helsingin kaupunki on voinut kartoittaa markkinat ja toteuttaa palveluiden järjestämisen julkisen palveluvelvoitteen antamiseen liittyvää menettelyä käyttäen.

Vaikka valitus otettaisiin tutkittavaksi, se on joka tapauksessa hylättävä. Helsingin kaupunki ei ole julkaissut hankinnasta hankintalain mukaista hankintailmoitusta. HILMA:ssa julkaistu SGEI-menettelyä koskeva osallistumispyyntö voidaan kuitenkin näissä olosuhteissa katsoa riittäväksi täyttämään vaatimukset julkisesta, avoimesta ja syrjimättömästä hankintamenettelystä.

Valittajalla on kokemusta mielenterveyskuntoutujille suunnatusta asumispalvelusta. Pitkäaikaisasunnottomat ovat kuitenkin huomattavasti vaativampi asiakasryhmä kuin mielenterveyskuntoutujat, koska pitkäaikaisasunnottomiin kohderyhmänä liittyy mielenterveysongelmien lisäksi myös muita erilaisia sosiaalisia ja terveydellisiä ongelmia. Valittajalla ei ole ollut osallistumispyynnössä ehdokkaan soveltuvuuden vähimmäisvaatimukseksi asetettua aikaisempaa kokemusta vastaavanlaisesta palvelutoiminnasta.

Valittajan tarjoamat asumispalvelupaikat eivät täytä osallistumispyynnössä ehdokkaalle asetettuja edellytyksiä. Koska valittajan osallistumishakemus ei ole sisältänyt riittäviä selvityksiä tarjotuista paikoista, siltä on pyydetty lisäselvitystä asumisyksiköiden tämän hetkisestä tilanteesta. Saadusta lisäselvityksestä on ilmennyt, että valittajan tarjoamat asumispaikat ovat soluasuntoja, jotka eivät muodosta palvelunkuvauksen kohdassa 4 tarkoitettua itsenäistä asumispalveluyksikköä. Tarjotut paikat eivät myöskään täytä palvelunkuvauksen kohdissa 4.2 ja 4.3 asetettuja vaatimuksia. Valittaja ei ole esittänyt tarkempia perusteita väitteelleen, jonka mukaan sillä olisi jopa 20 + 7 asumispalvelupaikkaa.

Hankintayksikkö ei voi ottaa huomioon valittajan osallistumishakemuksen ja siihen pyydetyn lisäselvityksen jälkeen markkinaoikeuteen toimittamia uusia asumispaikkoja koskevia tietoja vaarantamatta palveluntuottajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Kuultavien lausunnot

Helsingin Diakonissalaitoksen säätiö, Helsingin seurakuntayhtymä – Helsingfors kyrkliga samfällighet, Kovaosaisten ystävät – De nödställdas vänner ry, Sininauhasäätiö, Suoja-Pirtti r.y., Suomen Pelastusarmeijan Säätiö ja Vailla vakinaista asuntoa ry eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Helsingin kaupunki on esittänyt, että valitus on jätettävä tutkimatta, koska hankinnan kohteena olevien pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluiden toteuttamiseen julkisena palveluvelvoitteena ei sovelleta hankintalakia eikä asia näin ollen kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Asiassa on siten ensin selvitettävä, onko markkinaoikeudella toimivalta tutkia Domus Nostra Oy:n valitus.

Hankintayksikkö on esittänyt, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa Helsingin kaupungin tarkoituksena on ollut hankkia pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluita yksityisiltä palveluntarjoajilta joko kilpailuttamalla hankinta hankintalaissa säädetyllä tavalla neuvottelumenettelyä käyttäen tai käyttäen hyväksi julkista palveluvelvoitetta (SGEI).

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että SGEI-palvelut eroavat muista palveluista siten, että viranomaisten on turvattava niiden tarjonta kaikissa olosuhteissa, vaikka markkinoilla ei olisi riittävästi palveluntarjoajia. Lähtökohtaisesti Euroopan unionin jäsenvaltiot itse päättävät, mitkä palvelut ne katsovat SGEI-palveluiksi ja miten nämä palvelut järjestetään. Hankintayksikön mukaan Suomessa ei kuitenkaan toistaiseksi ole määritelty menettelytapaa SGEI-palveluista ilmoittamiselle. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa edelleen esittänyt, että koska pitkäaikaisasunnottomien asumispalvelut on ala, jolla kilpailuttamisen edellytykset puuttuvat riittämättömän palveluntarjonnan vuoksi, ja koska sosiaalinen asuntotuotanto on määritelty SGEI-palveluksi, hankintayksikkö on voinut kartoittaa markkinat ja toteuttaa asumispalvelujen järjestämisen käyttäen julkisen palveluvelvoitteen antamiseen liittyvää SGEI-menettelyä, johon ei sovelleta hankintalakia.

Markkinaoikeus toteaa, että riippumatta siitä, onko hankinnan kohteena olevaa palvelua pidettävä hankintayksikön tarkoittamana SGEI-palveluna, on markkinaoikeuden toimivaltaa tutkia kysymyksessä oleva asia tarkasteltava hankintalain säännösten perusteella.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla säännöksen mukaan tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalaissa on lueteltu poikkeukset, jotka jäävät hankintalain soveltamisen ulkopuolelle. Yleiset hankintoja koskevat poikkeukset soveltamisalasta on lueteltu hankintalain 7 §:ssä ja palveluhankintoja koskevat poikkeukset hankintalain 8 §:ssä.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä lain soveltamisalan poikkeamisen edellytyksiä on tulkittu suppeasti. Hankintayksiköllä on perusteluvelvollisuus edellytysten olemassaolosta.

Hankintalain 12 §:n mukaan hankintalakia ei myöskään sovelleta palveluhankintoihin, jotka tehdään toiselta hankintayksiköltä sille Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisella lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä annetun palvelujen tuottamista koskevan yksinoikeuden perusteella.

Hankintalain 12 §:ää koskevissa lain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 65) on todettu, että säännöksessä tarkoitetun yksinoikeuden haltijan tulee olla hankintayksikkö kuten valtion tai kunnan viranomainen, valtion liikelaitos tai julkisoikeudellinen laitos tai tällaisten yhteenliittymä. Muille tahoille myönnettyyn yksinoikeuteen perustuva palveluntuotanto ei oikeuta poikkeamaan lain kilpailuttamissäännöksistä. Yksinoikeuden tulee perustua lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen, joiden on oltava EY:n perustamissopimuksen mukaisia.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, etteivät hankintalain 7 ja 8 §:ssä mainitut poikkeukset sovellu nyt kysymyksessä olevaan palveluhankintaan eikä kysymyksessä oleva hankinta siten voi kyseisten säännösten nojalla jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Kysymyksessä oleva hankinta ei ole myöskään palvelu, joka tehdään hankintalain 12 §:ssä tarkoitetuin tavoin toiselta hankintayksiköltä sille lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä annetun palvelujen tuottamista koskevan yksinoikeuden perusteella. Kysymyksessä oleva hankinta ei siten voi hankintalain 12 §:n perusteella jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.

Edellä sanotun perusteella kysymyksessä oleva hankinta ei voi hankintalain poikkeussäännösten perusteella jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluita koskeva hankinta on hankintalain liitteen B mukainen toissijainen palveluhankinta, jonka ennakoitu arvo 10–15 miljoonaa euroa ylittää hankintalaissa terveydenhoito- ja sosiaalipalveluille asetetun kynnysarvon. Näin ollen markkinaoikeus on toimivaltainen käsittelemään asian. Valitus on siten tutkittava.

Hankintamenettelyn arviointi

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 65 §:n 2 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Hankintayksikkö voi käyttää neuvottelumenettelyä 25 §:n 1 momentissa ja 66 §:ssä säädetyin edellytyksin sekä tehdä suorahankinnan 67 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 4 §:n mukaan muun ohella kansallisen kynnysarvon ylittävistä palveluhankinnoista on toimitettava hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset julkaistaviksi internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankinta-asetuksen 4 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä hankintalain liitteen B palveluhankinnoista.

Hankinta-asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan kansallisesta hankintailmoituksesta on ilmettävä muun ohella käytetty hankintalaji, hankintamenettely ja tarjouksen valintaperuste. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön käyttäessä rajoitettua menettelyä, neuvottelumenettelyä tai kilpailullista neuvottelumenettelyä ja asettaessa ehdokkaiden ja tarjoajien arvioimiseksi soveltuvuusvaatimuksia, hankintayksikön tulee ilmoittaa hankintailmoituksessa vaatimusten asettamisesta ja siitä, mistä tarkemmat tiedot mahdollisista vaatimuksista ja niiden todentamiseksi vaadittavista asiakirjoista ovat saatavilla. Pykälän 5 momentin mukaan hankintailmoituksessa on myös ilmoitettava, tullaanko ehdokkaiden määrää rajoittamaan. Hankintailmoituksessa mainittuja tietoja voidaan täydentää muualta saatavissa olevilla tiedoilla, mistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Säännöksen 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut kysymyksessä olevasta pitkäaikaisasunnottomien asumispalvelujen hankinnasta kansalliseksi hankintailmoitukseksi nimetyllä ilmoituksella, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Tämä ilmoitus liittyy menettelyyn, jolla selvitetään mahdollisuudet hankinnan toteuttamiseen joko kilpailuttamalla hankintalain tarkoittamalla tavalla (neuvottelumenettely) tai käyttäen hyväksi julkista palveluvelvoitetta (SGEI). Siltä osalta kuin hankkeeseen ilmoittautuneilla soveltuvuusvaatimukset täyttävillä palveluntarjoajilla on kyseeseen tulevan asumispalvelumuodon (ajoittuminen ja alueellinen sijoittuminen) osalta tarjota yhteensä enemmän asumispaikkoja kuin hankittava tarve on, palvelu hankitaan kilpailuttamalla. Tältä osalta palveluhankinnasta julkaistaan vielä erikseen hankintailmoitus HILMAssa. Hankinta toteutetaan hankintalain tarkoittamana neuvottelumenettelynä ja ehdokkaan osallistumishakemus (SGEI) otetaan tällöin huomioon hankintalain tarkoittamana osallistumishakemuksena (neuvottelumenettely), mikäli ehdokas on tästä ilmoittanut osallistumishakemuksessaan. – – Siltä osin kuin kilpailuttamisen edellytykset asumispalvelumuodon osalta puuttuvat, kuten esim. riittämättömän tarjotun asumispaikkamäärän, alueellisen ulottuvuuden tai ajallisen tarjonnan johdosta, palvelu pyritään toteuttamaan julkisen palveluvelvoitteen (SGEI) muodossa. Julkisen palveluvelvoitteen toteutuksesta neuvotellaan tällöin erikseen niiden ehdokkaiden kanssa, joiden palvelut osallistumishakemuksessa saatujen selvitysten perusteella vastaavat lähinnä asumispalvelumuodon, alueellisen sijoittumisen ja palvelun ajallisen toteutuksen edellytyksiä."

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Siitä ilmenevin tavoin ehdokkaiden valintaperusteet on määritelty osallistumispyynnön kohdassa 3. Osallistumispyynnön kohdassa 1.2 "Hankintamenettely" on todettu seuraavaa:

"Siltä osalta kuin hankkeeseen ilmoittautuneilla soveltuvuusvaatimukset täyttävillä palveluntuottajilla on kyseeseen tulevan asumispalvelumuodon osalta tarjota enemmän asumispaikkoja kuin hankittava tarve on, palvelu hankitaan kilpailuttamalla, käyttäen hankintalain tarkoittamaa neuvottelumenettelyä.

Siltä osalta kuin edellytyksiä hankintalain mukaiseen kilpailuttamiseen ei ole, järjestetään kysymykseen tuleva asumispalvelumuoto julkisena palveluvelvoitteena."

Sen tilanteen osalta, jossa palvelu hankintaan kilpailuttamalla, on osallistumispyynnön kohdan 3 "Palvelun järjestäminen ja ehdokkaiden valintaperusteet" alakohdassa 3.2 "Kilpailuttaminen" todettu lisäksi seuraavaa:

"Tältä osalta palveluhankinnasta julkaistaan vielä erikseen hankintailmoitus www.hankintailmoitukset.fi. Hankinta toteutetaan hankintalain tarkoittamana neuvottelumenettelynä ja ehdokkaan osallistumishakemus otetaan tällöin huomioon hankintalain tarkoittamana osallistumishakemuksena, mikäli ehdokas on tästä ilmoittanut osallistumishakemuksessaan. Hakemusta on mahdollista tässä yhteydessä myös muuttaa ja täydentää hankintailmoituksessa mainitussa hakemuksen jättämiselle asetetussa märäajassa."

Samassa kohdassa on todettu lisäksi seuraavaa:

"Neuvottelun aikana palveluntuottaja esittää palvelukonseptin (PALVELUNKUVAUS, kohta 2.4), turvallisuussuunnitelman (PALVELUNKUVAUS, kohta 5.1), ympäristötyösuunnitelman (PALVELUKUVAUS, kohta 5.5) ja laadunhallintajärjestelmän (PALVELUNKUVAUS, kohta 7.2)."

Kansalliseksi hankintailmoitukseksi nimetystä ilmoituksesta ilmenevin tavoin kyseinen ilmoitus on liittynyt menettelyyn, jolla hankintayksikkö on pyrkinyt selvittämään mahdollisuudet hankinnan toteuttamiseen joko kilpailuttamalla hankinta hankintalain mukaisella neuvottelumenettelyllä tai käyttäen hyväksi julkista palveluvelvoitetta. Ilmoituksen mukaan tilanteessa, jossa hankintayksikkö päätyy hankkimaan palvelun kilpailuttamalla, hankintayksikön tarkoituksena on ollut julkaista vielä erikseen hankintailmoitus.

Markkinaoikeus katsoo, ettei kansalliseksi hankintailmoitukseksi nimetty ilmoitus sen sisällön ja tulkinnanvaraisuuden vuoksi täytä hankintasäännöksissä hankintailmoitukselle asetettuja vaatimuksia.

Hankintayksikkö on saanut 14 osallistumishakemusta. Hankintayksikkö on 22.2.2011 tekemässään hankintapäätöksessä todennut, että valittaja ja kuusi muuta ehdokasta eivät ole täyttäneet osallistumispyynnössä palveluntuottajalle tai palveluntuottajan asumisyksikölle asetettuja vähimmäisvaatimuksia, ja että kyseisten ehdokkaiden tarjoamia asumispaikkoja ei tulla hyväksymään selvitykseen eikä ehdokkaita hyväksymään hankintaa toteuttaviksi palveluntuottajiksi. Päätöksessä on edelleen todettu, että sosiaalilautakunta on päättänyt hyväksyä asumispalvelujen hankinnan toteutettavaksi julkisena palveluvelvoitteena seitsemältä palveluntuottajalta ja että sosiaalilautakunta on päättänyt oikeuttaa sosiaaliviraston käynnistämään sopimusneuvottelut.

Hankintayksikkö on valinnut palveluntuottajiksi kaikki osallistumispyynnössä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset täyttäneet palveluntuottajat. Palveluntuottajia ei siten ole valittu hankintalain 69 §:ssä tarkoitettujen ennalta määrättyjen valinta- tai vertailuperusteiden perusteella. Kysymyksessä ei myöskään ole puitejärjestely, jossa hankinnat toteutetaan hankintalain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin etukäteen vahvistettujen ehtojen perusteella tai myöhemmin kilpailuttamalla eik hankintalain 66 §:ssä tarkoitettu neuvottelumenettely.

Edellä sanotun perusteella hankintayksikkö ei ole valinnut palveluntuottajia hankintalain mukaisesti kilpailuttamalla. Esitetystä selvityksestä ei myöskään ilmene, että hankintaan soveltuisi jokin hankintalain 27 §:ssä ja 67 §:ssä tarkoitettu suorahankintaperuste.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettely edellä mainitut virheellisyydet huomioon ottaen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö ei myöskään ole hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin käyttänyt hyväksi olemassa olevia kilpailuolosuhteita.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Hankintamenettelyn virheen laadun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista väitetyistä hankintamenettelyn virheistä.

Seuraamusten määrääminen

Koska hankinnan arvo ylittää EU-kynnysarvon, hankintayksikkö ei ole hankintalain 90 §:n 1 momentin mukaisesti saanut tehdä asiassa hankintasopimusta. Helsingin kaupungin sosiaalilautakunnan 22.2.2011 tekemä päätös (§ 65) voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo toteuttaa pitkäaikaisasunnottomien asumispalveluiden toteuttamista Helsingissä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin sosiaalilautakunnan 22.2.2011 tekemän päätöksen (§ 65). Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä, Matti Vedenkannas ja Anita Linnakangas.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu KHO 28.3.2013 taltionumero 1074.