MAO:613/11

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitoksen Terveysosaston Kuntoutusryhmä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 16.2.2011 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Kelan kuntoutuksena toteutettavista ASLAK-kursseista ajalle 2012–2015.

Kansaneläkelaitoksen Terveysosaston Kuntoutusryhmän osastopäällikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Pohjois-Suomen alueen ASLAK-kurssien palveluntuottajiksi ODL Kuntoutus Oy:n, Rokuan Kuntoutus Oy:n, Verve Oulun ja Invalidiliiton Lapin Kuntoutuskeskuksen sekä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 104 miljoonaa euroa, josta Pohjois-Suomen vakuutusalueen osuus noin 12,6 miljoonaa euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan se järjestää valituksenalaiset hankinnat väliaikaisjärjestelyin.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Taukokangas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta, vaikka tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja täyttänyt palvelua koskevat kelpoisuusehdot.

Hankintayksikön mukaan valittaja on tarjonnut palvelua, jossa moniammatillisessa työryhmässä on toiminut kuusi jäsentä, vaikka palvelua koskevien kelpoisuusehtojen mukaan tarjottua palvelua on tullut antaa ASLAK-palvelulinjan standardin mukainen nelijäseninen moniammatillinen työryhmä.

Valittaja on tulkinnut, että Extranet Henkilöstö-kortilla on ollut mahdollista ilmoittaa tiedot useammasta henkilöstä, joista palvelua toteutettaessa kootaan parhaiten soveltuva standardin mukainen työryhmä.

Tulkintaa on tukenut hankintayksikön TYK-toimintaa koskeneen tarjouskilpailun aikana sille esitettyyn kysymykseen antama vastaus, jonka mukaan palvelulinjakohtaisessa standardissa asetetut vaatimukset tulee täyttyä, mutta palveluntuottaja voi esittää lomakkeella moniammatilliseen työryhmään kuuluvaksi esimerkiksi kahdeksan henkilöä, joista palvelua toteutettaessa kootaan parhaiten soveltuva standardin mukainen työryhmä.

ASLAK-kursseja ja TYK-toimintaa koskevat tarjouskilpailut on käyty keväällä 2011. Kummankin palvelulinjan standardissa moniammatillinen työryhmän kuvaus on ollut sama. Vaikka kyseessä on ollut kaksi eri palvelulinjaa, standardia on pitänyt tulkita tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi samalla tavalla. Hankintayksikön kahdenlainen hyväksyntä henkilöstökortin täyttämisestä on osoittanut standardin olleen tältä osin epäselvä.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen asianosaiskulut 500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintalain vastaisesti. Valittajan tulkinnalle siitä, että Extranet Henkilöstö -kortissa on ollut mahdollista ilmoittaa tiedot useammasta palvelulinjaan osallistuvasta henkilöstä, joista palvelua toteutettaessa kootaan parhaiten soveltuva standardin mukainen työryhmä, ei löydy tukea tarjouspyyntömateriaalista.

Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti kerrottu, että ASLAK-kursseja koskee Kelan avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardin yleinen osa sekä ASLAK-kurssien palvelulinjan kuvaus. Tarjouspyynnössä on myös todettu, että standardista poikkeavaa toimintaa ei osteta ja jos asetetut kelpoisuusehdot eivät täyty, palveluntuottajan tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta. Palvelua koskevalla Extranet kelpoisuusehto-kortilla on yhdeksi ehdoksi asetettu, että tarjottua palvelua antaa ASLAK-palvelulinjan standardin mukainen moniammatillinen työryhmä. Sillä, että Extranet Henkilöstö-kortilla on ollut teknisesti mahdollista ilmoittaa myös muun tai useamman kuin standardin mukaisen henkilöstön tiedot, ei ole ollut asiassa merkitystä. Ohjeeksi tarjouksen tekemistä varten on laadittu Extranet-käsikirja, jonka mukaan Henkilöstö-kortti täytetään siten, että moniammatillinen työryhmä -kohtaan annetaan tiedot ottaen huomioon ASLAK-palvelulinjan standardissa määritelty moniammatillinen tyryhmä.

Valittajan viittaama TYK-tarjouskilpailu on järjestetty ASLAK-tarjouskilpailun jälkeen eikä siinä ole käytetty Extranet-järjestelmää, vaan tarjoukset on tullut antaa kirjallisilla lomakkeilla. TYK-tarjouskilpailussa esitetyillä kysymyksillä ja niihin annetuilla vastauksilla ei ole ollut vaikutusta ASLAK-tarjousten antamiseen.

Valittajan väite standardin epäselvyydestä on perusteeton. Asiassa ei ole kysymys standardin tulkinnasta. Hankintayksikkö saa vapaasti käyttää eri tarjouskilpailuissa erilaisia hyväksymiskriteerejä, kunhan ne on kerrottu kyseisessä tarjouskilpailumateriaalissa selvästi ja ne tuottavat yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eivätkä ole omiaan syrjimään tai suosimaan ketään tarjoajaa.

Kuultavien lausunnot

ODL Kuntoutus Oy, Rokuan Kuntoutus Oy, Verve Oulu ja Invalidiliiton Lapin Kuntoutuskeskus eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään 25 kuuluva Kelan kuntoutuksena toteutettavia ASLAK-kursseja koskeva palvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan toissijaisiin palveluhankintoihin sovelletaan lisäksi muun ohella, mitä hankintalain 44–46 §:ssä säädetään.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena moniammatillisen työryhmän koon perusteella.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Kyseessä on ollut Kelan kuntoutuksena toteutettavien ASLAK-kurssien hankinta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 40 prosentin ja laatu 60 prosentin painoarvolla. Laatuun vaikuttavina tekijöinä on tarjouspyynnön mukaan otettu huomioon Kelan avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardin yleisen osan sekä ASLAK-kurssien palvelulinjan mukainen laatu, kuntoutusjakson ohjelma ja henkilöstö, palveluntuottajan kokemus tuottaa kyseistä palvelua sekä kuntoutuksessa käytettävät tilat ja laitteet sekä kehittämistoiminta ASLAK-kuntoutuksessa.

Tarjouspyynnön kohdan 1.2 ”Standardit” mukaan ASLAK-kursseja koskee Kansaneläkelaitoksen avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardin yleinen osa sekä ASLAK-kurssien palvelulinjan kuvaus, joissa on kuvattu toimintaa koskevat yleiset ja palvelulinjakohtaiset vaatimukset. Standardista poikkeavaa toimintaa ei tarjouspyynnön mukaan osteta. Edellä mainitut asiakirjat ovat olleet tarjouspyynnön liitteinä.

Tarjouspyynnön kohdan 2 ”Kelpoisuusehdot” mukaan tarjoajan ja palvelun on täytettävä Extranetissä mainitut ASLAK-kursseille määritellyt palvelulinjakohtaiset kelpoisuusehdot voidakseen tulla valituksi. Jos kelpoisuusehdot eivät täyty, palveluntarjoajan tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta.

Tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot on määritelty Extranetissä kelpoisuusehto-kortilla, josta on ollut kopio tarjouspyynnön liitteenä. Tarjottua palvelua on koskenut muun ohella kelpoisuusehto, jonka mukaan ”tarjottua palvelua antaa ASLAK-palvelulinjan mukainen moniammatillinen työryhmä (ammattinimike, erikoistumisala, pätevyys ja henkilömäärä) (Lähde: Extranet Henkilöstö -kortti)”.

ASLAK-kurssien Extranet-käsikirjan kohdan 1.4.10 ”Henkilöstökortti” mukaan kortilla ilmoitetaan kurssilla koko kurssin kaikkien kuntoutujien kuntoutukseen osallistuvan henkilöstön tunnit ja pätevyys jaoteltuna seuraaviin ryhmiin: moniammatillinen työryhmä, erityistyöntekijät ja muu kuntoutushenkilöstö. Lisäksi käsikirjan kyseisessä kohdassa on muun ohella todettu, että moniammatillinen työryhmä on määritelty ASLAK-palvelulinjan standardissa. Tarjouspyynnön liiteluettelossa on kerrottu käsikirjan olevan saatavana Extranet-järjestelmästä.

Edellä mainittuun Henkilöstö-korttiin on tullut täyttää muun ohella ammattinimike, erikoistumisala ja kokemusvuodet kyseisen kohderyhmän kuntoutuksesta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen ASLAK-palvelulinjan standardin kohdan 4 ”Henkilöstö” mukaan ASLAK-kurssien kuntoutuksen suunnittelusta ja toteutuksesta vastaa moniammatillinen työryhmä, joka koostuu neljästä jäsenestä, jotka kaikki ovat eri henkilöitä. Ryhmän jäsenet ovat työelämän asiantuntija, fysioterapeutti, lääkäri ja psykologi.

Valittajan tarjous on hankintapäätöksellä 27.5.2011 suljettu tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta. Perustelujen mukaan valittajan tarjoama palvelu ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen eivätkä palvelua koskevat kelpoisuusehdot ole täyttyneet, koska ASLAK-palvelulinjan standardin mukaan moniammatillisen työryhmän on tullut koostua neljästä jäsenestä ja valittaja on tarjonnut palvelua, jossa työryhmässä on ollut kuusi jäsentä.

Hankintayksiköllä on oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Tarjoaja kantaa vastaavasti vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä on ilmennyt selkeästi, että ASLAK-palvelulinjan moniammatilliseen työryhmään on tullut kuulua neljä jäsentä. Vaikka Extranet Henkilöstö-kortti on teknisesti mahdollistanut tietojen täyttämisen useammastakin jäsenestä, on Extranet-käsikirjan Henkilöstökortti-kohdassa kuitenkin nimenomaisesti viitattu moniammatillisen työryhmän olevan määritelty ASLAK-palvelulinjan standardissa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat tältä osin olleet riittävän selvät.

Tarjouskilpailussa merkitystä voidaan antaa vain kyseiseen tarjouskilpailuun liittyvissä tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetylle. Siten nyt kyseessä olevassa tapauksessa merkitystä ei ole ollut myöskään sillä, miten hankintayksikkö on TYK-palvelulinjaa koskevassa tarjouskilpailussa täsmentänyt tarjouspyyntöä.

Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan moniammatillisen työryhmän jäsenet tarjouspyynnön vastaisesti, kun se on neljän henkilön asemesta ilmoittanut kuuden henkilön tiedot. Edellä todetuin tavoin tarjouspyyntö on ollut moniammatillisen työryhmän jäsenten lukumäärän osalta selvä. Koska henkilöstöllä on ollut merkitystä vertailuperusteena käytetyn laadun alakriteerinä, valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta, sillä hankintayksikkö ei ole tarjouksen perusteella voinut tietää, mitkä nimetyistä henkilöistä tulisi ottaa tarjousten vertailussa huomioon. Näin ollen hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Taukokangas Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.