MAO:584/11

ASIAN TAUSTA

Hankintayksikkö on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Tampereen ammattikorkeakoulun käyttöön tulevasta HR-järjestelmästä sopimuskaudelle 1.4.2011–31.12.2013.

Hankintayksikön talousjohtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut hankinnan toimittajaksi Sympa Oy:n.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 120.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Arc Technology Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.481 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta, eikä sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteiden painotustapa on ollut tarkoitushakuinen ja syrjivä. Osa vertailuperusteista on ollut epäsuhtaisia hankinnan luonteeseen sekä käyttötarkoitukseen nähden.

Tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti ilmoitettu, mitä järjestelmän käyttöönoton kokonaiskustannuksiin on tullut sisältyä. Koska käyttöönotolle asetetuissa vaatimuksissa on ollut liikaa liikkumavaraa, tarjoajat ovat voineet siirtää käyttöönoton kustannuksia ylläpitomaksujen puolelle.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan ”vuotuinen ylläpitomaksut”. Monitulkintainen kirjoitusasu on voinut luoda mielikuvan joko yhden vuoden kustannuksista tai koko sopimuskauden aikana syntyvistä kustannuksista. Tarjousvertailussa on käytetty vain käyttöönottovuoden ylläpitomaksua, mikä ei ole hahmottanut kuvaa kokonaistaloudellisesti edullisimmasta ratkaisusta. Epäselvä ehto on johtanut syrjivään kohteluun.

Käyttöönoton kokonaiskustannusten 30 prosentin ja vuotuisten ylläpitomaksujen vain 20 prosentin painoarvo ei ole ollut hankinnan luonteeseen nähden oikeudenmukainen painotustapa. Kyseessä on ollut yli 30 kuukautta kestävä sopimus, joka on sisältänyt HR-järjestelmän käytön sopimuskautena ja kattanut potentiaalisesti järjestelmän käytön myös tulevaisuudessa. Tällöin käyttökustannuksia, myynnin jälkeisiä palveluita ja teknistä tukea olisi tullut painottaa voimakkaammin.

Mikäli hankintayksikkö olisi hankinnan kohde huomioon ottaen antanut enemmän painoarvoa vuotuisille ylläpitomaksuille, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus päättää ne kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet, joiden perusteella tarjous valitaan.

Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on esitetty ne vaatimukset, joiden on tullut sisältyä käyttöönoton kustannuksiin. Kaikkien saatujen tarjousten toimitussisällöt ovat täyttäneet käyttöönotolle asetetut vaatimukset. Tarjousten sisällöt käyttöönoton osalta ovat olleet hyvin samankaltaisia, joten tarjoajat ovat ymmärtäneet asetetut vaatimukset. Tarjoajille on lisäksi varattu mahdollisuus esittää kirjallisesti tarjouspyyntöä ja sen liitteitä koskevia tarkentavia kysymyksiä, joihin annetut vastaukset on julkaistu tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla Tampereen ammattikorkeakoulun www-sivuilla.

Tarjousten vertailuperusteet on selkeästi tuotu esiin tarjouspyynnössä. Laadulliset vertailuperusteet ja niiden painoarvot on ilmoitettu tarjouspyynnössä, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on jokaisen vertailuperusteen alakohdan osalta erikseen selvennetty, millaisiin asioihin arviointia tullaan erityisesti painottamaan. Laadulliset vertailuperusteet on valittu sellaisiksi, että niillä on ollut todellista merkitystä arvioitaessa tarjoajan esittämän ratkaisun soveltuvuutta hankintayksikön tarpeisiin.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi on suoritettu tarjouspyynnössä asetettuja vertailuperusteita käyttäen. Kokonaistaloudellisen edullisuuden laatutekijät on pisteytetty vertaamalla tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyjä tarpeita ja vaatimuksia tarjouksiin. Järjestelmän käyttöönoton kokonaiskustannukset ja vuotuinen ylläpitomaksu on painotettu erillisinä hintatekijöinä, jonka jälkeen pisteet on laskettu yhteen ja saatu kokonaishintapisteet.

Valittaja on muiden tarjoajien tapaan ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnön mukaisesti vuotuisen ylläpitomaksunsa eikä koko sopimuskauden ylläpitomaksua. Asiasta oli esitetty tarkentava kysymys hankintamenettelyn aikana. Vaikka ylläpitomaksujen osalta olisi huomioitu koko sopimuskauden ylläpitokustannukset, tarjousten keskinäinen vertailtavuus olisi säilynyt samana. Jos hintatekijöitä olisi tarkasteltu valittajan vaatimusten mukaisesti yhtenä kokonaisuutena laskemalla euromääräiset hinnat yhteen, ei valittaja tästä huolimatta olisi voittanut tarjouskilpailua.

Kuultavan lausunto

Sympa Oy on esittänyt, että tarjouspyyntö ja tarjousvertailu ovat olleet hankintalainsäädännön mukaiset.

Tarjouspyynnössä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmoitettu järjestelmää ja sen käyttöönottoa koskevat vaatimukset sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja niiden painoarvot. Tarjoajille on lisäksi annettu mahdollisuus esittää lisäkysymyksiä.

SaaS-mallilla toimitettavassa HR-järjestelmähankinnassa merkittävimmät kokonaiskustannukset syntyvät muun muassa järjestelmän vuosimaksuista, käyttöönottopalveluista, omasta työstä käyttöönotto- ja ylläpitovaiheissa sekä järjestelmän tuomasta työn tehokkuuden nostosta.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnan kohteena oleva järjestelmä huomioon ottaen virheellisesti arvioidessaan toimituksen tehokkuuden ja hinnoittelun vaikuttavan kokonaistaloudellisuuteen yksiselitteistä vuosimaksua enemmän.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1 Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja kokonaistaloudellista edullisuutta käytettäessä myös tarjouksen vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

2 Hankinnan kohde ja vertailuperusteet

Hankinnan kohteena on ollut HR-järjestelmä, eli valmisohjelmistokokonaisuus henkilötiedon, palvelussuhteen ja osaamisen hallintaan. HR-järjestelmän toteutustavaksi on ilmoitettu SaaS- eli palveluvuokrausmalli.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjottavan kokonaisuuden tulee kattaa vähintään tarjouspyynnön liitteessä 1 (vaatimusmäärittely) sekä liitteessä 2 (kysymystaulukko) esitetyt ehdottomat ja kriittiset vaatimukset sekä toiminnallisuudet.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 2.2 ”Järjestelmän pääominaisuuksien priorisointi” on ilmoitettu ne toiminnot, joihin järjestelmän on tullut kyetä antamaan tukea. Kunkin toiminnon tavoitellusta tilasta on esitetty sanallinen kuvaus. Toiminnot on lisäksi jaettu prioriteetteihin 1–3 siten, että prioriteetti 1 on tarkoittanut välttämätöntä, prioriteetti 2 hyödyllistä ja prioriteetti 3 toivottua.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa kysymystaulukossa on ilmoitettu tarjottua valmisohjelmistokokonaisuutta koskevat vaatimukset. Osa vaatimuksista on ollut sellaisia, jotka tarjotun ohjelmistokokonaisuuden on tullut ehdottomasti täyttää. Tarjoajan on tullut ilmoittaa kutakin vaatimusta koskevaan vastaussarakkeeseen, täyttääkö sen ohjelmistokokonaisuus kyseisen vaatimuksen. Tarjoajan on lisäksi tullut perustella vastauksensa ja antaa kuvaus vaatimuksen toteuttamisesta.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu hinta 50 prosentin painoarvolla ja kokonaislaatu 50 prosentin painoarvolla.

Hintaa koskevan vertailuperusteen alakohdiksi on ilmoitettu ”vuotuinen ylläpitomaksut” 20 prosentin ja ”käyttöönoton kokonaiskustannukset” 30 prosentin painoarvolla sekä ”mahdollisesti tarvittavien lisäkonsultointien päivähinta”.

Kokonaislaatua koskevan vertailuperusteen alakohdiksi on ilmoitettu ”SaaS-palvelun kokonaiskäytettävyys ja käyttömukavuus (saatavuus, käytettävyys, alhainen vasteaika)” 15 prosentin painoarvolla, ”SaaS-käyttäjätuen laatu (palveluaika, ratkaisukyky, tavoitettavuus)” 15 prosentin painoarvolla, ”SaaS-palvelun sisältöön ja hallintaan liittyvät toimitusajat (esim. uusien teknisten päivitysten toimitusaika)” 5 prosentin painoarvolla, ”aktiivinen asiakasverkosto (toimittajan muut asiakasorganisaatiot), joka jakaa tietoa ja tuo uusia kehitysehdotuksia kokemustensa pohjalta” 5 prosentin painoarvolla sekä ”monipuolinen kokemus hr-järjestelmähankkeista ja HRM- ja HRD-sisältöalueiden konsultoinneista” 10 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle tarjousten laadintaan liittyviä kysymyksiä ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä. Hintaa koskevan vertailuperusteen osalta hankintayksiköltä on kysytty (kysymys 61), tarkoittaako vuotuinen ylläpitomaksu SaaS-palveluvuokrauksen hintaa vuodessa sekä onko hankintayksikkö halunnut hinnat ilmoitettavan seuraavalla jaottelulla: ”1. vuotuinen ylläpitomaksu = SaaS-palveluvuokraus/vuosi, 2. käyttöönoton kokonaiskustannukset – toimitusprojekti ja kaikki asiakassovituksiin liittyvät asiantuntijapalvelut/konsultoinnit ja 3. lisäkonsultointipäivien päivähinta”. Hankintayksiköltä on vielä kysytty, pitävätkö käyttöönoton kokonaiskustannukset sisällään tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen vaatimusmäärittelyn kohdan 2.2 taulukon 1 ja 2 prioriteetin vaatimusten toteutukset sekä tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen kysymystaulukon kyllä-vastausten toteuttamisen.

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

”Kyllä, vuotuinen ylläpitomaksu = SaaS-palveluvuokrauksen hinta vuodessa. Kokonaiskustannukset pitävät sisällään 2.2 taulukon 1 ja 2 prioriteetin vaatimusten toteutukset sekä liitteen 2 kyllä-vastausten toteuttamisen. Liitteen 2 kyllä-vastauksista huomioidaan myös vastaukset ”Osittain”. Osittain-vastaukset eivät siis estä tarjoamista”.

3 Markkinaoikeuden arvio asiasta

Valittajan mukaan tarjouspyyntö on ollut epäselvä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta. Erityisesti valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti ilmoitettu, mitä käyttöönoton kokonaiskustannuksiin on tullut sisältyä ja että käyttöönotolle asetetuissa vaatimuksissa on ollut liikaa liikkumavaraa. Valittaja on myös esittänyt, että tarjouspyynnön ”vuotuinen ylläpitomaksut” -kohta on ollut epäselvä, koska sen on voinut ymmärtää viittaavan joko yhden vuoden kustannuksiin tai koko sopimuskauden kustannuksiin. Lisäksi valittaja on esittänyt, että vertailuperusteiden painotustapa on ollut tarkoitushakuinen ja syrjivä, kun käyttöönoton kokonaiskustannuksia on painotettu ylläpitokustannuksia enemmän.

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

3.1 Käyttöönoton kokonaiskustannukset

Tarjouspyynnön sekä hankintayksikön aiemmin tässä päätöksessä esitetyn tarjouspyyntöä täsmentävän vastauksen perusteella käyttöönoton kokonaiskustannusten on tullut sisältää sekä tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 2.2 prioriteettiluokkaan 1 tai 2 ilmoitettujen vaatimusten toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset että tarjouspyynnön liitteen 2 vaatimusten toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset niiltä osin kuin tarjoaja on antanut liitteessä vaatimukseen kyllä-vastauksen.

Hankinnan luonne sekä tarjouspyyntöaineistosta ilmenevä huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kyseisellä alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle on riittävän selvästi ilmennyt, mitä käyttöönoton kokonaiskustannuksilla on tarjouspyynnössä tarkoitettu. Tarjoajille ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä annetut tiedot ovat siten tältä osin olleet riittävän yksilöidyt, jotta tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei myöskään ole joutunut sulkemaan yhtään tarjousta tarjouskilpailusta tarjouksen vertailukelvottomuuden johdosta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely ei ole tältä osin ollut hankintalain vastaista.

3.2 Vuotuinen ylläpitomaksu

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ollut ilmaisu ”vuotuinen ylläpitomaksut” on ollut monitulkintainen. Hankintayksikkö on kuitenkin ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä aiemmin tässä päätöksessä esitetyllä tavalla tarkentanut ilmaisun tarkoittavan SaaS-palveluvuokrauksen hintaa vuodessa. Myöskään yhdessäkään saaduista tarjouksista ylläpitomaksua ei ole esitetty koko sopimuskauden kokonaishintana.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä ja sen tarkennuksesta on ilmennyt riittävän selvästi, mitä vuotuisella ylläpitomaksulla on tarjouspyynnössä tarkoitettu, eikä hankintayksikön menettely siten ole tältäkään osin ollut hankintalain vastaista.

3.3 Vertailuperusteiden painotukset ja muu tarjouspyynnön epäselvyys

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa määritellä kokonaistaloudellisen edullisuuden hintaa koskevan vertailuperusteen ja sen alakohtien painotuksen tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla. Hankintayksikön menettely ei ole ollut syrjivää tai muutoin hankintalain vastaista.

Lähtökohtaisesti hankintayksikön ilmoittamien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden voidaan katsoa, kun erityisesti otetaan huomioon tarjouspyyntöaineisto kokonaisuudessaan, liittyneen hankinnan kohteeseen ja mahdollistaneen yhdenvertaisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Valittaja ei ole tarkemmin yksilöinyt, miltä osin muut kuin edellä läpi käydyt tarjouspyynnössä ilmoitetut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet tai niiden alakohdat ovat sen näkemyksen mukaan olleet epäselviä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella tarjouspyyntöä voitaisiin kyseisiltä osinkaan pitää epäselvänä tai muutoin hankintalain vastaisena.

4 Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Sami Rautiainen.