MAO:443/11

Kansaneläkelaitos - vaikeavammaisten avoterapiapalvelut
- hankinnan kohteen määrittäminen
- tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Dnro 503/10/JH
Antopäivä 28.9.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Suomen vakuutusalue on pyytänyt 1.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä 14/331/2010 tarjouksia kuuden vakuutuspiirin alueella järjestettävistä vaikeavammaisten avoterapiapalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Kyseessä on ollut puitejärjestely, jossa palveluntuottajat valitaan vakuutuspiireittäin. Hankinnasta on julkaistu 1.3.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Kansaneläkelaitoksen Oulun vakuutuspiirin johtaja on päätöksellään 10.9.2010 Dnro 14/331/2010 sulkenut tarjouskilpailusta muun ohella X:n tarjouksen ja hyväksynyt hankintapäätöksestä ilmenevät kolme ratsastusterapiaa koskevaa tarjousta.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan koko hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on noin 66,5 miljoonaa euroa.

VALITUS

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen Oulun vakuutuspiirin johtajan päätöksen 10.9.2010 Dnro 14/331/2010 siltä osin, kuin valittaja on suljettu tarjouskilpailusta. X on vaatinut vielä, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen asianosaiskulunsa 1.000 eurolla.

Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Hankintayksikön mukaan valittajan koulutus ei ole täyttänyt ratsastusterapeutilta Kelan standardissa edellytettyjä vaatimuksia. Kuitenkin valittaja on Valviran hyväksymä psykoterapeutti, jolla on myös ratsastusterapeutin koulutus. Hankintayksikön tulisi hyväksyä myös kyseisen kaltaisen koulutuksen omaavat terapeutit ratsastusterapian tuottajiksi.

VASTINE

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Kansaneläkelaitos on vaatinut vielä, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen asianosaiskulut 500 eurolla.

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu Kansaneläkelaitoksen standardien arvioiminen. Standardissa on kuvattu toimintaa koskevat yleiset ja terapiakohtaiset vaatimukset. Standardi ei ole sellaisenaan hankintalain mukainen valituskelpoinen päätös.

Hankinnan kohteen määrittäminen kuuluu hankintayksikön harkintavaltaan. Vaikeavammaisten avoterapioita koskevat yleiset ja terapiakohtaiset standardit on kuvattu Kansaneläkelaitoksen avoterapiastandardissa 6/19.1.2010. Avoterapiastandardi on yksiselitteinen ja se mahdollistaa terapiapalveluiden tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun eikä se myöskään rajoita perusteettomasti kilpailua.

Tarjouspyynnössä ja standardissa ratsastusterapia on määritelty fysioterapian sekä toimintaterapian erityismuodoksi. Standardissa on edellytetty, että ratsastusterapiaa antaa fysioterapeutti tai toimintaterapeutti, joka on lisäksi suorittanut Suomen Ratsastusterapeutit ry:n järjestämän ratsastusterapeuttikoulutuksen.

Valittaja on jättänyt tarjouksensa psykoterapian erityismuotona tarjottavasta ratsastusterapiasta, vaikka tarjouspyynnössä ei ole ollut tällaista terapiamuotoa. Psykoterapiassa erityismuodoksi on hyväksytty vain kuvataideterapia. Valittaja ei ole myöskään täyttänyt ratsastusterapeutille asetettuja koulutusvaatimuksia, sillä valittaja ei ole ollut fysioterapeutti eikä toimintaterapeutti. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

VASTASELITYS

Ratsastusterapia tulisi esittää erillisenä kuntoutusmuotonaan. Koska tarjouspyynnössä ei ole ollut erillistä itsenäistä kohtaa ratsastusterapialle, on valittaja tehnyt ratsastusterapiaa koskevan tarjouksensa psykoterapian alalajina.

Kela on määritellyt ratsastusterapian yhdeksi fysioterapian ja toimintaterapian erityismuodoksi. Määritelmä ei vastaa ratsastusterapian määritelmää kokonaisvaltaisena kuntoutus- ja hoitomuotona. Rajatessaan ratsastusterapian ainoastaan fysioterapeutin tai toimintaterapian toimialaan kuuluvaksi sivuuttamalla samalla lastentautien erikoislääkärin koulutus, ei Kela ota huomioon sitä, että lastenlääkärin erikoislääkärikoulutukseen ja erikoislääkärinä toimimiseen sisältyy samojen hoitomenetelmien teoreettinen ja osittain myös kliininen hallinta, kuin fysioterapeutin ja toimintaterapeutin toimenkuvaan kuuluu.

Kela ei ole ottanut huomioon myöskään sitä, että lasten- ja nuorisopsykiatrian parissa on vaikeavammaisia, joita ohjataan fysio- ja toimintaterapeuteille ratsastusterapiaan Kelan vaikeavammaisen kuntoutuksena. Kuitenkaan fysio- ja toimintaterapeuteilla ei ole sellaista ammatillista koulutusta kyseisten sairauksien hoitamiseen kuin on esimerkiksi lastentautien erikoislääkärillä tai lasten- ja nuorisopsykiatrian erikoislääkäreillä.

Kelan standardi on syrjinyt lääkäreitä ratsastusterapeutin ammatillisissa vaatimuksissa. Valittaja on muun ohella lastentautien erikoislääkäri, lastenpsykiatrian ja nuorisopsykiatrian erikoislääkäri sekä ratsastusterapeutti. Valittaja pätevyyden tulisi olla riittävä toteuttamaan ratsastusterapiaa. Valittaja on myös tullut hyväksytyksi aikaisemmissa tarjouskilpailuissa.

LISÄKIRJELMÄT

Kansaneläkelaitos on antanut lisävastineen.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Valituksen tutkiminen

Markkinaoikeus on tutkinut valituksen ja siinä esitettyjen väitteiden johdosta sen, onko hankintayksikkö menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassaan julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä
liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään 25 kuuluva avoterapiapalvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti pyytäessään tarjouksia ratsastusterapiasta vain fysioterapian ja toimintaterapian erityismuotona ja vaatiessaan näin olleen ratsastusterapeutilta joko fysioterapeutin tai toimintaterapeutin pätevyyttä. Asiassa on vielä kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti ja valittajaa kohtaan syrjivästi sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta valittajan tehdessä tarjouksensa ratsastusterapiasta psykoterapian erityismuotona ja katsoessaan, ettei valittaja täytä tarjoajalle asetettuja soveltuvuusedellytyksiä.

Hankinnan kohteen määrittely

Tarjouspyyntö on hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 §:ssä säädetään, sekä ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset.

Hankintalain 44 §:n mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon vammaisten käyttäjien tarpeet.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia muun ohella vaikeavammaisten ratsastusterapiasta sekä fysioterapian että toimintaterapian erityismuotona. Sitä vastoin tarjouspyynnöllä ei ole pyydetty tarjouksia muunlaisena terapiamuotona annettavasta ratsastusterapiasta. Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 Standardi on ilmoitettu, että vaikeavammaisten avoterapioita koskee tarjouspyynnön liitteenä 1 oleva Kansaneläkelaitoksen vaikeavammaisten avoterapiastandardi 6/19.1.2010, jossa on kuvattu toimintaa koskevat yleiset ja terapiakohtaiset vaatimukset.

Hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus katsoo että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pyytää tarjouksia ratsastusterapiasta joko fysio- tai toimintaterapian erityismuotona ja asettaa tarjouspyynnön liitteenä olevan standardin mukaisia vaatimuksia toiminnalle. Hankinnan kohteen määrittelyn ei voida todeta olleen syrjivä tai epätasapuolinen.

Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja valittajan tarjous

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan soveltuvin osin noudattaa myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista hankintalain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulisi hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 Standardi on todettu, että vaikeavammaisten avoterapioita koskee tarjouspyynnön liitteenä 1 oleva Kansaneläkelaitoksen vaikeavammaisten avoterapiastandardi 6/19.1.2010, jossa on kuvattu toimintaa koskevat yleiset ja terapiakohtaiset vaatimukset.

Kansaneläkelaitoksen vaikeavammaisten avoterapiastandardissa 6/19.1.2010 on fysioterapian erityismuotona annettavan ratsastusterapian toteuttajaksi edellytetty fysioterapeuttia, joka on lisäksi suorittanut Suomen Ratsastusterapeutit ry:n järjestämän ratsastusterapeuttikoulutuksen. Toimintaterapian erityismuotona annettavan ratsastusterapian toteuttajaksi on puolestaan edellytetty toimintaterapeuttia, joka on lisäksi suorittanut Suomen Ratsastusterapeutit ry:n järjestämän ratsastusterapeuttikoulutuksen.

Edellä todetusti hankintayksikkö on voinut pyytää tarjouksia ratsastusterapiasta joko fysio- tai toimintaterapian erityismuotona. Tähän nähden hankintayksikkö on voinut myös edellyttää ratsastusterapian toteuttajalta joko fysio- tai toimintaterapeutin pätevyyttä. Koulutusta koskevat vaatimukset ovat liittyneet tarjoajan edellytyksiin toteuttaa kysymyksessä olevat hankinnat eikä vaatimusten voida katsoa olleen kohtuuttomia, epätasapuolisia tai syrjiviä.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa koskevan psykoterapiana annettavaa ratsastusterapiaa. Lisäksi valittaja on ilmoittanut pätevyytensä tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella KU 124 Selvitys neuropsykologin, musiikki- ja psykoterapeutin pätevyydestä. Valittajan tarjouksen liitteenä ei ole ollut lomaketta KU 116 Selvitys fysio-, puhe- ja toimintaterapeutin pätevyydestä. Valittajan tarjouksen mukaan hänellä ei ole fysio- tai toimintaterapeutin pätevyyttä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut kuvatussa tilanteessa sulkea valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Hankintayksikön ei voida näin ollen katsoa menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa X:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Matti Vedenkannas ja Saija Laitinen.