MAO:428/11

Varsinais-Suomen poliisilaitos – ruumiinkuljetuspalvelut
- hankintamenettelyn keskeyttäminen

Dnro 175/11/JH
Antopäivä 19.9.2011

HANKINTAMENETTELY

Varsinais-Suomen poliisilaitos on 28.2.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia oikeuslääketieteelliseen kuolemansyyn selvittämiseen liittyvistä ruumiinkuljetuksista ajalle 1.7.2011–31.12.2013. Sopimusta on ollut mahdollista jatkaa kahden vuoden optiokaudella 31.12.2015 saakka. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut 16 tarjousta.

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan 11.5.2011 tekemällään päätöksellä.

Hankintayksikkö on hylännyt Suomen Hautaustoimistot Oy:n oikaisuvaatimuksen 14.6.2011 tekemällään päätöksellä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 700.000–800.000 euroa.

VALITUS

Suomen Hautaustoimistot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen poliisilaitoksen 11.5.2011 tekemän päätöksen keskeyttää hankintamenettely ja velvoittaa hankintayksikön päättämään hankinnan tarjouksen jättäneiden kesken ilman uutta tarjouskilpailua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.625 eurolla.

Hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen mukaan tarjoajien hinnat eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Kyseisestä päätöksestä ei kuitenkaan käy ilmi, millä tavoin tarjouspyyntö on ollut virheellinen ja miten tarjoushinnat ovat olleet vertailukelvottomia. "Vastaukset toimittajien esittämiin kysymyksiin" -asiakirjassa on selkeästi ilmoitettu, miten tarjousten hinnat on esitettävä ja millaisin painoarvoin niitä vertaillaan. Päätöstä ei ole perusteltu kunnolla eikä hankintayksikkö ole pyynnöstä huolimatta tarkentanut keskeyttämisen perusteluja.

VASTINE

Varsinais-Suomen poliisilaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Suomen Hautaustoimistot Oy:n valituksen ja velvoittaa valittajan korvamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan 11.5.2011 tekemällään päätöksellä tarjouspyynnössä olleen virheen vuoksi. Tarjousten vertailua ei ollut tehty ennen hankinnan keskeyttämistä. Hankinnan keskeyttämispäätös on ollut perusteltu ja siinä on kerrottu, mikä virhe tarjouspyynnössä on ollut. Hankinnasta tullaan järjestämään uusi tarjouskilpailu.

Hankinta oli jaettu kuuteen eri alueeseen ja toimittajat on ollut tarkoitus valita alueittain. Hankintayksikön tavoitteena on ollut ruumiinkuljetusten hinnoittelun yhtenäistäminen tekemällä kunkin alueen tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan kanssa kiinteään, kuljetuskohtaiseen hintaan perustuva sopimus. Tämän seikan on ollut tarkoitus käydä ilmi tarjouspyynnön hintatietojen ilmoittamista ja hintojen vertailua koskevista kohdista.

Hankintayksikkö on saanut alueen 1 osalta viisi tarjousta, alueen 2 osalta kolme tarjousta ja alueiden 3–6 osalta kustakin alueesta kaksi tarjousta. Tarjoukset saatuaan hankintayksikkö on huomannut, että yhteen alueen 2, yhteen alueen 5 ja yhteen alueen 6 tarjoukseen ei ollut sisältynyt lainkaan kuljetuskohtaista hintaa. Yhdessä aluetta 3 koskevassa tarjouksessa kuljetuskohtaisen hinnan on puolestaan ilmoitettu muuttuvan kuljetettavan matkan mukaan. Nämä tarjoukset eivät ole siten olleet hinnan osalta vertailukelpoisia niiden tarjousten kanssa, joissa hinnoittelu on perustunut kuljetuskohtaiseen hintaan.

Kilometrihinnoitteluun perustuvat tarjoukset olisi periaatteessa voitu saattaa vertailukelpoisiksi muiden tarjousten kanssa käyttämällä kuljetuskohtaisen hinnan sijasta vertailussa jotain tiettyä kilometrimäärää. Tällöin vertailu olisi kuitenkin tehty sellaisilla perusteilla, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ja tämä olisi voinut johtaa joitakin tarjoajia syrjivään menettelyyn.

Pelkästään kilometrihinnoitteluun perustuvat tarjoukset olisi siten pitänyt hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomina. Hylkäämisen seurauksena alueille 3, 5 ja 6 olisi kullekin jäänyt vain yksi tarjouspyyntöä vastaava tarjous. Lisäksi valittajan tekemä aluetta 5 koskeva tarjous olisi ollut ehdollinen ja tarjouksen mukaan voimassa vain, mikäli tarjouksen tekijä voittaisi tarjouskilpailun alueella 1. Koska oikeuskäytännön perusteella velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjoajan kanssa ei ole, hankintayksiköllä olisi ollut tarjousten hylkäämisen vuoksi perusteltu syy keskeyttää hankinta alueiden 3, 5 ja 6 osalta riittämättömän kilpailun vuoksi.

Lisäksi aluetta 1, aluetta 3 ja aluetta 4 kutakin koskevassa yhdessä tarjouksessa hinnat on ilmoitettu – periaatteessa tarjouspyynnön mukaisesti – kuljetuskohtaisina hintoina lisättynä kilometrikorvauksilla. Kyseisten tarjousten hintoja ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla siten, että hinnoittelun perustana olisi kuljetuskohtainen hinta kilometrikorvauksen ollessa pelkästään hinnan lisä. Kyseisissä tarjouksissa kuljetuskohtaisen hinnan osuus on ollut kokonaishinnasta huomattavan pieni verrattuna kilometrikorvausten osuuksiin ja hinnoittelu on siten perustunut tosiasiassa pääosin kilometrikorvauksiin. Tämän vuoksi kyseisiä tarjouksia ei hintojen osalta ole katsottu sellaisinaan vertailukelpoisiksi niiden tarjousten kanssa, joissa hinnoittelu on tarjouspyynnön mukaisesti perustunut kuljetuskohtaiseen hintaan. Mikäli myös nämä tarjoukset olisi hylätty tarjouspyyntöä vastaamattomina, alueelle 3 ei olisi jäänyt yhtään tarjousta ja alueelle 4 ainoastaan yksi tarjouspyynnön mukainen tarjous.

Edellä olevien seikkojen perusteella hankintayksikkö on katsonut, ettei hinnan ilmoittamista koskeva tarjouspyynnön kohta ilmeisesti ole ollut sillä tavoin riittävän selkeästi määritelty, että tarjoajat olisivat voineet sen perusteella antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntöä on voinut tulkita eri tavoin. Tarjouksia ei ole ollut mahdollista saattaa vertailukelpoisiksi tarjoajia syrjimättömällä tavalla. Koska tarjoukset eivät ole olleet hinnan osalta yhteismitallisia, tarjousvertailua ei ole ollut mahdollista suorittaa tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu toimintavarmuuden pisteytysjärjestelmä ei olisi ollut riittävän selvä edes siinä tapauksessa, että kaikki tarjoukset olisi hyväksytty. Saman tarjoajan eri alueille antamien tarjousten sitominen toisiinsa tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla ei olisi mahdollistanut toimintavarmuuden vertailua syrjimättömällä ja tasapuolisella tavalla.

Oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on mahdollisuus keskeyttää hankinta, jos keskeyttäminen perustuu todellisiin syihin. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Keskeytyspäätöstä tehtäessä tarjoajia on kuitenkin kohdeltava syrjimättömästi ja tasapuolisesti. Edellä esitettyjen seikkojen vuoksi tarjousvertailua ei ole ollut mahdollista tehdä tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla ja hankintayksikön tekemä hankinnan keskeyttämispäätös on ollut siten aiheellinen ja perusteltu. Hankintayksiköllä on ollut hankinnan keskeyttämiseen todelliset syyt eikä hankintaa keskeytettäessä ole menetelty valittajaa kohtaan syrjivästi tai muuten epätasapuolisesti.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole vastineessaan tuonut esille mitään sellaista, minkä vuoksi tarjousten vertailua ei voisi suorittaa tarjouspyynnön perusteella. Tarjouspyynnössä on esitetty selkeästi painoarvot, joilla tarjousvertailu suoritetaan. Tarjouspyynnössä esitetyillä tiedoilla tarjousten vertaileminen on mahdollista ja teknisesti helppoa toteuttaa. Vaikuttaa siltä, että hankintayksikkö haluaa ainoastaan kielletyllä tavalla muuttaa jälkikäteen tarjouspyynnön vertailuperusteiden painoarvoja.

Hankintayksikkö on määräaikaan mennessä saanut useita tarjouksia. Mikäli joidenkin reittien osalta tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia olisi ollut vain yksi, tämä tarjous olisi tullut hankintasäännösten perusteella julistaa voittajaksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettelyn keskeyttäminen
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä.
Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi. Merkitystä on myös sillä, onko tarjouskilpailun keskeyttäminen perustunut todellisiin syihin, kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 28.9.2006 taltionumero 2514 ilmenee.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok., s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok., s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok., s. I-12139) on katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.
Kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on 11.5.2011 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankinnan. Päätöksen perustelujen mukaan tarjoajat ovat ilmoittaneet pyydetyt hintatiedot toisistaan poikkeavasti. Tarjousten hinnoittelun perusteena on saaduissa tarjouksissa käytetty joko kuljetuskohtaista hintaa, kuljetuskohtaista hintaa ja kilometrikorvausta, pelkkää kilometrikorvausta tai porrastetusti muuttuvaa kilometriperusteista hintaa. Tarjotut hinnat eivät tämän vuoksi ole olleet keskenään vertailukelpoisia eivätkä yhteismitallisia eikä niitä ole ollut mahdollista saattaa vertailukelpoisiksi tarjoajia syrjimättömällä tavalla. Tarjousvertailua ei ole ollut mahdollista tehdä tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Päätöksen perustelujen mukaan tarjouspyynnön hinnan ilmoittamista koskeva kohta ei ole ollut riittävän selkeä ja sitä on voinut tulkita eri tavoin.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön esittämät seikat muodostavat todellisen ja hyväksyttävän syyn hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei myöskään ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi taikka muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Hautaustoimistot Oy korvaamaan Varsinais-Suomen poliisilaitoksen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Matti Vedenkannas.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 24.9.2013 taltionumero 3015.