MAO:243/11

Haukiputaan kunta - tilapäiset koulukuljetukset
- kilpailuttamisvelvollisuus
- hankinnasta ilmoittaminen
- kansallinen hankinta
- suorahankinta

Dnro 400/10/JH
Antopäivä 31.5.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Haukiputaan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 21.4.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia ostoliikenteen henkilö- ja tavarakuljetuksista ajanjaksolle 1.8.2010–31.12.2012. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta.

Haukiputaan kunnan kunnanhallitus on hankintapäätöksellään 31.5.2010 § 103 valinnut tilausajojen suorittajiksi Huiput Oy:n ja Koskilinjat Oy:n.

Hankintayksikkö on 24.6.2010 tehnyt sopimukset Huiput Oy:n ja Koskilinjat Oy:n kanssa ostoliikennepalveluista.

Hankintayksikkö on lähettänyt 24.6.2010 lisätarjouspyynnön kilpailutuksen voittaneille Huiput Oy:lle ja Koskilinjat Oy:lle Kiviniemen koulun 60 oppilaan tilapäisestä kuljettamisesta Parkumäen koululle Kiviniemen koulun rakennustöiden ajaksi.

Haukiputaan kunnan sivistysjohtaja on päätöksellä 4.8.2010 § 108 valinnut Huiput Oy:n tilapäisten koulukyytien suorittajaksi. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että tilapäistä koulukuljetusta koskevasta lisähankinnasta ei ole tehty erillistä kirjallista sopimusta, vaan tilapäisestä kuljetuksesta on sovittu suullisesti hankintayksikön edustajan ja Huiput Oy:n edustajan kesken.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että EU-hankintailmoituksella kilpailutetun hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 1,9 miljoonaa euroa, josta koulukuljetusten arvo on yhteensä 1,2 miljoonaa euroa. Tilapäisten koulukuljetusten kokonaisarvo on 42.000–62.000 euroa koulun rakennustöiden kestosta riippuen.

VALITUS

X Ky on vaatinut, että markkinaoikeus toteaa tilapäistä koulukuljetusta koskevan hankintasopimuksen tehottomaksi ja määrää Haukiputaan kunnalle seuraamusmaksun sekä lyhentää tehtyä hankintapäätökseen perustuvaa sopimuskautta.

Hankintayksikkö on hankkinut Kiviniemen koulun rakentamistöistä johtuvasta syystä oppilaiden aamu- ja iltapäiväkuljetuksen 189 koulupäiväksi Kiviniemen ja Parkumäen koulun välille. Päivittäisiä ajokilometrejä tulee ainakin 60 ja koko kouluvuoden aikana yli 11.000. Hankinnan arvo ylittää selvästi kilpailuttamiselle asetetun kynnysarvon. Tarjoukset on pyydetty vain Huiput Oy:ltä ja Koskilinjat Oy:ltä. Asiassa ei ole käytetty mitään julkista hankintamenettelyä.

Parkumäen koulun oppilaskuljetusten järjestäminen on ollut kunnan tiedossa jo keväästä 2010 lähtien. Asia ilmenee sivistyslautakunnan 17.8.2010 päivätystä pöytäkirjasta, jossa on ollut esillä oppilaiden sijoittaminen vuokrattaviin väliaikaisiin tiloihin tai kuljetus Parkumäen koululle. Hankinta olisi ehditty suorittaa hankintasäännösten mukaisesti määräaikoja noudattaen kansallisissa hankinnoissa edellytetyllä tavalla.

Valittajan varikko on sijainnut Haukiputaalla, joten hakija olisi todennäköisin perustein pystynyt osallistumaan tarjouskilpailuun hyvinkin kilpailukykyisesti. Tarjous on kuitenkin pyydetty yrityksiltä, joiden toimipaikat sijaitsevat etäämmällä Oulussa ja Oulunsalossa.

Sopimuskauden jäljellä olevan pituuden perusteella markkinaoikeus voi määrätä asiassa tehottomuusseuraamuksen.

VASTINE

Haukiputaan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut kaikki kuljetukset eli palveluliikenteen, esikoulu- ja koulukuljetukset, tilausajot, uimahalliviikkojen tilausajot sekä ateriapalvelun ja ruokapalvelun kuljetukset samalla kertaa. Tilapäiset oppilaskuljetukset Kiviniemestä Parkumäen koululle eivät ole olleet mukana mainitussa kilpailutuksessa. Hankintasopimukset on allekirjoitettu 24.6.2010, missä yhteydessä on annettu lisätarjouspyyntö tilausajojen kilpailutuksen voittaneille Huiput Oy:lle ja Koskilinjat Oy:lle tilapäisestä koulukuljetuksesta Kiviniemestä Parkumäkeen 60 hengen linja-autolla rakennustöiden ajaksi.

Kysymyksessä ei ole ollut uusi kilpailutus, vaan 31.5.2010 tehtyyn hankintapäätökseen ja 24.6.2010 tehtyihin hankintasopimuksiin liittyvä lisähankinta. Kuljetuspalveluiden markkinatilanne on selvinnyt jo varsinaisessa kilpailutuksessa. Sen sijaan Kiviniemen kouluhankkeen yksityiskohdat ovat selvinneet vasta hankintasopimusten tekemisen jälkeen. Tilapäisjärjestelyjen on tullut olla kunnossa koulujen alkaessa 11.8.2010.

Kevään 2010 kilpailutuksessa valittaja ei ollut jättänyt tarjousta tilausajoista, vaan oli osallistunut ainoastaan esikoulu- ja koulukuljetuksista käytyyn kilpailutukseen. Valittajan tarjous oli ollut kyseisen ryhmän kallein. Valittaja on ilmoittanut kalustokseen viisi paikkaluvultaan 12–56-paikkaista autoa. Valittajan alihankkijana on toiminut Haukiputaan taksi.

Kiviniemen koululaisten kuljettamiseen on pyydetty 60-paikkaista linja-autoa sen vuoksi, että kuljetettavana ovat olleet kaikkien ykkösluokkalaisten lisäksi teho-opetusluokkalaiset eli koulun pienimmät oppilaat. Koska valittaja ei ole voinut tarjota sopivan kokoista autoa, se on laskenut päivittäiseksi ajomatkaksi 60 kilometriä kahdella autolla. Valittajalla ei olisi ollut mitään mahdollisuutta päästä voittaneen tarjoajan kanssa samaan tulokseen kahdella autolla.

Kiviniemen koulun toiminnan järjestämisasiassa on ollut pyrkimyksenä hankkia korvaavat tilat Kellon ja Kiviniemen alueelta. Kun tiloja ei kuitenkaan ole löytynyt, ovat vaihtoehtoina olleet joko tilapäisen koulun rakentaminen tai oppilaiden tilapäinen kuljettaminen Parkumäen koululle. Kun kustannuslaskelma koulun tilapäisjärjestelyistä on valmistunut heinäkuussa 2010, on tilapäisen koulun rakentamisesta päätetty luopua, koska oppilaiden kuljetus toiseen kouluun on osoittautunut selvästi halvemmaksi. Koulun alkamiseen on ollut tässä vaiheessa vain vähän aikaa. Erillisen kirjallisen sopimuksen tekeminen lisäkuljetuksista on katsottu tarpeettomaksi, koska hintaa ja kuljetuksen loppumisajankohtaa lukuun ottamatta kaikki kuljetusten järjestämiseen liittyvät ehdot ovat sisältyneet jo 24.6.2010 allekirjoitettuihin kuljetussopimuksiin.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksiköllä olisi ollut yli kaksi kuukautta aikaa kilpailuttaa hankinta. Jos tarjouskilpailua ei olisi ehditty toteuttaa loppuun saakka koulujen alkamiseen mennessä, kuljetukset olisi voitu käynnistää tilapäisellä sopimuksella siihen saakka, kunnes kilpailuttaminen olisi saatu hoidettua. Hankintaa ei ole voitu tehdä lisähankintana.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on lisävastineessaan toistanut, että kysymyksessä oleva hankinta on hankintalain 28 §:ssä tarkoitettu lisähankinta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta kertonut, että Huiput Oy:n kanssa on sovittu Kiviniemen koulun 1-luokkalaisten kuljettamisesta Kiviniemestä Parkumäen koululle ajalla 11.8.2010–4.6.2011 ja optiosta ajalla 11.8.2011–22.12.2011. Kiviniemen koulun peruskorjaus- ja uudisrakennustyö valmistuu vuoden 2011 aikana siten, että oppilaat siirtyvät uuteen kouluun vuoden 2012 alussa, joten optio joudutaan ottamaan käyttöön.

LAUSUMAPYYNTÖ

Markkinaoikeus on, sen varalta, että hankintayksikön menettelyä on arvioitava kansallisia hankintoja koskevien säännösten perusteella, varannut X Ky:lle tilaisuuden täydentää valitustaan vaadittujen seuraamusten osalta. X Ky ei ole käyttänyt sille varattu tilaisuutta hyväkseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 27 §:ssä on säädetty suorahankinnasta. Pykälän 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 28 §:n 2 ja 3 momenteissa säädetään lisätilauksia koskevien suorahankintojen käyttömahdollisuuksista palvelu-hankinnoissa.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen tai lisäurakoiden kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta. Hankintayksikkö voi tehdä samoin edellytyksin suorahankinnan myös käyttöoikeusurakkaan liittyvästä lisäurakasta alkuperäisen käyttöoikeusurakan saajan kanssa.

Hankintalain 28 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävä uusi rakennusurakkasopimus tai palveluhankinta, joka vastaa aikaisemmin avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen tehtyä rakennusurakkaa tai palveluhankintaa. Edellytyksenä on, että alkuperäistä hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa on mainittu mahdollisesta myöhemmästä suorahankinnasta ja että lisäpalvelun tai uuden rakennusurakan ennakoitu arvo on otettu huomioon laskettaessa alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvoa. Suorahankinta voidaan tehdä enintään kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.

Kansallisia menettelyjä koskevan hankintalain 67 §:n mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan 27 ja 28 §:ssä säädetyin edellytyksin. Lisäksi suorahankintaa voidaan käyttää yksittäisissä tapauksissa sosiaali-, terveys- tai koulutuspalvelujen hankinnoissa, jos tarjouskilpailun järjestäminen, neuvottelumenettelyn käyttö tai palvelun tarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi.

Hankintayksikkö on 21.4.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja 23.4.2010 julkaistulla hankintailmoituksella kilpailuttanut ostoliikenteen henkilö- ja tavarakuljetukset ajanjaksolle 1.8.2010–31.12.2012. Hankintayksikkö on mainitussa tarjouskilpailussa kilpailuttanut muun muassa kaikki koululaiskuljetukset.

Myöhemmin on käynyt ilmi, että kilpailutettujen kuljetusten lisäksi Kiviniemen koulun 60 oppilaalle joudutaan järjestämään tilapäinen kuljetus toiseen kouluun heidän oman koulunsa korjaustöiden ajaksi. Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on ensin pyrkinyt järjestämään korvaavat tilat korjaustöiden ajaksi, mutta kun tämä ei ole onnistunut, edullisimmaksi vaihtoehdoksi on osoittautunut oppilaiden tilapäinen kuljettaminen toiseen kouluun. Tosiasiallisen tarpeen Kiviniemen koulun oppilaiden kuljetuksille toiseen kouluun on siten katsottava syntyneen vasta sen jälkeen, kun hankintayksikkö on selvittänyt muut vaihtoehdot koulunkäynnin järjestämiseksi korjaustöiden ajaksi ja vasta kun eri vaihtoehtojen kustannukset ovat selvinneet kevään ja alkukesän 2010 aikana. Kuljetustarve on näin ollen joka tapauksessa ilmennyt vasta sen jälkeen kun hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin pyytänyt 23.4.2010 julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia ostoliikenteen henkilö- ja tavarakuljetuksista.

Hankintayksikön 21.4.2010 päivätyn tarjouspyynnön liitteessä 2 on eritelty muun ohella kuljetettavat oppilaat koulukohtaisesti siten, että liitteestä on koulun lisäksi käynyt ilmi oppilaan kotiosoite sekä koulumatkan pituus. Mainitun liitteen mukaan Kiviniemen koululle on ollut neljä kuljetusoppilasta. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu oppilaiden tilapäisiä koulukuljetuksia tai sitä koskevaa optiota.

Kun tilapäisten koulukuljetusten tarve on edellä todetuin tavoin koskenut 60 oppilasta, markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevia koulun korjaustöiden ajaksi järjestettyjä tilapäisiä koulukuljetuksia ei voida pitää osana sitä kuljetuspalvelujen kokonaisuutta, josta hankintayksikkö on järjestänyt edellä mainitulla 23.4.2010 julkaistulla hankintailmoituksella aloitetun tarjouskilpailun. Koska tarve tilapäisiin koulukuljetuksiin on ilmennyt vasta tarjouskilpailun järjestämisen jälkeen, ovat tilapäiset koulukuljetukset muodostaneet aikaisemmin kilpailutetuista kuljetuspalveluista erillisen hankinnan.

Tilapäisiä koulukuljetuksia koskevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut rakennustöiden kestosta riippuen 42.000–62.000 euroa.

Mainittujen tilapäiskuljetusten arvo on ylittänyt hankintalain 15 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyn kansallisen kynnysarvon. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan kilpailuttanut hankintaa hankintalaissa säädetyllä tavalla. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen ja sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Markkinaoikeus katsoo, että tilapäisissä koulukuljetuksissa ei ole ollut kysymys hankintalain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetusta lisätilauksesta, koska tilapäiset koulukuljetukset eivät ole olleet mainitussa säännöksessä edellytetyllä tavalla välttämättömiä alkuperäisen kuljetuspalvelun toteuttamiselle. Tilapäisissä koulukuljetuksissa on ollut kysymys kuljetustarpeesta uudelle reitille ja Kivinimen koulun oppilasmäärän osalta merkittävästi uudelleen mitoitettuna. Näin ollen tilapäisissä koulukuljetuksissa ei ole ollut kysymys myöskään hankintalain 28 §:n 3 momentin mukaisesta uudesta palveluhankinnasta, joka vastaa aikaisemmin kilpailutettua palveluhankintaa. Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut myöskään hankintalain 27 §:n mukaisia edellytyksiä toteuttaa puheena olevat tilapäiset koulukuljetukset suorahankintana. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut kilpailuttaa tilapäisten koulukuljetusten hankinnan hankintasäännösten mukaisesti.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä olevan perusteella menetellyt koululaisten tilapäistä kuljettamista koskevassa hankinnassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Tilapäiskuljetuksesta on sovittu suullisesti hankintayksikön ja Huiput Oy:n edustajan kesken.

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää kysymyksessä olevan koululaisten tilapäistä kuljetushankintaa koskevan hankintasopimuksen tehottomaksi, määrää hankintayksikölle seuraamusmaksun sekä määrää lyhentämään hankintasopimukseen perustuvaa sopimuskautta.

Hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädetään markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.

Edellä todetun mukaisesti kysymyksessä olevan koululaisten tilapäisen kuljetushankinnan arvo on ylittänyt hankintalain 15 §:ssä säädetyn kansallisen kynnysarvon, mutta ei lain 16 §:ssä säädettyä EU-kynnysarvoa. Koska valittajan vaatimia seuraamuksia ei edellä todetun mukaisesti voida määrätä hankinnassa, jonka arvo ei ylitä EU-kynnysarvoa, asiassa ei hankintamenettelyn virheellisyyksistä huolimatta voida määrätä seuraamuksia. Valitus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Johanna Lähde ja Olli Wikberg.