MAO:123/11

Turku 2011 -säätiö, Stiftelsen Åbo 2011 – turvallisuuspalvelut
- hintavertailu

Dnro 553/10/JH
Antopäivä 17.3.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turku 2011 -säätiö on pyytänyt 8.9.2010 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella ja kirjallisella tarjouspyynnöllä tarjouksia Turku 2011 -säätiön sekä kulttuuripääkaupunkihankkeiden käyttöön tulevista turvallisuuspalveluista. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Turku 2011 -säätiön hallitus on 14.10.2010 tekemällään päätöksellä § 95 valinnut palveluiden tuottajaksi ISS Palvelut Oy:n.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan enintään 180.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

VALITUS

AKM Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Turku 2011 -säätiön hallituksen 14.10.2010 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna kymmenen prosenttia virheellisen menettelyn johdosta menetettyjen töiden arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.100 eurolla.

Tarjouskilpailun hintavertailua ei tarjouspyynnön epätarkkuuden vuoksi ole tehty hyväksyttävällä tavalla. Tarjouspyynnössä pyydettiin määrittelemään kiinteä kuukausihinta kohteen ”1. Logomo” vartiointipalvelulle, jonka nimenä oli ”kiertävä vartija (ilta- ja yöaika)”. Kyseistä vartiointityötä kuvattiin tarjouspyynnössä sanoin ”riittävä tapahtumapaikkojen vartiointi”. Lisäksi tarjouspyynnössä mainittiin, että toimittajan tulee tarjota palveluun ”24/7 päivystysvalmius”. Tarjouspyynnössä ei tarkemmin yksilöity vartiointipalvelussa tarkoitetun vartijan paikallaoloaikaa vartiointikohteessa.

Tarjouspyynnön kuvauksen mukaan tarjouksen pyytäjä on halunnut vartijan olevan ilta- ja yöaikaan koko ajan paikalla kiertämässä (kiertävä vartija). Valittaja on sen vuoksi hinnoitellut palvelunsa ilta- ja yöajan vartioinnin osalta siten, että vartija on ilta- ja yöaikaan kohteessa koko ajan paikalla kiertämässä (kahdeksan tuntia vuorokaudessa). Vartioinnin kuukausihinnaksi on tällä laskutavalla muodostunut 5.400 euroa.

Hankintapäätöksessä on käytetty kysymyksessä olevasta vartiointipalvelusta nimeä ”Logomon piirivartiointi (yö)”. Piirivartiointi on vartiointialalla yleisesti käytetty käsite, joka tarkoittaa yksiselitteisesti sitä, että vartija ei ole koko ajan paikalla, vaan kiertää käyden jopa eri asiakkaiden vartiointikohteissa. Käyntien väli on tyypillisesti 1–2 tuntia, ja kohteessa vietetään se aika, minkä kyseisen kohteen tilanteen tarkastaminen vaatii. Piirivartioinnin työaika eroaa merkittävästi siitä, että kohteessa olisi jatkuvasti vartija paikalla.

Voittaneen tarjoajan kuukausihinta on ollut 1.675,10 euroa. Hinta on piirivartioinnin hinta, eikä vartija siten ole koko ajan paikalla kohteessa. Valittaja on tarjonnut eri asiaa, mikä on ratkaisevasti vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen. Tarjousten vertailu ei ole ollut tasapuolista.

Vartiointialalla tyypillisen hintatason mukaisesti yhden Logomon kaltaisen kohteen piirivartioinnin kuukausihinta on enimmillään 1.000–2.000 euroa. Jos tarjousten vertailuhinnat lasketaan uudelleen olettaen, että valittaja olisi tarjonnut minkä tahansa tyypillisen piirivartiointihinnan, valittajan kokonaishinta olisi halvempi kuin voittaneella tarjoajalla.

Valittaja on kärsinyt hintavertailussa, sillä annetut tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia sen vuoksi, että tarjoajat ovat tarjonneet erisisältöistä palvelua. Hankintayksikkö on velvoitettava laskemaan vertailuhinnat uudelleen siten, että tarjouspyynnössä puutteellisesti määritelty vartiointipalvelu jätetään huomioon ottamatta.

VASTINE

Turku 2011 -säätiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.830 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä hankinnan kohteen määrittelyn osalta ja tarjoajilla on ollut mahdollisuus antaa yhteismitalliset ja vertailukelpoiset tarjoukset. Tarjouspyynnössä on kuvattu Logomo entiseksi VR:n konepajaksi, joka kunnostetaan raakatilaksi kulttuuripääkaupunkivuoden tapahtumia varten.

Tarjouspyyntö on siinä olevan maininnan mukaan koskenut ”Turku 2011 -säätiön vuokraaman Logomo-kiinteistön vartiointia sekä esitysaikaista järjestyksenvalvontaa ja liikenteenohjausta”. Tarjoajat ovat etukäteen tienneet Logomo-tilan vartiointitarpeen myös muuna kuin yleisölle avoinna olevana aikana. Tarjouspyynnön mukaan toimittajan on tullut tarjota Logomoon kiinteistön sisätilojen elektronista valvontaa (kamerat) sekä riittävää määrää liikenteenohjaajia ja järjestyksenvalvojia esittävän taiteen näytöksiin näytöspäivinä. Kaupunkitilojen osalta toimittajan on tullut tarjota ”riittävä tapahtumapaikkojen vartiointi”. Palveluille on lisäksi tullut tarjota 24/7 -päivystysvalmius.

Tarjouspyynnön liite 7 on sisältänyt kysymyksiä ja vastauksia aiemmasta keskeytetystä hankinnasta. Liite on otettu tarjouspyyntöön hankittavan palvelun sisällön kuvaamiseksi tarkemmin. Kysymyskohdassa 7 on käsitelty 24/7 -päivystysvalmiuden sisältöä ja edellytetty 24/7 -päivitysvalmiutta myös turvallisuuspalvelujen, kuten vartiointipalvelujen osalta. Päivystysvalmiudella tarkoitetaan liitteen mukaan ”välitöntä tavoitettavuutta ja nopeaa valmiutta hoitaa poikkeuksellinen / tilapäisesti lisääntynyt palveluntarve”. Kysymyskohdassa 15 on käsitelty mahdollisuutta käyttää niin sanottua kiertävää piirivalvontaa. Hankintayksikön vastauksesta on pääteltävissä, että se on ilmaissut sallivansa Logomon kiinteistön osalta kiertävän piirivalvonnan. Tarjoajat ovat näin ollen etukäteen tienneet Logomo-tilan muun kuin näytösaikaisen vartioinnin muodostuvan kameravalvonnasta ja kiertävästä piirivalvonnasta yhdistettynä 24/7 -päivystysvalmiuteen.

Piirivartiointi tarkoittaa alalla yleisesti vartiointia, jossa vartiointiliike tekee tarkastuskierroksen erikseen sovittuna aikana, useimmiten yöaikaan, vartijan tällöin suorittaessa tarkastuskierrokseen olennaisena osana kuuluvat tehtävät (tarkastukset, havainnointi, valvonta). Piirivartiointi on siten nimenomaan kiertävää vartiointia.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty Logomo-tilan vartiointia suoritettavaksi koko ajan jatkuvana vartiointina, vaan tarkastuskierroksen muodossa tapahtuvana kiertävänä piirivartiointina. Vartioinnin ja valvonnan lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty 24/7 -päivystysvalmiutta. Näin ollen on edellytetty, että palvelun tarjoaja kykenee myös Logomon yövalvonnan osalta antamaan turvallisuuspalveluja päivystyksenluonteisesti muulloinkin kuin tarkastuskäynnin yhteydessä, mikäli tälle on äkillistä tarvetta.

LAUSUNTO

ISS Palvelut Oy on lausunut, että alalla vakiintuneen käsitteistön mukaan kiertävä vartiointi ja piirivartiointi ovat synonyymejä toisilleen palvelun tuottamisen suhteen siten, että vartiointi suoritetaan kiertävästi sovitun mukaan eikä läsnäolovartiointina, jolla tarkoitetaan paikallisvartiointia tai aluevartiointia.

VASTASELITYS

AKM Consulting Oy on lausunut vastaselityksessään, että tarjouspyynnössä oleva Logomo-vartiointikohteen kuvaus yhdessä tarjouspyynnön hinnoitteluliitteen kanssa antaa selkeästi ymmärtää, että vartijan on oltava ilta- ja yöaikaan koko ajan tässä kiinteistökohteessa paikalla kiertämässä. Kohde on pinta-alaltaan erittäin suuri ja sisältää taide-esineitä. Osa taidenäyttelyaiheista on voimakkaasti mielipiteitä jakavia, ja siten riskitaso ilkivallan suhteen on hieman tavanomaista suurempi. Kohde on myös melko lähellä kaupungin ydinkeskustaa. Valittaja oli annetun kuvauksen perusteella täysin varma siitä, että hankintayksikkö haluaa tarjottavan vartijan olevan paikalla koko ilta- ja yöajan.

Kiertävä vartiointi ja piirivartiointi eivät ole synonyymejä keskenään. Logomon vartioinnista ei ole myöskään käytetty nimitystä ”kiertävä vartiointi”, vaan kiinteistön nimen yhteydessä mainiten ”kiertävä vartija”, mitä ei missään tapauksessa voi pitää synonyyminä termille ”piirivartiointi”. Tarjouspyynnössä ei ollut myöskään määritelty käyntien tiheyttä eikä vasteaikaa. Tarjouspyyntö on ollut palvelukuvaukseltaan sellainen, että huolellisellakin tarkastelulla kilpailutettavan palvelun sisältö on ollut mahdollista ymmärtää kahdella eri tavalla.

LISÄVASTINE

Turku 2011 -säätiö on lausunut lisävastineessaan, että valittajan arvelu siitä, mikä sen tarjoushinta olisi ollut, jos se olisi tiennyt piirivartioinnin sallittavuudesta, on jälkikäteinen ja spekulatiivinen. Hankintalaki ei anna suojaa tarjoajan erehdyksille, mikäli erehdyksen ei voida katsoa johtuvan hankintayksiköstä. Hankintayksikkö on arvioinut vaadittavan palvelun tason tarjouspyynnössään ja ilmaissut piirivartioinnin olevan riittävää.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee Logomon sijaitsevan VR:n ratapiha-alueella eli alueella, jossa valtion rautatiehallinnon rataverkostolaitteet kiinteistöineen ja herkkine laitteineen sijaitsevat ja joiden vartioinnista VR luonnollisesti huolehtii omien vastuuperiaatteidensa mukaisesti. Logomon alue on siten tarjouspyynnöstä ilmi käyvin tavoin erityinen VR:n ratapiha-alue eikä mikään sellainen valittajan kuvaama alue, jolla ulkopuoliset tavan takaa kuljeksivat vapaasti. Kysymys on kohteesta, jonka valvonnasta osaltaan huolehtii elektronisten ja tallentavien turvalaitteiden muodostama kokonaisuus. Koska kohde turvataan myös elektronisin turvalaittein välittömin 24/7 -päivystysvalmiuksin, on piirivalvonta, jossa vartija kiertää kerran yön aikana kohteen, katsottu riittäväksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia Turku 2011 -säätiön ja kulttuuripääkaupunkihankkeiden tapahtumakäyttöön tulevista turvallisuuspalveluista. Tarjouspyynnön mukaan Turku 2011 -säätiö ja kulttuuripääkaupunkihankkeet järjestävät tapahtumia useissa kohteissa vuoden 2011 aikana. Kilpailutuksen kohteena ovat tarjouspyynnön mukaan olleet seuraavat tapahtumat:

”1. Logomon näyttelyt ja esittävän taiteen tapahtumat. Logomo on entinen VR:n Konepaja, joka kunnostetaan raakatilaksi kulttuuripääkaupunkivuoden tapahtumia varten. Säätiö on vuokrannut tilat Hartela Oy:ltä vuoden 2011 tapahtumien järjestämisen ajaksi.
2. Ulkoalueille ja -tiloihin kaupunkitilassa rakennettavat tapahtumat.
3. Mahdollisesti sellaiset sisätiloissa toteutettavat kulttuuripääkaupunki-tapahtumat, joihin ei sovelleta ko. kiinteistön vuosisopimusta.”

Tarjouspyynnön on ilmoitettu koskevan seuraavia turvallisuuspalveluja:

– Turku 2011 -säätiön vuokraaman Logomo-kiinteistön vartiointia sekä esitysaikaista järjestyksenvalvontaa ja liikenteenohjausta;
– Turku 2011 -säätiön tai kulttuuripääkaupunkihankkeiden järjestämien erilaisten kaupunkitapahtumien järjestyksenvalvontaa ja liikenteenohjausta; sekä
– Turku 2011 -säätiön tai kulttuuripääkaupunkihankkeiden järjestämien tapahtumien tapahtumapaikkojen vartiointia.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tarjouslomake, jolla turvallisuuspalvelukohteiden tarjoushinnat on tullut ilmoittaa. Tarjouslomakkeessa on Logomon osalta tullut ilmoittaa liikenteenohjaajien ja järjestyksenvalvojien tuntihinnat sekä hinnat valvontakameroiden asentamiselle, kameravalvonnan tallentimen tietojen purulle ja vartijan osalta kuukausihinta kohtaan ”kiertävä vartija (ilta- ja yöaika)”.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen määrittelyn osalta tulkinnanvarainen ja että tarjousten hintavertailua ei tarjouspyynnön epätarkkuuden vuoksi ole tehty hyväksyttävällä tavalla. Valittajan mukaan tarjouslomakkeen Logomon vartiointipalvelua koskeva ilmaisu ”kiertävä vartija (ilta- ja yöaika)” on ollut mahdollista ymmärtää kahdella eri tavalla. Valittaja on ilmoittamansa mukaan hinnoitellut Logomon vartiointipalvelun sillä perusteella, että vartija on ilta- ja yöaikaan kohteessa koko ajan paikalla kiertämässä, minkä seurauksena valittajan tarjous ei ole ollut hinnaltaan voittaneen tarjoajan tarjouksen kanssa vertailukelpoinen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde parhaaksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjoaja on puolestaan osaltaan vastuussa tarjouksestaan. Mikäli tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä, hankintayksikkö ei ole vastuussa siitä, että tarjous on mahdollisesti perustunut tarjoajan erehdykseen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”1.1 Palvelulle asetettavat vähimmäisvaatimukset” on Logomon turvallisuuspalveluiden osalta ilmoitettu vähimmäisvaatimuksiksi, että Logomoon tarjotaan kiinteistön sisätilojen elektroninen valvonta (kamerat) sekä riittävä määrä liikenteenohjaajia ja järjestyksenvalvojia esittävän taiteen näytöksiin näytöspäivinä. Lisäksi edellytyksenä on kaikkien hankittavien turvallisuuspalveluiden osalta ollut, että toimittaja tarjoaa palveluun 24/7 -päivystysvalmiuden.

Tarjouspyynnön liitteenä 7 ollut asiakirja on sisältänyt hankintayksikön vastauksia tarjoajien aikaisemman, keskeytetyksi tulleen, vastaavan hankinnan yhteydessä esittämiin kysymyksiin. Käsitteen ”24/7 -päivystysvalmius” sisältöä on täsmennetty asiakirjan kohdassa 7, jossa on ilmoitettu, että sanotulla päivystysvalmiudella tarkoitetaan palveluntuottajan välitöntä tavoitettavuutta ja nopeaa valmiutta hoitaa poikkeuksellinen / tilapäisesti lisääntynyt palveluntarve. Asiakirjan kohdassa 15 on lisäksi kysymykseen ”Tuleeko erillisiin ulkoilmatapahtumiin kiertävää / piirivalvontaa? Miten se toteutetaan?” vastattu seuraavasti: ”Tarjouslomakkeessa on pyydetty hinnat Logomon kiinteistön kiertävälle valvonnalle, avajaisten rakentamisaikaiselle vartioinnille ja ulkoilmatapahtumien kiertävälle vartioinnille. Tarkka toteutus sovitaan valitun palveluntuottajan kanssa.”

Tarjouspyynnössä ei ole edellä selostettua enemmälti kuvattu, miten Logomon vartiointi tulee toteuttaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoitetun perusteella edellyttänyt Logomon vartiointipalveluilta kiinteistön sisätilojen elektronista valvontaa sekä 24/7 -päivystysvalmiuden muodossa palveluntuottajan nopeaa valmiutta antaa hankintayksikölle vartiointipalveluja. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö edellyttäisi Logomon vartiointipalveluiden osalta tarjoajalta sitä, että sen vartijan tulisi olla ilta- ja yöaikaan koko ajan kiertämässä kyseisessä kohteessa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouslomakkeen Logomon vartiointipalvelua koskevaa ilmaisua ”kiertävä vartija (ilta- ja yöaika)” ei myöskään ole tullut tarjouspyynnön muuhun sisältöön nähden ymmärtää siten, että vartijan tulisi olla kohteessa jatkuvasti paikalla.

Tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut riittävän selvä. Hankintayksikön on siten tullut tehdä tarjousten hintavertailu tarjoajien tarjouksissaan antamien hintojen perusteella. Asiassa ei ole ilmennyt, että hintavertailu olisi ollut virheellinen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen olisi sen sijaan kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää AKM Consulting Oy valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa AKM Consulting Oy:n korvaamaan Turku 2011 -säätiön oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.