MAO:33/11

Senaatti-kiinteistöt - virastotalon viimeistelyä koskeva rakennusurakka
- asiakirjojen julkisuus
- hankintamenettelyn keskeyttäminen

Dnro 49/10/JH
Antopäivä 26.1.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Senaatti-kiinteistöt on pyytänyt 4.12.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Pietarsaaren virastotalon viimeistelyä koskevasta rakennushankkeesta. Hankinnasta on julkaistu ennakkoilmoitus ja rajoitettua hankintamenettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Senaatti-kiinteistöt on lähettänyt tarjouspyynnön kuudelle tarjoajalle. Hankintayksikkö on saanut yhden tarjouksen.

Senaatti-kiinteistöt on 26.1.2010 päiväämällä päätöksellään hylännyt ainoan tarjouksen sillä perusteella, että urakasta ei syntynyt todellista kilpailua ja ainoan tarjouksen tarjoushinta on ylittänyt merkittävästi hankinnalle lasketun budjettihinnan. Hankintayksikkö on samalla päätöksellä keskeyttänyt hankinnan ja julkaissut 27.1.2010 jälki-ilmoituksen hankinnan keskeyttämisestä.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 11.600.000 euroa, josta viimeistelyurakan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 3.000.000 euroa.

HAKEMUS

Lemminkäinen Talo Oy Forsström on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 60.023 euroa. Lemminkäinen Talo Oy Forsström on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus määrää sen hylätyn tarjouksen pidettäväksi salassa ja kieltää rakennuttajaa käyttämästä hyväkseen 22.1.2010 annetun tarjouksen hintatietoja tai muita ehtoja samasta kohteesta myöhemmin pyytämiään tarjouksia arvioitaessa tai vertailtaessa. Lemminkäinen Talo Oy Forsström on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.320 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu hylkäämisperusteena hankintayksikön ilmoittamia perusteita, joten hylkääminen ei ole perustunut tarjouspyynnön ehtoihin. Hakijalla on ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä, koska hakijan tarjous on ollut ainoana tarjouksena edullisin.

Mikäli nyt hylätyn tarjouksen mukainen Pietarsaaren virastotalon viimeistelyurakka tullaan myöhemmin jossain muodossa toteuttamaan, hakijan hylätty tarjous saattaa antaa muille mahdollisille tarjoajille etua.

VASTINE

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen sekä velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla.

Hakemus on perusteeton, sillä hankintayksikkö on keskeytyspäätöksen tehdessään noudattanut julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita. Hankintayksikkö ei ole hankintaa keskeyttäessään menetellyt hakijaa syrjivästi tai muutenkaan epätasapuolisesti.

Hankinnan keskeyttäminen on perustunut todellisiin syihin. Tarjouksia on saatu vain yksi, eikä kilpailua näin ollen syntynyt lainkaan. Lisäksi hakijan tarjous on ollut hinnaltaan lähes 94 prosenttia hankinnan kustannusarviota kalliimpi.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta tehdä hankintasopimusta ainoan tarjouksen tehneen tarjoajan kanssa kunhan menettely ei ole syrjivää tai epätasa-arvoista. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössään urakkaohjelman sivulla 26, että kaikki tarjoukset voidaan jättää hyväksymättä muun muassa hankkeen toteutumiseen vaikuttavilla muilla asiallisilla perusteilla.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että rakennusosa-arvioon perustuvaa kustannusarviota ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä eikä sitä, kuinka paljon mainittu budjettihinta voi ylittyä tai alittua ilman tarjouksen hylkäämistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan, mikäli hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus on siten toimivaltainen tutkimaan hakemuksen kohteena olevan hankintamenettelyn lainmukaisuuden ja voi tarvittaessa velvoittaa korjaamaan kyseiseen hankintamenettelyyn liittyvät virheellisyydet.

Markkinaoikeudella ei sitä vastoin ole toimivaltaa asettaa hankintayksikölle hakijan vaatimia velvoitteita hakijan tarjouksesta ilmenevien tietojen hyödyntämisestä mahdollisten tulevien hankintamenettelyjen osalta.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei kyseisessä laissa toisin säädetä. Mainitun lain 7 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa. Lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa lukuun ottamatta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain esitöiden (HE 12/2006 vp, s. 14–15) mukaan useissa hallintolainkäytön asiaryhmissä oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy lähes aina yksityisyyden suojan perusteella tai muusta syystä osittain tai kokonaan salassa pidettäväksi säädettyjä asiakirjoja, hallintolainkäytön salassapitosääntelyn rakentaminen hallintotuomioistuinten tapauskohtaisten salassapitomääräysten varaan voisi johtaa epäyhtenäiseen käytäntöön, lisätä työmäärää hallintotuomioistuimissa ja heikentää oikeusvarmuutta. Salassapitomääräysten käyttö voisi johtaa myös tarpeettoman laajaan salassapitoon tilanteissa, joissa salassapitointressi muuttuu suhteellisen nopeasti ajan kulumisen myötä.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa, 2007, s. 112–113) on todettu, että oikeudenkäyntiasiakirjan ja tiedon salassa pidettävyys arvioidaan lain nojalla ja kussakin tapauksessa erikseen. Salassapitovelvollisuus kohdistuu osajulkisuuden perusteella salassa pidettävään tietoon oikeudenkäyntiasiakirjassa, ei sen sijaan salassa pidettävän tiedon sisältävään asiakirjaan kokonaisuudessaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hakijan tarjous saattaa sisältää julkisuuslaissa tarkoitettuja liikesalaisuuksia. Tässä oikeudenkäynnissä asianosaisia ovat hakija ja hankintayksikkö, jotka jo tuntevat hakijan tarjouksen sisällön. Markkinaoikeudessa ei ole esitetty muun tahon toimesta pyyntöä saada tietoa hakijan salassapitovaatimuksen kohteena olevasta tarjousasiakirjasta. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan esittämä salassapitovaatimus on edellä lausuttu huomioon ottaen ennenaikainen. Ennen kysymyksessä olevaan asiakirjaan kohdistuvaa tiedon saamista koskevaa pyyntöä markkinaoikeus ei siten tutki salassapitoperusteen olemassaoloa ja laajuutta.

Edellä esitetyillä perusteilla hakijan vaatimukset yhtäältä siitä, että rakennuttajaa tulee kieltää käyttämästä hyväkseen 22.1.2010 annetun tarjouksen hintatietoja tai muita ehtoja samasta kohteesta myöhemmin pyydettäviä tarjouksia arvioitaessa tai vertailtaessa ja toisaalta siitä, että hakijan tarjous on määrättävä salassa pidettäväksi, on jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään kysymyksessä olevan hankinnan.

Hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok., s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok., s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok., s. I-12139) on katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on 26.1.2010 tekemällä päätöksellään hylännyt ainoan tarjouksen ja keskeyttänyt hankinnan, koska urakasta ei syntynyt todellista kilpailua ja ainoan tarjouksen hinta on ollut ylihintainen hankkeen budjettiin verrattuna. Esitetyn selvityksen mukaan hakijan viimeistelyurakan tarjous on ollut arvoltaan 6.385.000 euroa, kun hankintayksikön viimeistelyurakan kustannusarvio on ollut noin 3.300.000 euroa.

Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei hankintaviranomaisella ole velvollisuutta hyväksyä ainoaa saamaansa tarjousta. Liian korkea hintataso voi olla hyväksyttävä peruste hankinnan keskeyttämiselle. Hankintaviranomaisen on kuitenkin aina keskeytyspäätöksen tehdessään meneteltävä tasapuolisesti ja tarjoajaa syrjimättä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan arvo on ollut merkittävä ja ainoa saapunut tarjous on ollut hankintayksikön ennalta laatimaan kustannusarvioon nähden lähes kaksinkertainen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut asiassa hyväksyttävä syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Hankintayksikön ei ole myöskään katsottava keskeyttämispäätöksellään syrjineen hakijaa.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n säännös huomioon ottaen Lemminkäinen Talo Oy Forsström saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Senaatti-kiinteistöt joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen Lemminkäinen Talo Oy Forsström on velvoitettava korvaamaan Senaatti-kiinteistöt oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Lemminkäinen Talo Oy Forsströmin vaatimuksen kieltää rakennuttajaa käyttämästä hyväkseen yhtiön kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa 22.1.2010 antaman tarjouksen hintatietoja tai muita ehtoja tästä samasta kohteesta myöhemmin pyydettyjä tarjouksia arvioitaessa tai vertailtaessa, ja vaatimuksen yhtiön edellä mainitun tarjouksen määräämisestä salassa pidettäväksi.

Markkinaoikeus hylkää muilta osin Lemminkäinen Talo Oy Forsströmin hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lemminkäinen Talo Oy Forsströmin korvaamaan Senaatti-kiinteistöt oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Jaakko Ritvala.