MAO:506/13

ASIAN TAUSTA

Valtiokonttori (jäljempänä myös hankintayksikkö) ja siihen kuuluva Valtion IT-palvelukeskus ovat ilmoittaneet 18.4.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta sähköisen rekrytointipalvelun toteuttamisesta ja käyttöönotosta sekä tuki-, käyttö- ja ylläpitopalveluiden hankinnasta viiden vuoden pituiseksi sopimuskaudeksi.

Valtiokonttorin pääjohtaja ja apulaisjohtaja Valtion IT-palvelukeskuksen toimialajohtajan sijaisena ovat 26.6.2013 yhteisesti tekemällään päätöksellä sulkeneet Nextime Solutions Oy:n tarjouskilpailusta sekä samana päivänä yhteisesti tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Aditro Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan Valtiokonttorin pääjohtajan ja apulaisjohtajan päätöksen 26.6.2013 ja hankintapäätöksen 26.6.2013 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 3.090 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti sulkemalla valittajan tarjouskilpailusta ilman asianmukaista perustetta. Hankintayksikkö on aloittanut tarjousten vertailun jo ennen soveltuvuuden arvioimista ja halunnut estää tilanteen, jossa valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö on perustellut valittajan sulkemista tarjouskilpailusta puuttuvalla soveltuvuudella, vaikka valittaja on täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajille asetetut vaatimukset.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet keskenään ristiriitaisia. Hankintailmoituksessa ja tarjouslomakkeella esitetyn perusteella tarjous olisi tullut hyväksyä, jos tarjoaja on vakuuttanut täyttävänsä soveltuvuusvaatimukset.

Hankintailmoituksen mukaan tarjoajilta on pyydetty vakuutusta siitä, täyttävätkö tarjoajan nimeämät henkilöt tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset osaamisen ja kokemuksen osalta. Vakuutusta on pyydetty yksinkertaisella "kyllä tai ei" ‑kysymyksellä. Hankintailmoituksen mukaan tarjoajan on tullut liittää tarjoukseen niin sanottu CV-lomake tai nimeämiensä henkilöiden ansioluettelot.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty CV-lomaketta tai ansioluetteloa. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että soveltuvuutta arvioitaessa tarjoajan esittämillä vapailla selityksillä, kuten työntekijöiden laatimilla ansioluetteloilla, olisi voinut olla merkitystä soveltuvuuden arvioinnissa. Kyseinen aineisto on toimitettu hankintayksikölle ainoastaan lisätietona. Tarjouspyyntö on ollut tältä osin tulkinnanvarainen, ja hankintayksikön olisi ainakin pitänyt pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan, jos valittaja esittämissä selvityksissä on ollut epäselvyyttä.

Joka tapauksessa valittajan tarjouksessa ilmoitetun projektipäällikön pätevyys on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjouspyynnön mukaan projektipäällikön työkokemuksen ei ole tarvinnut liittyä pelkästään rekrytointiprojekteihin, vaan tarjouspyynnössä on edellytetty kokemusta joko rekrytointijärjestelmän käyttöönottoprojektin läpiviemistä tai jonkin muun järjestelmän käyttöönottoprojektin läpiviemistä. Tarjouspyynnön epäselvyyttä on tältä osin tulkittava asiakirjan laatijan vahingoksi.

Vastine

Vaatimukset

Valtiokonttori on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 17.408,35 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti ja kohdellut tarjoajia tasapuolisesti. Hankintayksikkö on voinut esittää tarjoajien ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia sekä vaatia tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailun aloittamista.

Projektipäällikön kokemuksella on ollut erityinen merkitys hankintayksikölle. Projektipäällikön kokemus- ja osaamisvaatimukset on suhteutettu hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Projektipäällikön on tullut kyetä johtamaan isoa käyttöönottokokonaisuutta, johon on liittynyt lukuisia toimijoita. Palvelu on ollut tarkoitus ottaa käyttöön koko valtionhallinnossa yhtäaikaisesti, jolloin aikataulujoustot eivät ole olleet mahdollisia.

Hankinnan kohteen ja tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyn perusteella tarjoajan on tullut ymmärtää, mitä kokemusta ja osaamista koskevan soveltuvuusvaatimuksen osalta on vaadittu. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on todettu, että projektipäällikön on tullut täyttää kokemus- ja osaamisvaatimukset ja että tarjoajan on tullut täyttää tarjouspyynnön liitteenä ollut CV-lomake. CV-lomake on ollut ohjeistettu lomake, johon on viitattu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä.

Valittajan CV-lomakkeen mukaan sen nimeämällä projektipäälliköllä ei ole ollut kokemusta käyttöönottoprojektin läpiviemisestä. Valittaja on ilmoittanut kaksi projektia, joista kummankaan tehtävänkuvista ei ole ilmennyt, että kysymys olisi ollut käyttöönottoprojekteista. Toinen projektipäällikön kokemukseksi ilmoitettu projekti on liittynyt hinnoittelutyökaluun, joka ei ole ollut rekrytointijärjestelmää vastaava järjestelmä. Hinnoittelutyökalu on viitannut järjestelmän osaan, eikä sitä ole voitu pitää laajuudeltaan tai vaatimustasoltaan rekrytointijärjestelmää vastaavana.

Hankintayksikkö ei ole voinut pyytää valittajalta täsmennystä, sillä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu on edellyttänyt, ettei yhdellä tarjoajalla ole ollut mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Kuultavan lausunto

Aditro Oy on esittänyt, että hankinnan valmisteluvaihe ja varsinainen hankintamenettely on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Valittaja ja hankintayksikkö ovat antaneet lisävastineet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitetyt soveltuvuutta koskevat vaatimukset sekä valittajan tarjouksessa valittajan soveltuvuudesta esitetty

Hankinnan kohteena on ollut valtionhallinnon sähköisen rekrytointipalvelun toteuttaminen ja käyttöönotto sekä tuki-, käyttö- ja ylläpitopalveluiden hankinta.

Hankintayksikkö on esittänyt hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia.

Hankintailmoituksen kohdassa III.2.3 "Tekninen suorituskyky" on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja on nimennyt palvelun toteuttamisesta vastaavat henkilöt ja tarjoaja vakuuttaa, että nimetyt henkilöt täyttävät asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjoajan tulee täyttää nimetyistä henkilöistä tarjouspyynnön liitteenä 9 oleva CV-lomake ja liittää CV:t tarjoukseen."

Edelleen hankintailmoituksessa on esitetty seuraavaa:

"Tarjoajan tulee nimetä seuraavat palvelun toteuttamisesta vastaavat henkilöt, joiden tulee täyttää seuraavat vähimmäisvaatimukset:

Toimitusprojektin ajaksi nimettävät henkilöt:

Projektipäällikkö

· vähintään kolme (3) vuotta työkokemusta projektipäällikön tehtävistä,
· kokemusta vähintään kahdesta (2) hyväksytysti suoritetusta rekrytointijärjestelmän tai vastaavan käyttöönottoprojektin läpiviemisestä projektipäällikkönä,
· tulee hallita suomen kieli."

Tarjouspyynnön kohdan 8.1 "Tarjoajien soveltuvuus" on muun ohella esitetty, että ennen tarjousten käsittelyä arvioidaan, täyttävätkö tarjoajat tarjouslomakkeessa estetyt tarjoajan taloudelliselle ja rahoitukselliselle tilanteelle, tekniselle suorituskyvylle ja ammatilliselle pätevyydelle asetetut vaatimukset. Tarjouskilpailusta suljetaan pois ne tarjoajat, jotka eivät täytä asetettuja vähimmäisvaatimuksia.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 on ollut asiakirja "Tarjouslomake", jonka kohdan 2.4 "Tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys" alla on kohdassa "Henkilöstön kokemus ja osaaminen" on esitetty seuraavaa:

"Tarjoajan tulee nimetä seuraavat palvelun toteuttamisesta vastaavat henkilöt, joiden tulee täyttää seuraavat vähimmäisvaatimukset:

Toimitusprojektin ajaksi nimettävät henkilöt:

Projektipäällikkö

Kyseisen kohdan rinnakkaisella palstalla on esitetty seuraavaa:

"Tarjoaja on nimennyt palvelun toteuttamisesta vastaavat henkilöt ja nimetyt henkilöt täyttävät asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjoaja on täyttänyt nimetyistä henkilöistä CV-lomakkeen ja liittänyt sen tarjoukseen."

Tekstin alapuolella on ollut vaihtoehtoiset ruudut "Kyllä" ja "Ei", joista tarjoajien on tullut rastittaa toinen.

Tarjouspyynnön liitteenä 9 on ollut CV-lomake, jonka kohdassa 5 "Asiantuntijan kokemus tarjottavasta palvelusta" on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Ilmoita asiantuntijan aikaisempi kokemus tarjottavasta palvelusta.

Projektipäällikkö: ilmoita kokemus hyväksytysti suoritetusta rekrytointijärjestelmän tai vastaavan käyttöönottoprojektin läpiviemisestä projektipäällikkönä (vähintään 2 hyväksytysti suoritettua käyttöönottoprojektin läpivientiä)."

Valittaja on edellä mainitun tarjouspyynnön liitteen 3 kohdassa "Henkilöstön kokemus ja osaaminen" rastittamalla "Kyllä" ruudun vakuuttanut, että se on nimennyt palvelun toteuttamisesta vastaavat henkilöt ja nimetyt henkilöt täyttävät asetetut vähimmäisvaatimukset. Samalla valittaja on vahvistanut täyttäneensä nimetyistä henkilöistä CV-lomakkeen ja liittänyt sen tarjoukseen.

Valittaja on projektipäälliköksi nimeämänsä henkilön osalta ilmoittanut kaksi projektia, joihin kyseinen henkilö on osallistunut. Lomakkeen mukaan henkilö on ensinnäkin toiminut erään rekrytointiportaalin ja rekrytoinnin toiminnanohjausjärjestelmän kehityksessä. Palvelun ensimmäiset toiminnallisuudet on otettu käyttöön vuoden 2012 aikana. Palvelun kehitystä on jatkettu ketteriä kehitysmenetelmiä hyödyntäen ja uutta toiminnallisuutta julkaistaan noin kuukauden sykleissä. Palvelua käyttävät työnhakijat, työnantajat ja asiakasyrityksen rekrytointikonsultit.

Edelleen toisena projektina lomakkeessa on esitetty, että henkilö on toiminut projektipäällikkönä HTML5-pohjaisen hinnoittelutyökalun kehityksessä ja että palvelua käyttävät asiakasyrityksen henkilökunta ja agentit.

Asian arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt asiassa hankintasäännösten vastaisesti kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Valittajan esittämän mukaan hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet jo keskenään ristiriitaisia tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten osalta. Joka tapauksessa valittaja on katsonut täyttäneensä tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on esittänyt soveltuvuutta koskevia vaatimuksia muun ohella projektipäällikön soveltuvuuden osalta. Edellä hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön osalta selostettu huomioon ottaen kyseiset projektipäällikön soveltuvuutta koskevat vaatimukset on katsottava esitetyn hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä täysin yhdenmukaisesti. Ottaen huomioon edellä selostettu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitetystä liittyen projektipäällikön soveltuvuutta koskevien vaatimusten täyttämisen osoittamiseksi markkinaoikeus katsoo, ettei alalla toimiville tarjoajille ole voinut jäädä sellaista käsitystä, että projektiin nimettyjen vastuuhenkilöiden kokemuksen osalta selvitykseksi riittäisi ainoastaan tarjoajan vakuutus. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintailmoitusta tai tarjouspyyntöä ole mainitulta osin voinut pitää myöskään epäselvänä.

Ottaen huomioon, että kysymys on ollut arvoltaan ja laajuudeltaan merkittävästä hankinnasta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut esittää tarjoajien soveltuvuudelle vaatimuksia sekä edellyttää tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Hankinnan kohde huomioon ottaen hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyä vaatimusta, jonka mukaan projektipäälliköksi nimetyllä henkilöllä on tullut olla kokemusta hyväksytysti suoritetusta rekrytointijärjestelmän tai vastaavan käyttöönottoprojektin läpiviemisestä projektipäällikkönä, ei voida pitää muutoinkaan hankintasäännösten vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa, ettei edellä mainitun projektipäällikön kokemukseen liittyneen vaatimuksen sanamuodon perusteella sanotun kokemuksen ole täytynyt liittyä rekrytointijärjestelmien käyttöönottoprojektin läpivientiin, vaan minkä tahansa vastaavan käyttöönottoprojektin läpivientiä on voitu pitää riittävänä.

Valittajan projektipäälliköksi nimeämän henkilön kokemuksen osalta esitetty toinen projekti on kuitenkin koskenut hinnoittelutyökalun kehittämistä. Markkinaoikeus katsoo, että mainitulta osin kysymys ei ole ollut hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä edellytetystä käyttöönottoprojektista, jonka läpivientiin kyseinen henkilö olisi osallistunut. Näin ollen hankintayksikön on tullut sulkea valittaja tarjouskilpailusta puuttuneen soveltuvuuden vuoksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Nextime Solutions Oy:n korvaamaan Valtiokonttorin oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.