MAO:519/13

ASIAN TAUSTA

Vaasan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintapalvelukeskus on ilmoittanut 19.11.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Vaasan katuvaloverkoston hallinnointipalvelun hankinnasta ajalle 1.1.2014–31.5.2018 ja mahdolliselle enintään kolmen vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Vaasan kaupungin tekninen lautakunta on 12.6.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 100 valinnut Keypro Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 160.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Gerako IS Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.250 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta, vaikka voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnön yhtenä vaatimuksena on edellytetty, että katuvalojärjestelmän paikkatieto on tullut pystyä siirtämään Tekla Webmap -ohjelmaan. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä se ei ole sisältänyt Vaasan kaupungin Tekla GIS Webmap -järjestelmään tarvittavia rajapintoja, niiden lisenssejä eikä vaadittua asennustyötä. Kyseiset ominaisuudet on jätetty tarjouspyynnön ulkopuolelle erikseen hankittaviksi.

Vastine

Vaatimukset

Vaasan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 750 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä on esitetty seuraava vaatimus: "Järjestelmästä on katuvalojen paikkatiedon siirto Tekla Webmap -ohjelmaan, päivitys aina kun tietoihin tulee muutoksia". Vaatimus ei ole edellyttänyt reaaliaikaista tiedonsiirtoa, vaan tietojen päivittäminen niin sanottuna eräsiirtona on täyttänyt tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksen. Voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt eräsiirtoina tapahtuvan tiedonsiirron, joten tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittaja on itsekin esittänyt eräajon yhtenä tiedonsiirron mahdollisuutena.

Kuultavan lausunto

Keypro Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Keypro Oy:n lausunnossaan esittämän mukaan valittajan valitus on perusteeton, sillä neuvottelumenettelyn aikana on käynyt selväksi, että voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä on täyttänyt tarjouspyynnössä tiedonsiirrolle asetetut vaatimukset ja että erätyyppinen tiedonsiirto on ollut hyväksyttävää.

Valittajan vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessa on reaaliaikaisen tiedonsiirron lisäksi tarjottu myös eräajoon perustuvaa ratkaisua, jonka toteuttaminen olisi ollut valittajalle edullisempi ratkaisu. Hankintayksikkö on neuvottelumenettelyn kuluessa ilmoittanut joillekin tarjoajille, että sen tiedonsiirron tarve on ollut kerran kuukaudessa. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan antanut tällaista tietoa valittajalle. Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus "aina kun tiedot muuttuvat" ei ole voinut tarkoittaa kuukausittain tapahtuvaa tiedonsiirtoa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintaan liittyvät neuvottelut on käyty kuuden osallistumishakemuksen jättäneen yrityksen kanssa. Neuvottelut eivät ole olleet täysin määrämuotoisia, koska neuvotteluihin osallistuneet yritykset ovat olleet hyvin erilaisissa tilanteissa mahdollisten tarjottavien ratkaisujen kanssa. Neuvotteluiden yksityiskohtainen sisältö on riippunut osaltaan myös ehdokasyrityksen kohdentamasta mielenkiinnosta hankinnan yksityiskohtiin. Kaikkien ehdokkaiden kanssa on kuitenkin pyritty käymään läpi kaikki neuvottelukutsusta ilmenevät asiakohdat. Neuvotteluista ei ole laadittu pöytäkirjoja.

Tiedonsiirtotarpeet ja -mahdollisuudet eivät olleet neuvotteluvaiheessa hankintayksikön tiedossa, joten tarkkoja tietoja vaadittavasta tarvittavasta tiedonsiirtorytmistä tai -tavasta ei ehdokkaille voitu esittää. Hankintayksikön edustajien näkemys hankinnan kohteen määrittelystä on täsmentynyt neuvottelukierroksen aikana. Neuvottelujen jälkeen kaikille neuvotteluun osallistuneille yrityksille on lähetetty neuvottelujen pohjalta tehdyt täsmennykset alkuperäiseen hankekuvaukseen ja pyydetty näiden tietojen perusteella lähettämään oma ratkaisuehdotuksensa hankinnan toteuttamiseksi. Tiedonsiirtovaatimusta ei ole tässä vaiheessa määritelty.

Hankintayksikön esittämän mukaan lopullinen tarjouspyyntö on ollut niin sanottu yhdistetty ratkaisumalli, jossa on pyritty hyödyntämään olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Lopullisessa tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimusta tuoteliitoksesta tai tietojen reaaliaikaisesta päivityksestä.

Valittaja on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 14 kohdan mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat pyytää saada osallistua; hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.

Lainkohdan esitöiden (HE 50/2006 vp s. 53) mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä voidaan aiempaa joustavammin toteuttaa hankintoja, joissa hankinnan monimutkaisuudesta johtuen tarjouspyynnön laatiminen ennakolta on vaikeaa tai epätarkoituksenmukaista. Menettely mahdollistaa hankinnan toteuttamiseen liittyvien neuvottelujen käymisen ennen tarjousten pyytämistä. Menettelyllä pyritään helpottamaan monimutkaisten hankintojen tekemistä ja mahdollistamaan uusien ja erityisesti innovatiivisten ratkaisujen huomioon ottaminen hankintojen toteuttamisessa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön kohteena on ollut Vaasan katuvaloverkoston hallinnointipalvelun hankinta. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut lomakepohja, jossa on esitetty tarjouksille asetettuja vaatimuksia. Lomakkeella on ollut vaatimus "Järjestelmästä on katuvaloverkoston paikkatiedon siirto Tekla Webmap -ohjelmaan, päivitys aina kun tietoihin tulee muutoksia".

Valittajan valituksessaan esittämän mukaan tarjouspyynnössä tiedonsiirron osalta ilmoitettu vaatimus "aina kun tiedot muuttuvat" on ollut tulkinnanvarainen. Hankintayksikkö on neuvottelumenettelyn kuluessa ilmoittanut joillekin tarjoajille, että hankintayksikön tiedonsiirron tarve on ollut kerran kuukaudessa. Valittajan esittämän mukaan hankintayksikkö ei ole antanut tällaista tietoa valittajalle, jolloin valittaja on päätynyt tarjoamaan kalliimpaa reaaliaikaiselle tiedonsiirrolle perustuvaa ratkaisua.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarkoituksena on sinänsä tuoda joustavuutta hankintamenettelyyn, jos hankintaa voidaan pitää monimutkaisena tai siinä tulee huomioida innovatiivisia ratkaisuja. Neuvottelumenettelyvaihe on kuitenkin toteutettava sellaisella tavalla, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarannu.

Hankintayksikön asiassa esittämän selvityksen mukaan tarjoajien kanssa käytyjen neuvottelujen sisältö on osaltaan riippunut tarjoajien kohdistamasta mielenkiinnosta eri osa-alueita kohtaan. Yksityiskohtaista selvitystä neuvottelujen kulusta ei hankintayksikkö kuitenkaan ole pystynyt esittämään, sillä neuvotteluista ei hankintayksikön esittämään mukaan ole laadittu pöytäkirjoja.

Hankintayksikön esittämän mukaan neuvotteluissa on käyty läpi ainakin neuvottelukutsun asialista. Hankintayksikön mukaan neuvottelujen aikana hankinnan yksityiskohdat ovat täsmentyneet ja hankintayksikkö on laatinut lopullisen tarjouspyynnön neuvottelujen perusteella. Hankintayksikön esittämän mukaan neuvottelujen kuluessa tiedonsiirron todellista tarvetta ei ole kuitenkaan tiedetty. Toisaalta voittaneen tarjoajan markkinaoikeudelle toimittamassa lausunnossa todetaan hankintayksikön toimesta vahvistetun sille neuvottelujen aikana, että myös eräsiirtona tapahtuva tiedonsiirto on ollut hyväksyttävää.

Markkinaoikeus katsoo, että tiedonsiirron tekninen toteutustapa on ollut hankinnan toteuttamisen kannalta merkittävä seikka, sillä tarjoajan tiedonsiirtoon käyttämä menetelmä on osaltaan vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun. Vaikka tarjouspyynnön vaatimus "päivitys aina kun tietoihin tulee muutoksia" on jättänyt sinänsä avoimeksi, onko tiedonsiirto ollut tarkoitus toteuttaa eräsiirtona tai reaaliaikaisesti tapahtuvana tiedonsiirtona, niin hankintamenettelyn avoimuus sekä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön menettely ovat edellyttäneet, että hankintayksikön on tullut huolehtia, että kaikilla tarjoajilla on ollut samat tiedot hankinnan kohteen keskeisistä yksityiskohdista muun ohella hankinnan tekniseen toteuttamistapaan liittyen. Asiassa esitetyn mukaan hankintayksikkö on kertonut ainakin yhdelle tarjoajalle, että myös eräsiirtona tapahtuva tiedonsiirto on ollut hyväksyttävää. Sen sijaan hankintayksikkö ei ole osoittanut, että se olisi antanut vastaavaa tietoa ainakaan valittajalle.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön tapa toteuttaa neuvottelut tarjoajien kanssa ole ollut hankintamenettelyn avoimutta sekä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevien periaatteiden mukaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska hankintamenettelyn virheellisyys on tapahtunut jo ennen tarjousten jättämistä, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vaasan kaupungin 12.6.2013 tekemän hankintapäätöksen § 100. Markkinaoikeus kieltää Vaasan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vaasan kaupungin korvaamaan Gerako IS Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.250 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Vaasan kaupungin ja Keypro Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 30.8.2016 taltionumero 3615.