MAO:912/15

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy on ilmoittanut 27.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluiden hankinnasta vuosille 2015–2019.

Hansel Oy:n hallinnon palveluhankinnat -yksikön päällikkö on 30.10.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja Hansel Oy:n toimitusjohtaja on hankintapäätöksellään 30.10.2014 valinnut Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n ja Med Group Oy:n puitesopimustoimittajiksi.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 12–15 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinta järjestetään väliaikaisin järjestelyin markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Attendo Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on tuottanut tarjouspyynnön mukaista henkilövuokrauspalvelua aikaisemmin kummallekin tarjouspyynnössä määritetylle suurimmalle asiakkaalle, puolustusvoimille ja rikosseuraamuslaitokselle, ja on muutenkin alan johtavana toimijana erittäin hyvin tietoinen tuotettavan palvelun laadusta ja laajuudesta sekä hinnasta, jolla kyseisen palvelun voi tuottaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 on todettu, että puitejärjestelyyn valitaan kolme vertailuhinnaltaan halvinta tarjousta. Hintalomakkeessa on määritelty monta eri kategoriaa, joille on pyydetty antamaan kullekin oma tarjoushinta. Valittaja on toiminut tarjouspyynnön mukaisesti ja on ilmoittanut tarjouksessaan pyydetyt hintatiedot. Valittaja on käyttänyt tarjouspyynnössä ja yleisemmin oikeuskäytännössäkin hyväksyttyä mahdollisuutta hinnoitella eri kokemus- tai hinnoittelukategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti.

Hankintayksikkö on virheellisesti hylännyt valittajan tarjouksen katsoen, että yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen tuottaminen tarjotulla 46,02 euron tuntihinnalla ei ole mahdollista. Valittaja on jo hankintayksikölle antamassaan selvityksessä painottanut sitä, että yksittäisen lääkärin palkalla ja tarjouksessa mainituilla hintakategorioilla ei ole keskenään minkäänlaista korrelaatiota. Mahdollisilla matka- ja majoituskuluilla ei ole vaikutusta tarjoushintaan. Kyseiset kustannukset kuuluvat lähtökohtaisesti lääkärien maksettaviksi.

Tarjousta on käsiteltävä kokonaisuutena, eikä hinnoittelua tule katsoa ainoastaan yhden kategorian osalta. Valittaja on antanut tarjouksensa kokonaisuudesta, ei ainoastaan yleislääkärille ja hammaslääkärille esitetyn tuntihinnan osalta. Näin ollen edes yhden kategorian osoittaminen selkeästi alihintaiseksi ei tarkoita, että koko tarjous olisi alihintainen ja siten johtaisi tarjouspyynnön vastaiseen tilanteeseen.

Hankintayksikkö ei ole päätöksessään pyrkinyt osoittamaan, että tarjous kokonaisuudessaan olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksikkö on katsonut riittäväksi perusteeksi tarjouksen hylkäämiselle niin sanotusta oikeasta hinnasta poikkeavan hinnan yhden tarjouspyynnössä esitetyn hintakategorian osalta. Hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja.

Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä valittajan mahdollisuutta toteuttaa hankinta tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisesti. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole myöskään ollut hankintasäännösten mukaista perustetta valittajan tarjouksen hylkäämiseen.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.928,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on tehnyt tarjouskilpailussa kaksi tarjousta, joista toisessa se on tarjonnut yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluita 0,10 euron tuntihinnalla ja toisessa 46,02 euron tuntihinnalla. Hankintayksikkö on hylännyt molemmat tarjoukset hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Valittaja on nyt kysymyksessä olevan tarjouksensa hintalomakkeella tarjonnut yleislääkärien, joiden kokemus on alle ja yli kolme vuotta, ja hammaslääkärien, joiden kokemus on alle ja yli kolme vuotta, vuokrauspalveluita 46,02 euron tuntihinnalla kaikille hintalomakkeessa pyydetyille paikkakunnille. Hinta on sisältänyt muun ohella matka- ja majoituskulut. Valittajan tarjoamat yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen hinnat eivät ole vastanneet valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Hankintayksiköllä on hyvä käsitys yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauksen hintatasosta. Hankintayksikön voimassa olevan sopimuksen ja sen asiakkaiden sopimusten perusteella kysymyksessä olevien palveluiden tuntihinnat ovat 95–140 euroa.

Tarjouksen hinnoittelu siten, että osa hintakategorioista hinnoitellaan poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja osa hyvin kalliisti, johtaa todennäköisesti siihen, että sopimuskauden aikana asiakkaat pyrkivät korvaamaan kalliisti hinnoitellut palvelut halvasti hinnoitelluilla palveluilla tai pidättäytyvät ostamasta kalliisti hinnoiteltuja palveluita. Näin ollen tarjouksen hinnoittelu siten, että kate on otettu palveluista, joiden käyttö jo tarjouspyynnössä arvioidun mukaisesti tulee olemaan hyvin vähäistä ja muita palveluja myydään hyvin halvoilla hinnoilla, ei hankintayksikön näkemyksen mukaan ole kestävä ja siitä aiheutuu hankintayksikön asiakkaille merkittäviä riskejä siitä, että tarjouksessa halvasti hinnoiteltua yleislääkäritasoista palvelua ei ole saatavissa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti.

Kun kyse on neljän vuoden sopimuskaudesta ja hankinnan arvo on varsin suuri, hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy katsoa, että valittaja ei pysty tuottamaan tarjouspyynnössä edellytettyjä palveluja tarjoamillaan hinnoilla. Valittaja ei ole myöskään hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä pystynyt perustelemaan, mihin sen alhainen tarjoushinta perustuu ja miten se on konkreettisesti varmistanut, että se pystyy tuottamaan palvelua tarjoamillaan hinnoilla.

Toiseksi halvin tarjouskilpailussa saatu tarjous on ollut yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden keskimääräisten hintojen osalta 92,7 prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous ja kolmanneksi halvin on ollut 115,8 prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous. Yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden vuokrauksesta toimittajille aiheutuvat kustannukset ovat varsin samansuuruiset toimittajasta riippumatta. Kun kyse on lääkäreiden vuokrauksesta, valtaosa palvelun hinnasta on muodostunut toimittajan lääkärille maksamasta palkasta tai palkkiosta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista. Kun valittaja ei ole pystynyt esittämään hinnoittelun alhaisuudelle muita perusteita kuin tarjouksen kokonaishinnoittelua koskevan perustelun, hankintayksikkö on arvioinut, että valittaja ei ole esittänyt riittäviä syitä tarjoushintansa alhaisuudelle.

Kysymyksessä olevassa puitejärjestelyssä hankintayksikön asiakkaat eivät ole sitoutuneet hankkimaan tiettyä määrää palveluja. Näin ollen tarjouksen vertailuhinnan ohella tarkastelussa tulee huomioida myös tarjouksen hinnoittelu kokonaisuudessaan. Valittaja on tarjonnut yleislääkäritasoisia palveluja edellä mainittuun 46,02 euron tuntihintaan. Kyseiset palvelut ovat muodostaneet arviolta 72 prosenttia hankintayksikön asiakkaiden hankintatarpeesta. Näin ollen hinnoittelun poikkeuksellisella alhaisuudella on ollut myös oleellinen vaikutus tarjouksen kokonaiskannattavuuteen.

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että se on tietoinen siitä, millä hinnalla palvelua pystyy tuottamaan, ja että se on tuottanut palvelua ennenkin tarjouspyynnössä mainituille hankintayksikön asiakkaille. Valittaja ei kuitenkaan ole eritellyt, millä hinnoilla se on käytännössä palvelua pystynyt tuottamaan. Valittajan toteamus siitä, että se ei ymmärrä, mikä merkitys matka- ja majoituskuluilla on palvelun hintaan, osoittaa, ettei valittaja ole tarjousta hinnoitellessaan huomioinut kaikkia sille palvelun tuottamisesta aiheutuvia kuluja. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusluonnoksessa on todettu, että tarjouslomakkeen hintojen lisäksi toimittajalla ei ole oikeutta periä asiakkailta muita kuluja ja kustannuksia, kuten esimerkiksi vuokratyöntekijän matka- ja majoituskuluja. Sillä ei ole tässä yhteydessä merkitystä, korvaako toimittaja matka- ja majoituskulut lääkärille erikseen vai sisältyvätkö ne lääkärin kanssa sovittuun palkkioon. Kysymyksessä on kuitenkin yksi merkittävä palvelun hintaan vaikuttava kustannustekijä.

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hylätä valittajan tarjous poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Kuultavien lausunnot

Med Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.687,45 eurolla viivästyskorkoineen.

Med Group Oy on esittänyt, että valittajan tarjoama hinta yleislääkäri- ja hammaslääkäripalveluiden osalta, eli puitesopimuksen kattaman palveluiden tarpeen pääosan hinta, on ollut poikkeuksellisen alhainen. Valittajan tarjoama 46,02 euron tuntihinta on huomattavan alhainen suhteutettuna hankintayksikön arvioon 95–140 euron tuntihinnasta. Alalla vallitseva hintataso on 80 ja 160 euron tuntihinnan välillä. Vuokralääkärien palkat ovat alimmillaan 40–50 euroa tunnilta lyhimmän kokemuksen omaavien lääkärien osalta, ja käytännössä hintaan on lisättävä palkan sivukulut, yrityksen hallinnon kulut sekä kate. Kaikkien alalla toimivien vakavasti otettavien toimijoiden palvelut muistuttavat merkittävästi toisiaan niin sisällöltään kuin kustannusrakenteeltaankin.

Valittajan kustannusrakenne yleis- ja erikoislääkärien palveluiden osalta on vinoutunut. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt hankintayksikön asiakkaiden tarve palvelujen saatavuuden takaamiseen, joten hankintayksikkö ei ole voinut asiakkaidensa puolesta ottaa riskiä palvelujen saatavuudesta. Terveysalalla palvelun toimitusvarmuus on toimialan luonteen vuoksi korostetun tärkeää.

Mediverkko Terveyspalvelut Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Attendo Terveyspalvelut Oy on esittänyt, että sen tarjous on mahdollistanut palveluntuotannon tarjouspyynnön mukaisesti ja lääkärisopimuksen vähimmäispalkkaa selvästi korkeammalla palkkatasolla. Todellisuudessa hankintayksikön asiakkaiden ostot eivät kuitenkaan sisällä yksinomaan yleislääkäripalveluita, vaan myös erikoislääkäripalveluita sekä muun muassa hoitaja- ja vastaanottopalveluita.

Hylkäyspäätös on perustunut hankintayksikön omalle näkemykselle sopivasta palveluntuottajalle kuuluvasta katteesta. Hankintayksikkö ei kuitenkaan voi hylätä tarjousta sillä perusteella, että sen näkemyksen mukaan palveluntuottaja ei tulisi tekemään riittävästi voittoa.

Hankintayksikkö on pyrkinyt estämään eri hintakategorioiden käyttämisen jälkikäteen hylkäämällä valittajan tarjouksen ja perustelemalla sitä sillä, että asiakkaat voisivat pyrkiä korvaamaan kalliimmin hinnoitellut palvelut halvasti hinnoitelluilla palveluilla. Tosiasiallisesti valittaja on sitoutunut tuottamaan palvelut kokonaisuudessaan erittäin edullisesti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjoushinta olisi myös kokonaisuudessaan hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Valittajan tarjous on kuitenkin ollut vain 28 prosenttia edullisempi kuin toiseksi edullisin tarjous. Hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä siitä, että valittaja ei pystyisi tuottamaan palveluita tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksikön näkemys siitä, ettei valittajan antama selvitys palvelujen tuottamisesta ole ollut riittävä tai tyydyttävä joltakin osin, ei ole peruste valittajan tarjouksen hylkäämiselle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut lisävastineen ja sen liitteenä Sotilaslääketieteen keskuksen lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin säännöksen mukaan liitteen B palveluhankintoihin tulee sovellettavaksi muun muassa poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskeva hankintalain 63 §.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin kohdalla todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Valittajan tarjous ja kirjallinen selvitys

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluista. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan kolme vertailuhinnaltaan halvinta tarjousta, jotka asetetaan paikkakuntakohtaiseen etusijajärjestykseen hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevan tarjouslomakkeen kohdassa 3 on pyydetty antamaan hinnat tarjouspyynnön liitteenä 5 olevalla hintalomakkeella. Tarjouslomakkeessa on mainittu, että palveluiden hintoihin liittyvät ehdot ovat tarjouspyynnön liitteenä 3 olevissa sopimusehdoissa, joiden vaikutus tarjoajan tulee huomioida.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimuksen sopimusehtojen kohdassa 14 on todettu, että toimittajalla on oikeus veloittaa asiakkaalta sopimuksen mukaisista palveluista liitteen 2 mukaiset hinnat. Sopimusehdoissa on myös mainittu, että liitteen 2 hintojen lisäksi toimittajalla ei ole oikeutta periä asiakkaalta muita kuluja ja kustannuksia, kuten esimerkiksi vuokratyöntekijän matka- ja majoituskuluja ja että liitteen 2 hinnat ovat voimassa 31.12.2016 saakka.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olevassa lääkäreiden tuntihintoja koskevassa hintalomakkeessa on sarakkeet paikkakunnille ja toimipaikoille, joihin palvelua hankitaan, minkä lisäksi yhdessä sarakkeessa on ilmoitettu hankintayksikön määrittelemä paikkakunnan painoarvo prosentteina. Tarjoajan on tullut täyttää hintoja koskevat kohdat yleislääkärin ja hammaslääkärin osalta ilmoittamalla tuntihinta euroina lääkärille, jonka kokemus on alle kolme vuotta ja lääkärille, jonka kokemus on yli kolme vuotta. Lisäksi eri sarakkeissa on tullut ilmoittaa erikoislääkärin ja erikoishammaslääkärin tuntihinnat. Liitteen 5 kohdassa 4 on vielä todettu, että vertailuhinta lasketaan automaattisesti hankintayksikön asettamien painoarvojen ja tarjoajan antamien hintojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja. Edellytyksenä on vain se, ettei vertailuperusteita ja niiden painoarvoja aseteta syrjivästi.

Valittaja on nyt kysymyksessä olevassa tarjouksessaan tarjonnut kaikkien yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluja 46,02 euron tuntihinnalla. Hinta on koskenut kaikkia tarjouslomakkeessa mainittuja alueita ja kaikilla paikkakunnilla olevia hankintayksikön asiakkaita.

Hankintayksikkö on pyytänyt 7.10.2014 päivätyllä selvityspyynnöllä valittajalta selvitystä tämän vakavaraisuudesta, taloudellisesta kantokyvystä ja maksukyvystä. Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnössä olevaan mainintaan siitä että tarjoajat, joiden riskiluokitus on tarjousajan päättyessä 4, voidaan sulkea tarjouskilpailusta, jos tarjoaja ei kykene esittämään luotettavaa selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt luottokelpoisuuden parantamiseksi. Hankintayksikkö on huomauttanut, että valittajan riskiluokitus on ollut tarjousajan päättyessä 4. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa toimittamaan tuloslaskelman, taseen, toimintakertomuksen sekä muut tilinpäätösasiakirjat viimeksi päättyneeltä tilikaudelta. Hankintayksikkö on myös pyytänyt valittajaa toimittamaan muun muassa erillisen selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin valittaja aikoo ryhtyä tai on ryhtynyt luottokelpoisuutensa parantamiseksi.

Hankintayksikkö on selvityspyynnössä lisäksi esittänyt, että valittajan kummankin tarjouksen yleislääkärien ja hammaslääkärien hinnat vaikuttavat poikkeuksellisen alhaisilta. Selvityspyynnössä on todettu, että hintalomakkeella asetettujen painoarvojen perusteella voidaan arvioida, että 72 prosenttia asiakkaiden palvelutarpeesta tulee kohdistumaan yleislääkärien ja hammaslääkärien palveluihin. Hankintayksikkö on esittänyt, että sen asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi palvelujen saatavuus on äärimmäisen tärkeää.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se pystyy tuottamaan palvelua tarjoamillaan hinnoilla ja mihin tekijöihin alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Selvityspyynnössä on vielä esitetty kysymys siitä, miten valittaja kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettavaksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkat tai palkkiot sekä niihin liittyvät työnantajamaksut.

Hankintayksikkö on vielä pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se varmistaa, että se kykenee toimittamaan yleislääkäreitä ja hammaslääkäreitä tarjouksessaan antamillaan hinnoilla, kun otetaan lisäksi huomioon tarjoajan heikentynyt taloudellinen tilanne (riskiluokitus 4). Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt vahvistamaan, että valittaja on sitoutunut tuottamaan palvelua tarjoamallaan hinnalla.

Valittaja on hankintayksikölle antamassaan vastauksessa esittänyt, että sillä ei ole mitään taloudellisia vaikeuksia hoitaa lääkäripalveluihin liittyviä sopimusvelvoitteita. Valittaja on ilmoituksensa mukaan hoitanut ja hoitaa palkkojen, verojen ja sosiaaliturvamaksujen suorittamisen täysimääräisesti ja ajallaan. Vastauksen mukaan valittajan todellinen taloudellinen kantokyky on hyvä. Valittaja on ilmoittanut huomioineensa riskiluokituksen olevan heikko ja ryhtyneensä toimenpiteisiin, jotta luottoluokitus paranee. Tulevaisuudessa toimintakertomuksessa mainittua konserniavustuskäytäntöä muutetaan, mistä johtuen omavaraisuusaste paranee huomattavasti, sillä konserniavustusta ei enää makseta konsernin emoyhtiölle.

Valittaja on vielä vastauksessaan hankintayksikön selvityspyyntöön esittänyt, että luottoluokituksen yhtenä suurimpana yksittäisenä tekijänä on ollut ostolaskuprosessin ulkoistus ja ongelmat ostolaskujen käsittelyssä. Valittajan mukaan kyseessä eivät siis ole taloudelliset, vaan prosessuaaliset syyt, jotka ovat lisäksi lyhytaikaisia ja ohimeneviä. Valittajan mukaan sen riskiluokitus on jo parantunut ja se tulee yhä parantumaan. Valittajan mukaan sen luottokelpoisuus ei vaikuta millään tavalla sen kykyyn toimia tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisesti.

Valittaja on painottanut, että sen tarjouksessaan antamansa hinta on kokonaisuus eikä hintaa voi katsoa poikkeuksellisen alhaiseksi. Valittaja on esittänyt, että hintaa ei tulisi arvioida eri kategorioiden osalta erikseen. Valittaja on tuonut esille, että vaikka sen hinnoitteluperuste on liikesalaisuus, hinta ei ole poikkeuksellisen alhainen erillisenäkään. Valittaja on ilmoittanut varmistaneensa, että se pystyy toimittamaan kaikkien ammattinimikkeiden ja kokemuskategorioiden mukaista palvelua.

Valittajan mukaan se on käyttänyt hyväksyttyä mahdollisuutta hinnoitella eri kategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti, ja että tarjouksen kokonaishinnoittelu mahdollistaa hankinnan toteuttamisen tarjouspyyntöä ja tarjousta vastaavalla tavalla. Valittaja on vielä esittänyt, että sillä on käytössä sopimuspalkkaus, joka ei ole sidottu yleisiin virka- tai työehtosopimuksiin. Valittajan lääkärien työsuhteen keskeiset ehdot ovat kuitenkin aina vähintään valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset. Valittajan tarjouksen mukainen kokonaishinta määrittelee todellisen hinnan. Valittaja kykenee ongelmitta maksamaan lääkärien palkkiot sekä työnantajamaksut. Valittaja on painottanut, että yksittäisen lääkärin palkalla ja tarjouksessa mainituilla hintakategorioilla ei ole keskenään minkäänlaista riippuvuutta.

Hankintayksikön päätös valittajan tarjouksen hylkäämisestä

Hankintayksikkö on hylännyt nyt kysymyksessä olevan valittajan tarjouksen hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina. Päätöksessä on todettu valittajan tarjonneen yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluita 46,02 euron tuntihinnalla kaikille hintalomakkeessa pyydetyille paikkakunnille. Päätöksessä on todettu, että valittaja on tarjonnut erikoislääkäreitä ja erikoishammaslääkäreitä 197 euron ja 275 euron tuntihinnalla.

Hankintayksikön päätöksessä on vielä mainittu, että kysymyksessä olevat hankinnat painottuvat suuressa määrin yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin niin, että arviolta 72 prosenttia palveluntarpeesta kohdistuu yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin. Päätöksen mukaan juuri yleislääkärien ja hammaslääkärien saatavuus on erityisen tärkeää hankintayksikön asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi.

Hankintayksikön päätöksen mukaan valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi merkittävää riskiä erityisesti yleislääkäritasoisten palvelujen saatavuudelle, koska yleislääkärien ja hammaslääkärien palvelujen tuottaminen tarjotulla tuntihinnalla ei ole mahdollista. Päätöksessä on todettu, että palvelujen hinnat eivät vastaa valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia ja että hankintayksiköllä on hyvä käsitys yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauksen hintatasosta, joka vaihtelee 95 ja 140 euron välillä.

Hankintayksikön päätöksessä on mainittu, että toiseksi halvin tarjous oli yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden keskimääräisten hintojen osalta 92,7 prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous ja kolmanneksi halvin 115,8 prosenttia sitä kalliimpi ja että yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden vuokrauksesta toimittajille aiheutuvat kustannukset ovat pitkälti samat toimittajasta riippumatta. Kun kyse on lääkäreiden vuokrauksesta, valtaosa palvelun hinnasta muodostuu toimittajan lääkärille maksamasta palkasta tai palkkiosta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ilmoituksensa mukaan useiden vuosien kokemus vastaavanlaisten palvelujen järjestämisestä ja siitä, millaisilla hinnoilla palvelu on mahdollista järjestää. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeuteen selvitystä siitä, millä hinnoilla sen asiakkaat ovat vastaavanlaisia palveluja pystyneet hankkimaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa ja kokemuksensa pohjalta sitä, onko tarjoajan mahdollista, sillä tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntöön hankinnan kohteen ja sisällön määritellyt, toteuttaa hankinta sillä tarjoushinnalla, jonka tarjoaja on tarjouksessaan antanut. Hankintayksiköllä on oikeus arvioida tarjoajan antamaa tarjousta ja selvitystä myös siltä kannalta, mihin tarjoajien väliset hintaerot perustuvat. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen yleislääkäripalvelujen ja hammaslääkäripalvelujen tuntihintojen ero on muihin tarjouksiin nähden huomattavan suuri toiseksi edullisemman tarjouksen ollessa hinnaltaan lähes kaksi kertaa kalliimpi. Valittaja ei ole esittänyt hintojen alhaisuudelle muuta perustetta kuin sen, että tarjouksen kokonaishinta mahdollistaa palvelujen tuottamisen tarjotuilla hinnoilla.

Hankittava palvelu muodostuu eri paikkakunnilla tarjottavista lääkäripalveluista. Hankintayksikön asiakkaana olevat viranomaiset ja niiden toimipisteet eivät ole sitoutuneet hankkimaan tiettyä määrää tiettyjä palveluja. Vaikka tarjouksen hintojen tarkastelussa on otettu huomioon myös tarjouksen hinnoittelu kokonaisuudessaan, arvioinnissa ei ole voitu sivuuttaa sitä, että hankintayksikön kokemuksen mukaan suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäritasoisista palveluista ja hammaslääkäripalveluista.

Valittajan riskiluokitus on tarjousajan päättyessä ollut Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan 4, mikä on tarkoittanut suurta riskiä. Valittajan hankintayksikölle sen selvityspyyntöön antaman vastauksen ja sen liitteenä olevan Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan valittajan riskiluokitus on vielä 8.10.2014 ollut 3, mikä on tarkoittanut kohtalaista riskiä. Hankintayksikön tiedossa on lisäksi ollut vuokralääkäritoiminnan keskimääräiset tarjoushinnat ja yleislääkärien palkkataso.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan antamasta selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut edellä mainitut seikat, hankinnan kohde ja hankintayksiköiden toimipaikkojen osin syrjäinen sijainti sekä lääkärien palkkauksesta ja siihen vaikuttavista seikoista asiassa esitetty huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevat palvelut tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot perustuvat, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkittavalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Attendo Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.928,50 eurolla ja Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 24.10.2017 taltionumero 5329.